關于進一步推進我國公務卡制度改革的思考

【摘要】我國的公務卡改革是國庫集中收付制度下一項重要的制度創新。大力推進公務卡改革，對于深化和鞏固國庫集中支付改革成果，控制預算單位現金支付使用，防范和治理腐敗都具有十分重要的意義。本文結合我國公務卡改革實際，并通過國際比較分析，總結了目前公務卡改革成果及所存在的問題，在此基礎上提出了完善我國公務卡改革的措施和建議。

【關鍵詞】國庫集中收付 公務卡改革 公務卡

一、我國公務卡改革現狀及業務模式

（一）公務卡基本概念及發展現狀

公務卡，是指財政預算單位工作人員持有的、主要用于日常公務支出和財務報銷業務的銀行信用卡。公務卡消費的資金范圍主要包括差旅費、會議費、培訓費、辦公費和零星購買支出等費用。

以加強財政支出管理，提高財政預算資金使用效益為目標，我國在政府采購、國庫集中支付、部門預算等財政體制改革后，于2007年7月，由財政部和人民銀行聯合印發《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》，從此邁開我國公務卡改革的步伐。目前，除部分偏遠地區預算單位因缺乏公務卡受理環境，暫時無法實施改革等特殊因素外，我國公務卡制度基本實現全覆蓋，成為我國公務支出管理領域的一項基礎性制度。據統計，截止2013年1月末，絕大多數中央部門及所屬1萬多個中央基層預算單位，36個省本級、328個市（地）本級、2833個縣（區）本級、7114個鄉鎮，共計38萬多個地方預算單位實行了公務卡制度改革①。公務卡制度的實施和推進，不僅是國庫集中收付制度改革的進一步深化，有效規范了財政資金的收支運行；而且可以促進預算單位財務管理水平的提升，改變傳統現金結算模式成本高、管理難、風險大的弊端。

（二）我國公務卡業務流程

結合我國財稅體制運行和金融市場環境特點，我國公務卡業務流程具有自身鮮明特點，可以概況為“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實施監控”{2}（見圖1）：

圖1 公務卡結算流程圖

步驟{1}-{2}：在公務卡結算適用范圍內，公務卡持卡人選擇特約商戶進行公務消費結算。確認消費金額后，輸入密碼并簽名，索要憑單和購貨發票。在免息期內到財務部門辦理報銷手續。

步驟{3}：預算單位財務人員審核持卡人的報銷手續，登錄公務卡支付系統下載消費信息，核實無誤后，通過公務卡支付系統編制“還款明細表”，在此基礎上自動生成“還款匯總表”。在免息期內，

將轉賬憑證、財政授權支付令、“還款匯總表”送代理銀行，辦理集中還款手續。

步驟{4}-{5}：代理銀行在收到支付指令的當日，將墊付款項轉到發卡行收款賬戶，并將“還款匯總表”傳遞至發卡行。在每日的清算時間內與國庫單一賬戶進行資金結算。結算后及時將相關回單、對賬單等反饋至預算單位財務部門。

步驟{6}：發卡行部根據“還款匯總表”將款項轉入每個公務卡賬戶，完成還款業務并通知公務卡持卡人。

財政部門可以在此流程下對公務卡支付的每一筆公務支出實施動態監控，對違規支付進行快速核查處理。

二、公務卡制度的國際比較分析

目前，世界上大多數國家都建立了國庫單一賬戶，其中許多國家也實施了公務卡制度，并積累了寶貴的經驗和教訓，下面以美英為例，對兩個國家的公務卡改革進行比較。

（一）美國的公務卡制度

美國是最早建立國庫單一賬戶并使用公務卡進行結算的國家。美國的公務卡被分為政府采購卡（the Government Purchase Card）和政府旅行卡（the Government Travel Card）兩大類。政府采購卡是指美國聯邦政府為雇員辦理的用來進行政府公務采購的信用卡，也是目前美國最具代表性的公務卡；由于旅行卡僅用于支付差旅費，用途單一，故本文主要從政府采購卡角度進行分析。

