絲綢之路經濟帶跨界水資源利用的國際合作研究

王建雄

摘要：絲綢之路經濟帶跨界水資源利用的沖突，已經成為影響區域乃至周邊安全穩定的重要因素。中亞區域跨界水資源利用困境的國際法主要成因是區域水法理論對跨界水資源的法律性質、分水原則及分水標準存在爭論和界定不清。結合國際條約和中亞各國的區域合作實踐，中國參與絲綢之路經濟帶跨界水資源區域合作需要從積極參與國際水法條約的制定、提出具有區域特色的準則、謹防水資源利用沖突危及地區安全、謹慎參與區域合作及完善國內立法等方面做出努力。

關鍵詞：絲綢之路；水資源沖突；區域合作；國際水法

中圖分類號：D993.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）04-0127-05

中亞地區位處亞歐大陸腹地，在地理上一般是指西至里海，東到中國，南鄰阿富汗，北至俄羅斯的亞洲中部約400萬平方公里的區域，主要有哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦五國（以下簡稱“哈”、“吉”、“塔”、“烏”、“土”）。該區域地貌形態以沙漠和草原為主，其中沙漠面積超出100萬平方公里，占總面積的25%以上；夏季炎熱而少雨，冬季寒冷而干燥，是一個水資源利用嚴重不足的地方，被列為世界上七大水資源爭端高發區域之一，受到世界廣泛關注。該區域主要有15條跨界河流，即阿姆河、錫爾河、楚河、塔拉斯河、額爾齊斯河、伊犁河、伊希姆河、托博爾河、塔里木河、烏拉爾河、噴赤河、瓦赫什河、澤拉夫尚河、菲爾尼干河和卡拉卡拉河。

一、絲綢之路經濟帶之中亞區域跨界水資源利用的困境

中亞區域的水資源主要由可更新的地表水和地下水組成，其中可更新的地表水主要分布在塔、吉兩國的山區里，而哈、烏、土三國水資源相對比較匱乏。中亞區域地下水總儲量（估計為43.5立方公里）的58%以上也集中在吉、塔境內。因而，各國之間的水資源供需矛盾比較突出。存在以下困境：

第一，上游國和下游國用水量之間的沖突。這主要表現在水資源分配方面。據統計資料顯示，塔國集中了該地區55.49%的水流量和60%以上的冰川，吉境內擁有塔拉斯河94%、楚河75.3%、錫爾河73.7%、阿姆河2%的徑流量；與之相對應的是，土、烏兩國90%的水資源來源于境外，哈國為54%。但是擁有豐富水資源的上游國家吉、塔卻被分配的用水量很少。如阿姆河在塔國境內的徑流量為62.5%，但根據1992年中亞五國簽署的《阿拉木圖協議》，塔國只能使用13.6%的水量；而下游的土、烏兩國則使用86%，并且還經常指責塔國用水量超過協議配額；在澤拉夫尚河流域，塔國只使用5%，而下游的烏國使用95%；在阿姆河流域，吉國取水量僅占整個流域的0.3%左右。

第二，水資源總量減少和需求總量增加之間的沖突。由于人類活動、氣候變化、地質構造和水文地質等原因，中亞區域的水資源總量在日趨減少。自1950年以后，中亞地區的天山冰川開始縮小，1972年后縮小范圍開始擴大。到2000年，該地區海拔4000-4200米的個別冰川已經完全消失，4200-4500米的天山山脈南坡冰川。開始縮小；據資料顯示，天山冰川平均每年后退7.5-13.1米。最嚴重的地方每年后退70米，嚴重影響到該區域的水資源總量。而與之相反的是。該地區水資源需求總量卻日趨增加。主要表現在灌溉農田面積連年擴大和居民人口的連年增長；如哈國2003、2004、2005年農業灌溉用水量以每年30%的速度增長，農耕面積在2010年到2014年間也連年擴大：哈國2003年到2007年間，居民人口的平均增長率為8.48%。

第三，發電和灌溉之間的沖突。由于塔、吉兩國能源比較匱乏，主要依靠水力發電，兩國每年水力發電量占其全國總發電量的90%以上。但由于水流總量減少、河流受季節性影響較大，嚴重影響了兩國枯水季節的發電量。因此，塔、吉兩國在上游建設大型水庫儲藏夏季洪水用于冬季發電。但這些工程遭到了哈、烏、土的強烈反對，因為下游國家的農田灌溉在夏季需要大量用水，并且水電站大量蓄水對下游居民生活帶來安全隱患。

