株洲湘江風光帶河東段項目PPP模式研究

【摘要】PPP模式作為一種在國外應用較為成熟的融資模式，可以在一定程度上緩解政府的財政壓力，能夠更好的促進城市基礎設施建設。當前正值我國城鎮化高速推進時期，與之配套的城市基礎建設越來越受到各方關注。本文以株洲市基礎設施建設之一株洲湘江風光帶河東段建設項目為案例，就其采取PPP模式融資的相關問題展開研究，以期在為項目本身完善理論指導的同時，也為其他城市基礎建設項目提供可借鑒的融資模式。

【關鍵詞】PPP融資 湘江風光帶 政府部門 私營部門

一、研究背景

我國的城鎮化已進入高速推進時期，城鎮化率從1990年的18.9%提高到2014年的54.77%左右，且近些年來一直保持著1%以上的增長。據國務院發展研究中心預測，到2020年，我國的城鎮化水平將會達到58%，城鎮化率年增長率從1%提升至1.2%，且平均每年有超過1400萬農業人口轉入城市。與城鎮化相對應的就是城市基礎建設，只有配套的基礎建設跟上來，才能逐步推進城鎮化進程。國務院發展研究中心的研究指出，每增加1個城市人口，配套的基礎設施投入超過9萬元。在今后較長一段時間內，我國仍將大力推進城鎮化建設，這就意味著政府必須面對巨大的城市基礎建設資金壓力。

二、株洲湘江風光帶河東段項目引入PPP模式的可行性

（一）株洲湘江風光帶河東段項目簡介

株洲湘江風光帶河東段項目全長30余公里，規劃研究面積為1023平方公傾。征收建筑面積達到15萬平方米，征收補償費用達20億元，建設成本達70億元，總投資愈百億元，號稱2012年“株洲市四大百億工程”。作為株洲市的主要城市基礎設施建設項目，株洲湘江風光帶河東段項目僅依靠政府財政來支撐是十分困難的，必須尋求其他的方式來緩解政府的資金壓力。

（二）株洲湘江風光帶河東段項目融資特點

1.項目的公益性和經營性依存關系密切。本項目屬于舊城改造項目，公益性建設部分與經營性建設部分大部分是糅合在一起的，難以單獨劃分邊界進行分開建設。以株洲湘江風光帶建寧閘的建設項目為例，建寧閘是一個水利公益項目，舊閘的改造是公益性項目，而在舊閘改造過程中征收拆除后騰出的土地卻是寶貴的資產。在寸土寸金的株洲第一老街——徐家橋步行街，沿江段盡管只有4畝土地簡單地“招拍掛”顯然不是長久之計，但在擁擠的老街這4畝土地作成什么樣的業態才能不辜負多年的商業氛圍沉淀，不辜負歷史遺跡的重托卻是擺在目前株洲市政府眼前的難題。

2.各子項目對投資者的要求不盡一致。因本項目屬狹長水帶地址特點，其各子項目在功能、地點、經濟環境、社會環境千差萬別，參與投標的投資合者情況各異，難以找到統一標準。作為政府一方也難以確定一個標準來吸引社會資本，專家、學者、百姓、政府各有不同的想法和標準，社會各界也有不同的訴求。

3.復雜的契約關系一定程度提高了交易成本。基礎設施項目融資本身就涉及到多個參與方，包括政府、各類社會投資者、保險公司、融資擔保公司等。根據威廉姆森的項目融資理論，資產的專用性會影響到項目的交易成本。例如目前株洲市GTJN自行車公司由于與原PPP合作者經營理念不同，無法繼續合作下去，只能重組新公司接管自行車免費租賃業務，而原與臺灣一家企業合作的GTJN公司投入的租賃自行車具有資產專用性，在處置和與新公司對接過程中很多問題難以協調一致，目前處于司法程序階段。

（三）株洲湘江風光帶河東段項目引入PPP模式的可行性分析

綜上所述，將PPP模式引入到株洲湘江風光帶河東段項目建設中，政府部門與私營部門共同參與項目建設。政府部門具有公益性著重民生，私營部門具有逐利性著重經營，二者相輔相成，符合該項目的特點，使該項目引入PPP模式具有可行性。

其次，株洲市民間資本實力的增長提高了參與公益性項目的積極性。隨著經濟的發展與人民生活水平的提高，株洲本土私營企業家這些年的積累，資本實力上了一個新臺階。加之近年來株洲在城市建設方面的投入和治理也使株洲的環境大大改善，特別是湘江風光帶河西段的建設更是把株洲推向了全國城市建設的先進城市行列，更增加民間資本加入的熱情。

此外，引入PPP模式可滿足城鎮化進程及市民休閑的需要。株洲湘江風光帶河東段項目的推進，符合2014年底湖南省政府下發《湖南省推進新型城鎮化實施綱要（2014—2020年）》提出的2020年底全省城鎮化率達到58%的要求。據統計，2012年株洲城區人均服務性消費支出1834元，比2011年同期增24.1%，但是株洲市的娛樂休閑配套的還較為缺乏。株洲湘江風光帶河東段項目的實施，給了株洲市民休閑娛樂的新去處，成為大多數株洲市民周末出游的首要之選。

三、株洲湘江風光帶河東段項目PPP模式運作程序設計

（一）基本運作思路

融資方案分為四個步驟：第一步，對株洲湘江風光帶河東段項目進行項目區分，將所有項目劃分為經營性項目、準經營性項目、“經營性+非經營性捆綁”項目、“準經營性+非經營性捆綁”項目和非經營性項目，對性質不同的項目分別采用不同的合作融資模式。選擇第二步，確定項目融資的前提，即投資總額。第三步，確定資本金在整個項目投入中應占比例。第四步，確定具體融資結構，如：資本金中政府部門和私營部門應占比例、在其他融資方式中直接融資（如發行債券）和間接融資（如銀行貸款）應占比例。