1.美國政府采購卡基本屬性及其適用范圍。美國政府采購卡系發卡公司為美國政府特制，卡片右上方印有醒目的美國國名及國徽，以與普通信用卡區別，并在左上方印有“美國政府免稅！”字樣；左下方為持卡人的姓名，只允許持卡人本人使用；卡片上其他信息還有有效期及卡號等，美國政府采購卡不得用于個人消費。美國聯邦政府規定政府采購卡只能購買2500美元以下的項目，并列出了“政府采購卡購物清單”，且規定采購項目均為“美國制造”。

2.美國政府采購卡運行情況。美國政府采購卡從1990年至2000年經歷了黃金十年的快速發展，采購卡持有人從1990年的不到2萬人，增加到2000年的58萬多人，增長了30倍；采購卡交易金額也從5000多萬美元增加到122億美元，增長了217倍，而同期的財政總預算只增長了42.8%。從2001年起，美國政府采購卡的發展停滯不前，持卡人數在波動中不斷下降，已從2000年的58萬多人下降到2012年的28萬多人，降幅超過二分之一，而同期政府雇員的人數增長了4.43%。交易金額從2000年的122億美元增長為2012年的181億美元，增速明顯放緩。交易金額占財政總預算的比例從2001至2012年持續下降，從0.74%降至0.48%。

3.美國公務卡制度運行中存在的問題。美國政府采購卡在使用過程中存在較突出的誤用、濫用和欺詐行為。例如，美國政府問責局曾對十幾個聯邦政府部門2005年至2006年的信用卡賬目進行審查。審查發現在約140億美元開支總額中，近41%的消費項目違規。以筆記本電腦、IPAD和數碼相機這一消費項目為例，在270萬美元總開支中，購買原因不明的物品超過180萬美元。一些部門由于無法杜絕違規現象，被迫減少了公務卡的使用量。

當前，美國政府對采購卡的管理陷入兩難境地，一方面政府采購卡仍有較大發展空間。據美國內務部測算，采購卡消費金額占財政預算的合理比例應為3%左右，相對應的年消費額在800億-1000億美元左右，全年至少可節省行政經費80億美元。另一方面在政府采購卡的使用中各類誤用、濫用及相關欺詐行為產生的損失抵消了節省的行政成本，因而需要控制政府采購卡的進一步發展。

（二）英國的政府采購卡制度概述

1.英國政府采購卡制度簡介。英國的公務卡即政府采購卡（GPC），是借鑒美國的相關經驗，根據英國的具體實際，于1997年10月開始推行。英國政府采購卡在保留了美國政府采購卡的基本制度和運行模式基礎上，提供了更有利的用卡環境。具體表現在：一是英國政府采購卡采購范圍涵蓋整個歐盟，而不是美國政府要求的“美國制造”。二是英國的政府采購卡沒有卡費，沒有結算手續費，避免了銀行間的惡性競爭，提供了寬松的用卡環境。三是英國政府為采購卡開設了官方網站，并不定期發布采購卡相關報告。四是強化了國家審計署對公務卡使用的監督職能。

2.英國政府采購卡的運行情況。英國政府采購卡持有量從1998年的5000張左右，增長到2009年14多萬張，增長了28倍；年消費金額從1998年320萬英鎊猛增到2009年10余億英鎊，十年增長了314倍；年交易筆數也從1998年的2.86萬筆增加到2009年的664.00萬筆，增長232倍。十二年來一直保持著較高增長速度，說明英國政府采購卡處在高速增長期，政府采購卡的效果逐步顯現，2009年節省行政經費約1.85億英鎊，減少紙張使用量6664萬張，相當于減少溫室氣體CO2排放254噸。

3.英國政府采購卡運行中存在的問題。與美國類似，英國政府采購卡運行過程中也存在一些問題。據該國審計署2012年報告，2010-2011年度，中央政府使用政府采購卡支付了3.22億英鎊、交易175萬筆；2011-2012年度上半年，中央政府使用政府采購卡支付1.49億英鎊，交易81.88萬筆，交易金額和交易筆數呈下降趨勢。欺詐、違規使用采購卡現象時有發生，資金監管難度陡增，引發該國下議院和國家審計署的高度擔憂。例如，2011年8月全英警務改善局，被曝出大肆刷政府采購卡用于住豪華酒店、買高檔珠寶等奢侈消費和購買蜂箱、割草機等日常用品。同年，英國中央政府25個政府部門中僅有4個進行采購卡消費自查，曝出了22宗違規濫用案件，包括在樂購和電腦商場購買私人用品{3}。

