關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我國公務(wù)卡制度改革的思考

【摘要】我國的公務(wù)卡改革是國庫集中收付制度下一項重要的制度創(chuàng)新。大力推進(jìn)公務(wù)卡改革，對于深化和鞏固國庫集中支付改革成果，控制預(yù)算單位現(xiàn)金支付使用，防范和治理腐敗都具有十分重要的意義。本文結(jié)合我國公務(wù)卡改革實際，并通過國際比較分析，總結(jié)了目前公務(wù)卡改革成果及所存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了完善我國公務(wù)卡改革的措施和建議。

【關(guān)鍵詞】國庫集中收付 公務(wù)卡改革 公務(wù)卡

一、我國公務(wù)卡改革現(xiàn)狀及業(yè)務(wù)模式

（一）公務(wù)卡基本概念及發(fā)展現(xiàn)狀

公務(wù)卡，是指財政預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)支出和財務(wù)報銷業(yè)務(wù)的銀行信用卡。公務(wù)卡消費的資金范圍主要包括差旅費、會議費、培訓(xùn)費、辦公費和零星購買支出等費用。

以加強財政支出管理，提高財政預(yù)算資金使用效益為目標(biāo)，我國在政府采購、國庫集中支付、部門預(yù)算等財政體制改革后，于2007年7月，由財政部和人民銀行聯(lián)合印發(fā)《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，從此邁開我國公務(wù)卡改革的步伐。目前，除部分偏遠(yuǎn)地區(qū)預(yù)算單位因缺乏公務(wù)卡受理環(huán)境，暫時無法實施改革等特殊因素外，我國公務(wù)卡制度基本實現(xiàn)全覆蓋，成為我國公務(wù)支出管理領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性制度。據(jù)統(tǒng)計，截止2013年1月末，絕大多數(shù)中央部門及所屬1萬多個中央基層預(yù)算單位，36個省本級、328個市（地）本級、2833個縣（區(qū)）本級、7114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共計38萬多個地方預(yù)算單位實行了公務(wù)卡制度改革①。公務(wù)卡制度的實施和推進(jìn)，不僅是國庫集中收付制度改革的進(jìn)一步深化，有效規(guī)范了財政資金的收支運行；而且可以促進(jìn)預(yù)算單位財務(wù)管理水平的提升，改變傳統(tǒng)現(xiàn)金結(jié)算模式成本高、管理難、風(fēng)險大的弊端。

（二）我國公務(wù)卡業(yè)務(wù)流程

結(jié)合我國財稅體制運行和金融市場環(huán)境特點，我國公務(wù)卡業(yè)務(wù)流程具有自身鮮明特點，可以概況為“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實施監(jiān)控”{2}（見圖1）：

圖1 公務(wù)卡結(jié)算流程圖

步驟{1}-{2}：在公務(wù)卡結(jié)算適用范圍內(nèi)，公務(wù)卡持卡人選擇特約商戶進(jìn)行公務(wù)消費結(jié)算。確認(rèn)消費金額后，輸入密碼并簽名，索要憑單和購貨發(fā)票。在免息期內(nèi)到財務(wù)部門辦理報銷手續(xù)。

步驟{3}：預(yù)算單位財務(wù)人員審核持卡人的報銷手續(xù)，登錄公務(wù)卡支付系統(tǒng)下載消費信息，核實無誤后，通過公務(wù)卡支付系統(tǒng)編制“還款明細(xì)表”，在此基礎(chǔ)上自動生成“還款匯總表”。在免息期內(nèi)，

將轉(zhuǎn)賬憑證、財政授權(quán)支付令、“還款匯總表”送代理銀行，辦理集中還款手續(xù)。

步驟{4}-{5}：代理銀行在收到支付指令的當(dāng)日，將墊付款項轉(zhuǎn)到發(fā)卡行收款賬戶，并將“還款匯總表”傳遞至發(fā)卡行。在每日的清算時間內(nèi)與國庫單一賬戶進(jìn)行資金結(jié)算。結(jié)算后及時將相關(guān)回單、對賬單等反饋至預(yù)算單位財務(wù)部門。

