完善國資監管體制增強國企創新發展能力

杭州市國資委課題組

完善國資監管體制增強國企創新發展能力

杭州市國資委課題組

完善國有資產監管、深化國有企業改革，是黨的十八大指出的重要任務，也是黨的十八屆三中全會和杭州市委十一屆六次全會全面深化改革的重點內容。本課題在梳理杭州市國有資產監管、經營現狀基礎上，分析了杭州市屬國有資產監管體制存在的主要問題，對明確杭州新一輪國資、國企改革的總體方向、思路及舉措作重點思考。

國資國企經營現狀

截至2013年底，杭州市及下屬區、縣（市）國有企業總數約1088家，資產總量11082.7億元。2014年，杭州市為進一步厘清政府與市場的關系，大力推進國有資產統一監管，增強國資經營規模效應和協同效應，從市財政劃轉國資委監管企業5家（市金投集團、地鐵集團、運河集團、錢江新城投資集團和杭州銀行），截止到2014年6月底市國資委監管企業資產總額為7851億元(其中杭州銀行3856.6億元)，約占市國資總量的60%。根據國資委監管企業有關數據統計，截止到2013年底，市級國有資產，主要分布在以交通建設和城市有機更新為代表的基礎設施領域、以先進制造和金融服務為代表的實體工商業領域和以衣食住行社會保障為代表的民生服務領域等三大板塊。

——國資監管體制持續改革。杭州市國有資產監管體制，隨著國家整個經濟體制的變化而不斷改革、探索。1991年，杭州市政府同意在市財稅局設立國有資產管理處，具體負責市屬國資管理工作；1995年，在市財政局增掛杭州市國有資產管理局牌子，形成國資管理第一層。與此同步，國有企業持續改革改制、整合重組，并推進國資授權經營，截止到2003年底，授權經營國資占全部經營性國資90%以上。2005年7月，根據中央“管人、管事和管資產相結合”要求，杭州市國有資產監督管理委員會正式成立，實現人員、職能、責任三到位，杭州市基本建立并完備“國資委－國資營運機構－企業”三層監管體系。2014年，杭州市委市政府決定將市財政局監管5家企業整體劃入市國資委監管，標志著杭州市國資集中統一監管實現重大突破，國資監管、經營的協同和規模效應將得到進一步發揮。

——國企改革改制不斷深化。國資監管體制改革有效推動了國企層面的改革工作。在推進企業改革、改制中，從有利于國有資產的戰略性調整出發，以產權制度改革為突破口，把調整和優化所有制結構作為衡量企業改制的基本標準，積極鼓勵民營資本參與國有企業改制，堅持有進有退、不搞“一刀切”原則，采用多種模式，搭建調整經濟結構和企業重組的有效平臺，推進產權交易的市場化運作，并嚴格程序、規范操作，實現了國有資產轉讓的公開、陽光、透明，防止國有資產流失，確保國有資本保值增值。通過一系列改革調整，國資逐漸向影響區域經濟的關鍵行業、重點領域集聚，市屬國資在基礎設施和民生服務領域占比從2004年不到10%上升為2013年超過50%。

——國有資產保值增值績效顯著。杭州國有經濟一直保持快速健康發展態勢，國有資產總量不斷擴大，經濟效益和運行質量顯著提高，尤其是2005年杭州市國資委成立后，統一履行出資人職責，國有資產監管、經營績效明顯提高。圖1所示為近5年杭州市國資委監管企業資產總量和利潤情況。

國資國企發展存在問題

杭州市國資主要分布在基礎設施、實體工商業和民生服務等領域。承擔基礎設施建設國企長期作為政府投融資平臺，承擔了重大基礎設施建設任務，資本大量投入又缺乏“造血”功能，資產負債率普遍處于70%以上高位，如杭州市交投集團2013年底資產負債率為76.35%，導致營運后勁不足。隨著國務院[2014]43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，這類缺乏自身“造血”能力的平臺國企首當其沖面臨巨大生存壓力。實體工商業中，國有企業集團層面均為國有獨資，國有股一股獨大，混合所有制推進緩慢（如圖2所示，下屬企業全資和絕對控股占比依然很高）。

體制機制極大束縛了企業經營活力，導致其應對互聯網、大數據等新興技術和商業模式創新的能力較差，經營業績增長緩慢甚至出現負增長趨勢。經過對市屬企業的深入調查，分析目前國有企業經營現狀，存在的主要矛盾是國有資產監管體制機制與國有企業發展需求不匹配，具體表現為“三個束縛”：