（二）具體運作流程

與一般PPP項目相似，本項目融資流程大體可以分為以下四個階段：前期分析、選擇私營部門、開發運營、轉移中止等。

1.前期分析階段。本階段，選擇合適的項目，并對該項目進行PPP模式可行性論證。項目選定后，對項目的市場、技術、經濟、效益等多方面進行評價，并考察該項目對私營部門的吸引力及私營部門現有的經濟實力和風險承受能力等要素。只有綜合考慮這些要素后，政府部門才開始組織招標。

2.選擇私營部門階段。本階段，政府部門根據前期階段分析考察的各要素制作招標文件，說明項目的建設內容、履約標準、資金要求等，向社會公開招標，最終確定合作對象。

3.開發運營階段。本階段，項目公司負責項目的具體運營，與各參與單位簽訂貸款合同、建設合同等合同，對項目進行適時監控，確保項目按質按量完成。

4.移交中止階段。本階段，項目公司將項目移交給政府并負責業務清算。一般情況下，特許經營期內項目的資金收入是可以償還項目貸款和利息的，項目移交后，項目公司要及時到相關部門辦理業務清算業務。

（三）項目收益分配

通過對相關資料的梳理，基于收益分配的基本原則，將影響因素分為固定因素和靈活因素兩大類，其中，固定因素包括資源投入比重和風險分擔比重；靈活因素包括合同執行力度和貢獻大小。

1.資源投入比重。收益分配時，需根據各方資源投入比重及期望值進行分配，以期達到最優分配。

2.風險分擔比重。本項目中政府部門和私營部門通過合作，實現風險的內部轉移，把不同的風險交由有能力處理的一方處理，收益分配時應根據各方承擔風險的比重來確定具體比例。

3.合同執行力度。各參與方在自身利益驅動下，可能會做出違背契約的行為，以追求單方面的收益。因此，需要考察各參與方為項目推進而做出的努力程度，即合同執行力，收益分配時據此確定具體比例。

4.貢獻大小。本項目是一項復雜的系統工程，需要多方共同努力。因而，收益分配時應各方的貢獻大小確定具體比例。

（四）項目風險分擔

本項目風險分擔可分為政府部門分擔風險、私營部門分擔風險、雙方共同分擔風險三種。

1.政府部門分擔風險。株洲市政府作為項目的組織者應做到風險的合理配置，實現項目風險的可控范圍最大化。其承擔風險主要包括：政治風險、經濟風險、法律風險、官僚腐敗風險以及受政策、法律法規影響較大的土地審批風險、項目規劃變更風險等。

2.私營部門分擔風險。分配項目風險時應根據私營部門具備豐富的市場經驗的特點進行分配，一般來說，在項目的融資、建設以及運營階段中的非系統性風險可以主要交給私營部門承擔。其分擔風險主要包括：資本的可獲得性風險、融資結構風險、工程質量風險、供應風險、技術風險、服務缺失風險、財務風險、超支維護風險等。

3.雙方共同承擔的風險。本項目中，單方面無法應對，需要公司雙方合作并采取有效措施的風險應由政府部門和私營部門共同分擔。主要包括：利率風險、匯率風險、通脹風險、市場風險、費用支付風險、不可抗力風險等。

四、株洲湘江風光帶河東段項目PPP模式的保障機制

本項目的保障機制主要分為政策引導保障機制及金融創新保障機制兩個部分。

（一）政策引導保障機制

本項目對資金的需求量很大，財政支出難以為繼，株洲市政府對社會資本的引導作用就顯得尤為重要。一方面，對社會資本進行合理引導將契合度高的資本進入到具體項目中來；另一方面，通過政府的政策引導，包括但不限于財政專項資金，使項目建設和運營的資本更加充足，這也是項目進一步融資的重要保障。

（二）金融創新保障機制

本項目當前的融資情況不足以支持項目的建設資金需求，應根據其實際情況，從產權改革、抵押機制創新和引導民間金融等方面進行金融創新，為項目融資拓寬渠道提供保障。

五、結語

本研究以PPP模式為基礎，研究了株洲湘江風光帶PPP項目，認為PPP模式不僅可以解決政府的財政壓力、管理不善、風險太高等問題，還可以為私營資本找到出路，提高社會資本的活力。

參考文獻

[1]Dr. Heiko Frank. Introduction to PPP， and PPP in infrastructure development[J].CICG Consultation International Consulting Group AG， 2009（9）：113-115.

[2]Nigal J.Smith，Manging Risk in Constructing project[M]，BIackwe，London 1999.

[3]胡麗，張衛國等.PPP項目利益分配模型研究[J].管理工程學報，2011（2）：149-154.

[4]柯永健，王守清.基礎設施PPP項目的風險分擔[J].建筑經濟，2008（4）：31-35.

[5]李金波.地方政府融資的PPP模式：應用與分析[J].資本市場，2011（16）.

[6]劉波，龔暉暉.PPP模式與準公共品的供給——論PPP在大型體育場館建設中的應用[J].首都體育學院學報，2009（2）：151-154.

作者簡介：劉玲（1975-），女，漢族，會計師，株洲市湘江建設發展集團有限公司子公司副總經理，湘潭大學MBA碩士。研究方向：財務會計、審計。