步驟{6}：發(fā)卡行部根據(jù)“還款匯總表”將款項轉(zhuǎn)入每個公務(wù)卡賬戶，完成還款業(yè)務(wù)并通知公務(wù)卡持卡人。

財政部門可以在此流程下對公務(wù)卡支付的每一筆公務(wù)支出實施動態(tài)監(jiān)控，對違規(guī)支付進(jìn)行快速核查處理。

二、公務(wù)卡制度的國際比較分析

目前，世界上大多數(shù)國家都建立了國庫單一賬戶，其中許多國家也實施了公務(wù)卡制度，并積累了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)，下面以美英為例，對兩個國家的公務(wù)卡改革進(jìn)行比較。

（一）美國的公務(wù)卡制度

美國是最早建立國庫單一賬戶并使用公務(wù)卡進(jìn)行結(jié)算的國家。美國的公務(wù)卡被分為政府采購卡（the Government Purchase Card）和政府旅行卡（the Government Travel Card）兩大類。政府采購卡是指美國聯(lián)邦政府為雇員辦理的用來進(jìn)行政府公務(wù)采購的信用卡，也是目前美國最具代表性的公務(wù)卡；由于旅行卡僅用于支付差旅費，用途單一，故本文主要從政府采購卡角度進(jìn)行分析。

1.美國政府采購卡基本屬性及其適用范圍。美國政府采購卡系發(fā)卡公司為美國政府特制，卡片右上方印有醒目的美國國名及國徽，以與普通信用卡區(qū)別，并在左上方印有“美國政府免稅！”字樣；左下方為持卡人的姓名，只允許持卡人本人使用；卡片上其他信息還有有效期及卡號等，美國政府采購卡不得用于個人消費。美國聯(lián)邦政府規(guī)定政府采購卡只能購買2500美元以下的項目，并列出了“政府采購卡購物清單”，且規(guī)定采購項目均為“美國制造”。

2.美國政府采購卡運行情況。美國政府采購卡從1990年至2000年經(jīng)歷了黃金十年的快速發(fā)展，采購卡持有人從1990年的不到2萬人，增加到2000年的58萬多人，增長了30倍；采購卡交易金額也從5000多萬美元增加到122億美元，增長了217倍，而同期的財政總預(yù)算只增長了42.8%。從2001年起，美國政府采購卡的發(fā)展停滯不前，持卡人數(shù)在波動中不斷下降，已從2000年的58萬多人下降到2012年的28萬多人，降幅超過二分之一，而同期政府雇員的人數(shù)增長了4.43%。交易金額從2000年的122億美元增長為2012年的181億美元，增速明顯放緩。交易金額占財政總預(yù)算的比例從2001至2012年持續(xù)下降，從0.74%降至0.48%。

3.美國公務(wù)卡制度運行中存在的問題。美國政府采購卡在使用過程中存在較突出的誤用、濫用和欺詐行為。例如，美國政府問責(zé)局曾對十幾個聯(lián)邦政府部門2005年至2006年的信用卡賬目進(jìn)行審查。審查發(fā)現(xiàn)在約140億美元開支總額中，近41%的消費項目違規(guī)。以筆記本電腦、IPAD和數(shù)碼相機這一消費項目為例，在270萬美元總開支中，購買原因不明的物品超過180萬美元。一些部門由于無法杜絕違規(guī)現(xiàn)象，被迫減少了公務(wù)卡的使用量。

當(dāng)前，美國政府對采購卡的管理陷入兩難境地，一方面政府采購卡仍有較大發(fā)展空間。據(jù)美國內(nèi)務(wù)部測算，采購卡消費金額占財政預(yù)算的合理比例應(yīng)為3%左右，相對應(yīng)的年消費額在800億-1000億美元左右，全年至少可節(jié)省行政經(jīng)費80億美元。另一方面在政府采購卡的使用中各類誤用、濫用及相關(guān)欺詐行為產(chǎn)生的損失抵消了節(jié)省的行政成本，因而需要控制政府采購卡的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）英國的政府采購卡制度概述

1.英國政府采購卡制度簡介。英國的公務(wù)卡即政府采購卡（GPC），是借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗，根據(jù)英國的具體實際，于1997年10月開始推行。英國政府采購卡在保留了美國政府采購卡的基本制度和運行模式基礎(chǔ)上，提供了更有利的用卡環(huán)境。具體表現(xiàn)在：一是英國政府采購卡采購范圍涵蓋整個歐盟，而不是美國政府要求的“美國制造”。二是英國的政府采購卡沒有卡費，沒有結(jié)算手續(xù)費，避免了銀行間的惡性競爭，提供了寬松的用卡環(huán)境。三是英國政府為采購卡開設(shè)了官方網(wǎng)站，并不定期發(fā)布采購卡相關(guān)報告。四是強化了國家審計署對公務(wù)卡使用的監(jiān)督職能。