——束縛了市場資源配置能力。雖然杭州市國有資產統一監管工作已經走在全國前列（約占國企總數的70%），但分散監管問題依然突出，相當部分經營性國有資產持續存留于各部、委、辦、局，國資監管條塊分割，容易形成部門利益、區域和行業壁壘。行政主導替代市場配置，導致一些國企資產流動性差、運營效率較低、資源難以向關鍵領域集中等問題。國資總體分布面依然過廣，涵蓋了大部分國民經濟行業；產業層次整體較低，集中度不高，“低、小、散、弱”現象較為突出，國有資本的控制力和影響力難以充分體現。

——束縛了國有企業經營活力。為解決國有資產名義上“全民所有”而實際經營中產權主體缺位問題，各級政府設立國有資產監督管理委員會，統一履行國有資產的出資人權利，極大促進了國資經營績效提升。但與此同時，該體制下國資委不僅履行出資人權利，同時承擔對國有企業經營活動監督、管理的職責，既是“運動員”，又是“裁判員”。“管人管事管資產”職責導向下，政府參與企業從資產經營到生產安全的各個方面，影響了企業經營自主性，也束縛了企業經營發展活力。

——束縛了企業家創新發展才能。調研中，大量市屬國企負責人反映目前的制度設計難以激發“企業家精神”，是在鼓勵企業經營“不出錯”而非“創新”。例如，表面上看，杭州市國企以“三會”為代表的法人治理機制已趨完善，但“三會”實際上并沒有真正履行法人權利，高管團隊并非產生于“董事會”而是“組織任命”。企業家及其經營團隊績效沒有得到足夠的激勵，在經營上還面臨“政府式預算約束”“績效考核短視化”“薪資總額調控”等諸多約束；董事會試點由于國資委本身沒有市場化的董事選聘機制也導致其難以真正有效發揮作用。

綜上，杭州市國資國企改革不是要不要改的問題，而是不得不改和如何改的問題。

深化國資國企改革總體思路設想

（一）指導原則

厘清政府與市場的關系。黨的十八大報告中明確指出“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”。對照到國有企業發展，則是要通過改革調整，使國有企業真正成為符合社會主義市場經濟體制要求的微觀主體、法人主體。要完善產權保護制度，積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度，支持非公有制經濟健康發展。

國資改革推動國企改革。杭州市要以國資監管體制、機制改革推動國企改革，以保障民生、支撐帶動為主導優化國有資本投向，以資產證券化為抓手積極發展混合所有制經濟，以向“管資本”轉變為方向完善國資監督管理體制，不斷增強國有經濟的活力、控制力和影響力。

積極服務區域經濟發展。認真貫徹落實杭州市委十一屆六次全會形成的“杭改十條”指導意見，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，深入實施創新驅動戰略，深化政府、企業與高校院所的戰略合作，健全產學研協同創新機制，進一步引導國有資本向實體經濟和重點產業集聚，建成具有杭州特色的區域創新體系。堅持政府投資與民資引入、政府部門數據開放與市場開放相結合，形成合力推進智慧杭州建設的機制。

（二）改革目標

構建以管資本為目標的國有資產監管體系，簡政放權、實行政企分開、政資分開，建立健全國有資產分類監管新體制。通過市場化導向的改革，資產資本化和混合所有制比率得到顯著提升，實現國有資產經營轉向國有資本運營的轉變，促進國有資本向關系我市國計民生的關鍵領域和重點行業聚集，推動國有企業建立完善的市場化經營機制，保障和引領杭州區域經濟發展。經過3到5年努力，杭州市混合所有制國企占比顯著提高；國資戰略定位明確，國有資本有效集聚在基礎設施建設、公共服務、先進制造業和現代金融等重要戰略性新興產業；組建起若干家具有核心競爭力的大型國有資本運營平臺，培養若干家對區域經濟發展能發揮主要作用的大企業大集團，有效服務于杭州區域經濟發展和民生保障。

（三）總體思路

推進“大國資”統一監管，厘清政府與市場的關系；轉變國資經營理念，加快建立以“管資本”為主的國資監管體制；完善現代企業制度，確立企業市場主體地位，激發企業經營活力。

具體而言，在國資層面，通過進一步推進“大國資”統一監管，破除各類各級政府部門對企業的行政干預，提升國有經濟綜合實力和規模效應；通過國資布局戰略調整，提升國有經濟在關鍵行業和領域的控制力和影響力。切實轉變政府職能，組建國有資本運營公司實現國資經營和監管分離。國資委負責平臺公司層面董事會成員選聘和經營業績考核，并對平臺及下屬企業經營合法合規性進行監管，但不干預企業日常經營；在國有企業層面，實行分類改革，根據國有資產經營業務屬性，按照競爭類、功能類和公共服務類的劃分，有重點、分階段地推進改革。按照不同的業務分類，以競爭性國企為突破口，以混合所有制為抓手，推行國企產權和法人治理機制改革，實現國有企業選人用人、投融資、績效考核等機制市場化，確立企業市場主體地位，激發企業經營活力。

課題組主持人：楊戌標；課題組成員：屠辛庚沈立許仁龍