第四，能源價格與水資源價格之間的沖突。吉、塔兩國是山地國家，耕地面積少，能源匱乏；哈、烏、土三國耕地及能源儲量十分豐富，但缺乏水資源。因此，自蘇聯時期起，就存在上游為下游提供水資源，下游為上游提供能源及工農產品的合作。蘇聯解體后，水利設施和水資源分配體制被保留下來，但國家間的利益補償措施卻得不到落實，矛盾凸現出來。尤其是在1996年能源價格大漲之后，哈、烏、土提出按照市場價格供應能源，增加了塔、吉的支付成本；作為回應，塔、吉兩國一方面加大了蓄水總量，擴大水電開發；另一方面，將水資源商品化，提高供水價格，地區矛盾越發加劇。

第五，水污染與水保護之間的沖突。哈、烏、土的大量洗田和廢水排放，不僅造成水資源浪費，而且直接導致土地鹽堿化、疾病擴散和生態環境惡化，影響到整個流域的可持續發展，引起塔、吉的不滿；但是在河流保護、水電設施維護、水資源污染治理等方面，上下游國家卻缺乏互信與合作，對于相關責任的承擔，存在很大的分歧。

二、絲綢之路經濟帶之中亞區域跨界水資源利用困境的國際法成因

1 區域水法理論對跨界水資源的法律性質存在爭論

就中亞區域跨國河流水資源利用的諸多沖突而言，人為的原因是最主要的。2006年聯合國發展報告就稱，“中亞國家的互不合作使得那些反映人民生計、健康和福祉的指標不斷惡化”；而這種人為的不合作，其核心原因在于沿岸國對跨國河流水資源及使用，存在法律上的認知差異。對跨國河流水資源在國際法上處于什么樣的地位，沿岸國有不同的界定。根據國際水法的歷史演變，對跨國河流水資源性質的界定主要有以下四種觀點：

（1）絕對主權-內水論。該理論認為跨國河流的水資源屬于內水。根據國家主權原則，國家對位于其境內的內水和自然資源享有排他性的絕對主權。處于一國境內的跨國河流部分，是其領土不可分割的一部分。該理論反映在早期的國際法實踐中。比較著名的案例是19世紀美國和墨西哥關于里約·格蘭德河的水資源爭議。當時。美國檢查總長賈德森·哈蒙提出，國家在其境內享有完全和徹底的權利，一國無權依據國際河流無法給他國居民提供充足的用水這一事實，來限制另一國的用水，此觀點被后人稱為“哈蒙主義”。哈蒙主義在隨后的《印度一巴基斯坦印度河爭議案》、《印度-孟加拉國恒河爭議案》、《奧地利-南斯拉夫德拉瓦河爭議案》中都有體現。該理論因為其強硬的立場不利于國際爭端的解決而在后來的國際實踐中被冷落，并受到很多人的批評。如斯蒂芬·麥卡佛理認為，“哈蒙主義是國際水法不發達時的一種立場”，是“目光短淺的”，并且在法律上是“無法無天”的；“忽略了其他國家對國際水道水資源的需要和依賴，否定了主權在賦予權利的同時還應該承擔義務”。但是，斯蒂芬·麥卡佛理也在分析這種理論的來源和背景，認為其對于跨國水資源爭端的解決具有重要的啟示意義。

（2）領土完整-歷史性權利論。該理論同樣認為跨國河流的水資源屬于內水，不同于“絕對主權——內水論”的是。該理論認為沿岸國因為長期以來將跨國河流水資源視為其領土完整的一部分，享有歷史性的權利，所以屬于內水。該理論又稱為“絕對領土完整論”或“絕對河流完整論”，來自于海洋法系的自然流淌主義。強調上游國在未經下游國同意前，不得改變水流的自然流淌，包括水量和水質。如果違背該項規則，受損方可以向法院尋求救濟。該理論基于先來先得的自然法則，強調水流使用權利的習慣法效力。因而，在國際法實踐中，往往為下游國家所秉持。如在拉努湖案中，西班牙就持這種觀點。雖然仲裁庭最終否決了西班牙的主張，認為一國無權反對另一國實施的合理行為。但該理論追求的上下游水質、水量的統一性，以及受損后的救濟方式。為后來跨界河流水資源保護和水資源爭端解決提供了思路。