2.英國政府采購卡的運行情況。英國政府采購卡持有量從1998年的5000張左右，增長到2009年14多萬張，增長了28倍；年消費金額從1998年320萬英鎊猛增到2009年10余億英鎊，十年增長了314倍；年交易筆數(shù)也從1998年的2.86萬筆增加到2009年的664.00萬筆，增長232倍。十二年來一直保持著較高增長速度，說明英國政府采購卡處在高速增長期，政府采購卡的效果逐步顯現(xiàn)，2009年節(jié)省行政經(jīng)費約1.85億英鎊，減少紙張使用量6664萬張，相當(dāng)于減少溫室氣體CO2排放254噸。

3.英國政府采購卡運行中存在的問題。與美國類似，英國政府采購卡運行過程中也存在一些問題。據(jù)該國審計署2012年報告，2010-2011年度，中央政府使用政府采購卡支付了3.22億英鎊、交易175萬筆；2011-2012年度上半年，中央政府使用政府采購卡支付1.49億英鎊，交易81.88萬筆，交易金額和交易筆數(shù)呈下降趨勢。欺詐、違規(guī)使用采購卡現(xiàn)象時有發(fā)生，資金監(jiān)管難度陡增，引發(fā)該國下議院和國家審計署的高度擔(dān)憂。例如，2011年8月全英警務(wù)改善局，被曝出大肆刷政府采購卡用于住豪華酒店、買高檔珠寶等奢侈消費和購買蜂箱、割草機等日常用品。同年，英國中央政府25個政府部門中僅有4個進(jìn)行采購卡消費自查，曝出了22宗違規(guī)濫用案件，包括在樂購和電腦商場購買私人用品{3}。

三、我國公務(wù)卡改革的成效和存在的問題

（一）我國公務(wù)卡改革成效

1.進(jìn)一步促進(jìn)了我國政府會計的發(fā)展。提高了公共財政管理透明度。通過財政監(jiān)控系統(tǒng)對公務(wù)消費的各類信息進(jìn)行有效監(jiān)控，初步解決了現(xiàn)金結(jié)算信息不透明、監(jiān)控難度大的問題。公務(wù)卡制度改革解決了財務(wù)核算過程中現(xiàn)金支付結(jié)算和報銷的問題，有效規(guī)避現(xiàn)金結(jié)算的弊端，提高財政財務(wù)管理水平，切實強化預(yù)算單位財務(wù)管理水平，公務(wù)卡先支付后報銷、還款，簡化了手續(xù)，并規(guī)避了現(xiàn)金安全風(fēng)險。

2.進(jìn)一步促進(jìn)了財政和金融業(yè)的發(fā)展。鞏固了國庫集中收付制度改革成果。公務(wù)卡制度確保財政資金在最終支付到收款人之前，保留在國庫中，夯實了對公務(wù)消費的真實性、合法性的監(jiān)督管理。同時，公務(wù)卡制度推動銀行卡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2014年底，我國累計公務(wù)卡發(fā)卡超過1800多萬張，交易量為1.5億筆，金額達(dá)3000多億元，客觀上起到了擴大消費信貸的作用。產(chǎn)業(yè)各方持續(xù)完善公務(wù)卡使用環(huán)境，2014年，全國特約商戶、刷卡機（POS）、取款機（ATM）累計數(shù)量分別同比分別增長37%、50%和18%，并加速向二線城市和農(nóng)村地區(qū)拓展④。與此同時，銀行卡發(fā)卡規(guī)模已接近50億張，每臺POS機和ATM機對應(yīng)的銀行卡數(shù)量分別為309.76張和8027張，遠(yuǎn)高于日本182.9張和2587.96張、巴西50.52張和1777.39張、英國106.17張和2582.21張的水平。