三、我國公務卡改革的成效和存在的問題

（一）我國公務卡改革成效

1.進一步促進了我國政府會計的發展。提高了公共財政管理透明度。通過財政監控系統對公務消費的各類信息進行有效監控，初步解決了現金結算信息不透明、監控難度大的問題。公務卡制度改革解決了財務核算過程中現金支付結算和報銷的問題，有效規避現金結算的弊端，提高財政財務管理水平，切實強化預算單位財務管理水平，公務卡先支付后報銷、還款，簡化了手續，并規避了現金安全風險。

2.進一步促進了財政和金融業的發展。鞏固了國庫集中收付制度改革成果。公務卡制度確保財政資金在最終支付到收款人之前，保留在國庫中，夯實了對公務消費的真實性、合法性的監督管理。同時，公務卡制度推動銀行卡產業的發展，2014年底，我國累計公務卡發卡超過1800多萬張，交易量為1.5億筆，金額達3000多億元，客觀上起到了擴大消費信貸的作用。產業各方持續完善公務卡使用環境，2014年，全國特約商戶、刷卡機（POS）、取款機（ATM）累計數量分別同比分別增長37%、50%和18%，并加速向二線城市和農村地區拓展④。與此同時，銀行卡發卡規模已接近50億張，每臺POS機和ATM機對應的銀行卡數量分別為309.76張和8027張，遠高于日本182.9張和2587.96張、巴西50.52張和1777.39張、英國106.17張和2582.21張的水平。

3.進一步促進了廉潔高效的行政體系構建。逐步實現從源頭上扼制公務消費腐敗，助拳“陽光財政”。公務卡有利于杜絕“虛開、高開”發票等現象的發生，有助于從源頭上堵住財務管理的漏洞，在推進防腐反腐建設中發揮積極作用。有效降低行政成本。公務卡結算堵住了資金流通中的“跑、冒、滴、漏”，現金的“支取、運輸、保管、維護、防假、發行”等環節中節省了大量人力、物力、財力。

（二）我國公務卡改革所面臨的問題

1.公務卡使用率、普及率偏低。公務卡制度改革自推行以來，改革覆蓋面迅速擴大，公務卡發卡量快速增長，但也存在使用范圍偏窄、使用率不高的問題，具體表現為：部分公務支出領域還不能使用銀行卡，如高速公路繳費，購買汽車票、船票等，部分中小商戶還不能受理銀行卡。部分省市公務卡覆蓋面尚需提升，根據統計，2014年交易筆數和交易金額最高的省份分別是最低省份的94倍和59倍。

2.公務卡結算模式存在一定的風險。警惕信用透支風險，公務卡是由發卡行與預算單位進行雙向管理的特殊銀行卡。如果部分公務卡變相成為個人銀行卡，持卡人享受了公務卡優惠政策，但不具備公務卡的還款保障，銀行必須獨自承擔持卡人惡意透支、逾期還款等道德風險和信用風險。警惕侵犯隱私風險。目前我國公務卡在持卡人申請報銷前，無法厘定相關消費的具體性質。若財政動態監控將個人消費納入監控范圍，則有可能涉嫌侵犯持卡人所依法享有的隱私權。

3.公務卡外部使用環境有待進一步優化。長期以來，銀行卡市場重發卡輕受理的趨勢未根本扭轉。地區間發展不平衡，特約商戶主要集中大中城市，受理環境較好。以上海為例，2014年上海市銀行卡滲透率超過75%，遠高于全國47.7%的水平，而小城市以及鄉鎮單位覆蓋率還不夠，刷卡范圍不廣，網絡信息系統不健全，一定程度上影響公務卡的使用。部分商家因為手續費等成本問題，導致部分小額公務支出無法刷卡。

4.對公務卡制度的定位與作用需要有清醒認識。公務卡結算模式依舊停留在技術防腐的初級階段，雖然具備前文所述諸多較之現金結算模式的優勢，然而技術防腐的局限性是顯而易見的。如公務人員在公款消費后，同樣可以要求經營者為其開具超過實際消費額的發票，然后再用公務卡進行支付后要求對方將差額部分退還。即使在公務卡制度已經推廣普及二十余年的美國，目前仍面臨較突出的政府采購卡詐騙問題無法解決，所以必須對公務卡技術防腐的定位和有限作用有清醒認識，不能視其為抑制腐敗的萬能卡。