3.進(jìn)一步促進(jìn)了廉潔高效的行政體系構(gòu)建。逐步實現(xiàn)從源頭上扼制公務(wù)消費腐敗，助拳“陽光財政”。公務(wù)卡有利于杜絕“虛開、高開”發(fā)票等現(xiàn)象的發(fā)生，有助于從源頭上堵住財務(wù)管理的漏洞，在推進(jìn)防腐反腐建設(shè)中發(fā)揮積極作用。有效降低行政成本。公務(wù)卡結(jié)算堵住了資金流通中的“跑、冒、滴、漏”，現(xiàn)金的“支取、運輸、保管、維護(hù)、防假、發(fā)行”等環(huán)節(jié)中節(jié)省了大量人力、物力、財力。

（二）我國公務(wù)卡改革所面臨的問題

1.公務(wù)卡使用率、普及率偏低。公務(wù)卡制度改革自推行以來，改革覆蓋面迅速擴大，公務(wù)卡發(fā)卡量快速增長，但也存在使用范圍偏窄、使用率不高的問題，具體表現(xiàn)為：部分公務(wù)支出領(lǐng)域還不能使用銀行卡，如高速公路繳費，購買汽車票、船票等，部分中小商戶還不能受理銀行卡。部分省市公務(wù)卡覆蓋面尚需提升，根據(jù)統(tǒng)計，2014年交易筆數(shù)和交易金額最高的省份分別是最低省份的94倍和59倍。

2.公務(wù)卡結(jié)算模式存在一定的風(fēng)險。警惕信用透支風(fēng)險，公務(wù)卡是由發(fā)卡行與預(yù)算單位進(jìn)行雙向管理的特殊銀行卡。如果部分公務(wù)卡變相成為個人銀行卡，持卡人享受了公務(wù)卡優(yōu)惠政策，但不具備公務(wù)卡的還款保障，銀行必須獨自承擔(dān)持卡人惡意透支、逾期還款等道德風(fēng)險和信用風(fēng)險。警惕侵犯隱私風(fēng)險。目前我國公務(wù)卡在持卡人申請報銷前，無法厘定相關(guān)消費的具體性質(zhì)。若財政動態(tài)監(jiān)控將個人消費納入監(jiān)控范圍，則有可能涉嫌侵犯持卡人所依法享有的隱私權(quán)。

3.公務(wù)卡外部使用環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。長期以來，銀行卡市場重發(fā)卡輕受理的趨勢未根本扭轉(zhuǎn)。地區(qū)間發(fā)展不平衡，特約商戶主要集中大中城市，受理環(huán)境較好。以上海為例，2014年上海市銀行卡滲透率超過75%，遠(yuǎn)高于全國47.7%的水平，而小城市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位覆蓋率還不夠，刷卡范圍不廣，網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)不健全，一定程度上影響公務(wù)卡的使用。部分商家因為手續(xù)費等成本問題，導(dǎo)致部分小額公務(wù)支出無法刷卡。

4.對公務(wù)卡制度的定位與作用需要有清醒認(rèn)識。公務(wù)卡結(jié)算模式依舊停留在技術(shù)防腐的初級階段，雖然具備前文所述諸多較之現(xiàn)金結(jié)算模式的優(yōu)勢，然而技術(shù)防腐的局限性是顯而易見的。如公務(wù)人員在公款消費后，同樣可以要求經(jīng)營者為其開具超過實際消費額的發(fā)票，然后再用公務(wù)卡進(jìn)行支付后要求對方將差額部分退還。即使在公務(wù)卡制度已經(jīng)推廣普及二十余年的美國，目前仍面臨較突出的政府采購卡詐騙問題無法解決，所以必須對公務(wù)卡技術(shù)防腐的定位和有限作用有清醒認(rèn)識，不能視其為抑制腐敗的萬能卡。

四、完善公務(wù)卡制度的相關(guān)措施和建議

（一）優(yōu)化宣傳，加強社會公眾監(jiān)督和構(gòu)建多維度監(jiān)督機制

可參照英國政府采購卡的相關(guān)經(jīng)驗，設(shè)立專門的公務(wù)卡官方網(wǎng)站，定期發(fā)布公務(wù)卡監(jiān)測報告，對當(dāng)年全國公務(wù)卡實施情況進(jìn)行總結(jié)，對存在問題和工作方向進(jìn)行闡述。可選擇有條件的地區(qū)，定期將公務(wù)消費的明細(xì)信息（包括消費的時間、地點、內(nèi)容、金額）在財政部門網(wǎng)站上進(jìn)行公示，設(shè)立舉報電話、信箱，鼓勵查找非公務(wù)消費或費用超標(biāo)的現(xiàn)象，為公務(wù)卡制度改革的深入推進(jìn)營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。同時多措并舉，構(gòu)建多維度的監(jiān)督機制。一是完善財政監(jiān)督制度，做好國庫集中收付系統(tǒng)和銀聯(lián)交易業(yè)務(wù)系統(tǒng)的無縫實時對接，對公務(wù)卡的使用情況進(jìn)行實時的財政監(jiān)督。二是完善審計監(jiān)督制度，嚴(yán)查使用公務(wù)卡進(jìn)行違規(guī)套現(xiàn)和虛假交易的行為。三是加大輿論監(jiān)督力度，發(fā)揮新聞媒體的輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用，使公務(wù)卡運行中出現(xiàn)的問題及時得以揭露。四是增強“科技”防腐，結(jié)合制度防腐，通過科學(xué)的權(quán)力配置、動態(tài)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、陽光的操作程序使公務(wù)消費信息透明公開、流程網(wǎng)上有痕、操作全程監(jiān)控。

（二）完善法規(guī)，確保公務(wù)卡的使用有法可依、有章可循

目前我國的公務(wù)卡改革還處在探索初試階段，相關(guān)制度尚未完備，對改革中出現(xiàn)的所有問題都不能全部解決，所以進(jìn)一步完善各項配套制度是當(dāng)務(wù)之急。一是制定公務(wù)卡違規(guī)使用處罰條例，對違規(guī)使用公務(wù)卡的行為做出明確的處罰規(guī)定。二是提升相關(guān)制度的法律層次。參照國外經(jīng)驗，將與國庫集中收付和公務(wù)卡制度相關(guān)的部門規(guī)章上升到法律高度。三是預(yù)算單位根據(jù)各地公務(wù)卡制度實施方案的要求并結(jié)合自身實際，研究制定規(guī)范的、操作性強且相對便捷的公務(wù)卡結(jié)算制度。

（三）齊頭并進(jìn)，進(jìn)一步優(yōu)化公務(wù)卡運行使用環(huán)境

一是借鑒英國政府采購卡的成功經(jīng)驗，適量減收公務(wù)卡結(jié)算的銀行手續(xù)費，對支付公用事業(yè)部門的費用（如水、電、電話、郵資費等）免收手續(xù)費。二是加快公務(wù)卡受理市場的建設(shè)，著力增加POS機具的投放，進(jìn)一步加快鄉(xiāng)、鎮(zhèn)特約商戶尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)招待所的拓展工作。三是各商業(yè)銀行應(yīng)制定專項的內(nèi)部管理制度和業(yè)務(wù)流程，提升公務(wù)卡服務(wù)水平和辦理效率，進(jìn)一步做好技術(shù)和服務(wù)支撐。設(shè)計統(tǒng)一的國庫軟件系統(tǒng)和公務(wù)卡軟件系統(tǒng)，以減少各地在公務(wù)卡制度實施中的盲目性和重復(fù)建設(shè)，降低改革成本。

（四）規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，有效細(xì)化公務(wù)卡管理

一是規(guī)范公務(wù)卡式樣。在公務(wù)卡背面等處印制持有人相關(guān)信息，如單位名稱和個性化簽名。二是明確公務(wù)卡服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提供公開、公平和透明的銀行準(zhǔn)入機制。三是規(guī)范公務(wù)卡使用。一方面將公務(wù)卡逐步推廣至包括軍隊等在內(nèi)的所有使用公共資金單位；另一方面逐步屏蔽個人消費功能，僅限定公務(wù)消費支出。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-

02/16/content_2332924.htm.2013年2月16日.

{2}該結(jié)算流程僅供參考，實際操作可能因地域等差異稍有區(qū)別.

{3}數(shù)據(jù)來源：http：//news.ifeng.com/world/detail_2011_08/08/

8231944_0.shtml.

{4}http：//cn.unionpay.com/cardCommend/qiyezhifujjie

jue/file_101615906.html.

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[5]FedBid.com Launches Premiere Web-Based Marketplace For Federal Government Credit Card Purchases.（2003，June20）.PR Newswire，1.

作者簡介：陳鋼（1974-），男，漢族，上海崇明人，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)任職于中國人民銀行上?？偛?，職位：處長，研究方向：金融理論和實務(wù)、管理學(xué)等方面。