四、完善公務卡制度的相關措施和建議

（一）優化宣傳，加強社會公眾監督和構建多維度監督機制

可參照英國政府采購卡的相關經驗，設立專門的公務卡官方網站，定期發布公務卡監測報告，對當年全國公務卡實施情況進行總結，對存在問題和工作方向進行闡述。可選擇有條件的地區，定期將公務消費的明細信息（包括消費的時間、地點、內容、金額）在財政部門網站上進行公示，設立舉報電話、信箱，鼓勵查找非公務消費或費用超標的現象，為公務卡制度改革的深入推進營造良好的社會環境和輿論氛圍。同時多措并舉，構建多維度的監督機制。一是完善財政監督制度，做好國庫集中收付系統和銀聯交易業務系統的無縫實時對接，對公務卡的使用情況進行實時的財政監督。二是完善審計監督制度，嚴查使用公務卡進行違規套現和虛假交易的行為。三是加大輿論監督力度，發揮新聞媒體的輿論導向和監督作用，使公務卡運行中出現的問題及時得以揭露。四是增強“科技”防腐，結合制度防腐，通過科學的權力配置、動態的監控網絡、陽光的操作程序使公務消費信息透明公開、流程網上有痕、操作全程監控。

（二）完善法規，確保公務卡的使用有法可依、有章可循

目前我國的公務卡改革還處在探索初試階段，相關制度尚未完備，對改革中出現的所有問題都不能全部解決，所以進一步完善各項配套制度是當務之急。一是制定公務卡違規使用處罰條例，對違規使用公務卡的行為做出明確的處罰規定。二是提升相關制度的法律層次。參照國外經驗，將與國庫集中收付和公務卡制度相關的部門規章上升到法律高度。三是預算單位根據各地公務卡制度實施方案的要求并結合自身實際，研究制定規范的、操作性強且相對便捷的公務卡結算制度。

（三）齊頭并進，進一步優化公務卡運行使用環境

一是借鑒英國政府采購卡的成功經驗，適量減收公務卡結算的銀行手續費，對支付公用事業部門的費用（如水、電、電話、郵資費等）免收手續費。二是加快公務卡受理市場的建設，著力增加POS機具的投放，進一步加快鄉、鎮特約商戶尤其是鄉、鎮招待所的拓展工作。三是各商業銀行應制定專項的內部管理制度和業務流程，提升公務卡服務水平和辦理效率，進一步做好技術和服務支撐。設計統一的國庫軟件系統和公務卡軟件系統，以減少各地在公務卡制度實施中的盲目性和重復建設，降低改革成本。

（四）規范標準，有效細化公務卡管理

一是規范公務卡式樣。在公務卡背面等處印制持有人相關信息，如單位名稱和個性化簽名。二是明確公務卡服務相關標準，提供公開、公平和透明的銀行準入機制。三是規范公務卡使用。一方面將公務卡逐步推廣至包括軍隊等在內的所有使用公共資金單位；另一方面逐步屏蔽個人消費功能，僅限定公務消費支出。

注釋

①數據來源：中國政府網，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-

02/16/content_2332924.htm.2013年2月16日.

{2}該結算流程僅供參考，實際操作可能因地域等差異稍有區別.

{3}數據來源：http：//news.ifeng.com/world/detail_2011_08/08/

8231944_0.shtml.

{4}http：//cn.unionpay.com/cardCommend/qiyezhifujjie

jue/file_101615906.html.

參考文獻

[1]顧海英.推廣公務卡制度引入國庫集中支付的探討.財會研究，2008年第5期.

[2]婁洪.著力推進公務卡改革的深化和發展.中國金融，2009年第20期.

[3]張明，肖鵬，王飛.關注公務卡管理.財政監督，2013.11.

[4]GovernmentReducesFraudInAgencyUseOfCreditCards.（2002，

October18）.NewYorkTimes（LateEdition（eastCoast）），p.A.27.

[5]FedBid.com Launches Premiere Web-Based Marketplace For Federal Government Credit Card Purchases.（2003，June20）.PR Newswire，1.

作者簡介：陳鋼（1974-），男，漢族，上海崇明人，經濟師，現任職于中國人民銀行上海總部，職位：處長，研究方向：金融理論和實務、管理學等方面。