（3）有限主權-受限制的水權論。該理論認為沿岸國對其境內的跨國河流水資源享有水權，即享有水資源的所有權。但是這種水權要受到其他國家的正當、合理的權利限制。該理論所依據的國際法理論是國家主權的相對性原則，即國家對其境內的自然資源享有主權，但該權利要受到其他沿岸國平等主權的限制。因此，該理論強調沿岸國在水資源使用上的相互協調，強調沿岸國公平合理地分配水資源。國際法學會在1911年的《馬德里決議》前言與第2條第1款中指出：同一河流的沿岸國具有永久性的相互依存性；每個國家對其主權之下的自然河道均不擁有完全的自主權。國際法學會在1961年的《薩爾斯堡決議》的前言、第2條、第3條、第4條中重申：每個國家使用跨國河流水資源的權利受其他國家的相同權利限制：國際法協會在1966年《赫爾辛基規則》第4條、1972年《國際河流防洪規則》第2條、1976年《國際水資源管理機構規則》第2條第1款、1980年《國際水道流量調節規則》第2條、2004年《關于水資源法的柏林規則》第10條第1款與第12條第1款等文件中明確列明一國利用水資源不得損害其他沿岸國的利益。這些規定為現代國際水法實體規則的制定奠定了基礎，并在此后的國際水法立法活動中廣受推崇。但是，該理論卻給實踐操作帶來很多不確定的因素，如水權受限制的標準是什么，對于沿岸國來說，如何使用才符合“有限主權”，沿岸國依據什么樣的標準來衡量利用是“合理的”、“不嚴重損害他國利益”的，等等。

（4）利益共同體-共享水權論。該理論認為沿岸國對跨國水資源具有共同利益，共享水權。共擔責任。1929年常設國際法院在審理《奧德河案》中首次提出，跨國河流跨越或形成了兩個及兩個以上國家的邊界，依據單純保護上游或下游國家利益的方法根本無法公平合理地解決問題，堅持沿岸國的共同利益是解決問題的唯一出路：對可航行河流而言，該共同利益屬于一項共同的法律權利，其核心要素是所有沿岸國在利用整條河流上完全平等，任何國家不具有特權。該理論在此后的1959年《法國-西班牙拉努湖案》、1997年國際法院《匈牙利-斯洛伐克加布奇科沃-大毛羅什案》中得到確認，“成為國際河流法毋庸置疑的法律基礎”，構成“國際水道非航行使用的一項基本原則”，并寫入1997年《國際水道非航道使用法公約》。而在國際實踐中，湄公河流域4國根據該理論于1995年簽署了《湄公河流域可持續發展合作協定》；歐盟2000年《水框架指令》也是依據該理論起草的。

2 區域水法理論對跨界水資源的分水原則界定模糊

中亞各國除了對跨國河流水資源本身的認識有分歧之外，還對跨界水資源的分配原則存在不同認識，而不同的原則會使各國利用水資源的權利義務不同。正如喬治·伽勒森認為的：“中亞水資源危機不是量的危機，而是一種分配危機，問題不是水短缺，而是水管理。”

（1）綜合分配原則。該原則是將整個流域視為統一的地理和經濟單位，將沿岸國綜合成一個利益關系共同體，采用共同管理方式。來制定和實施整個流域的綜合管理和發展政策，使得水資源實現最佳配置，從而維護經濟社會的可持續發展。國綜合分配原則在世界各地廣為發展，已經形成了比較成熟的理論框架和運行規范。但是也存在很多限制，譬如對流域內國家的整體合作范圍和程度要求較高，沿岸國發展需求要比較一致，有較好的合作意愿和信任度等。因而，盡管自獨立以來，中亞地區每年都在協商有關跨境水資源的分配問題，各國也成立了拯救成海國際基金組織（IFAS）和中亞國家間水資源協調管理委員會（ICBC），但由于各國互不信任，合作協定得不到執行，ICBC的運行效果非常有限。

（2）市場調配原則。吉、塔兩國根據自己的國內需求推出了市場調配原則，并通過國內水資源立法予以強化。該原則是根據水的經濟價值來分配水資源，主要是利用市場價格機制來實現稀缺資源在相互競爭的用戶之間進行有效分配。兩國認為只有通過市場經濟才能達到共享權益、共擔責任的目的。但此舉遭到哈、烏、土三國的堅決反對，理由為：一是水是大自然與神的恩賜，不應成為商品；二是對水資源進行定價，沒有國際法基礎，賣水是違背國際法和國際習慣的；三是下游人口多，農業面積廣，沙漠化環境對水資源需求大，按市場定價不公平；四是無法建立有效的國際水市場。

（3）混合分配原則。進入21世紀后，中亞區域在各國的幫助和自身項目試點的基礎上，開始摸索具有地區特色的分配原則，經過10多年的嘗試和經驗積累，一體化的管理開始創建。這種模式的原型是綜合分配模式，但考慮到區域各國的特殊性和不同訴求，將計劃與市場、國內建設與國際合作、基礎建設與前沿技術結合起來。該原則已在哈國新《水法》及《水資源一體化的過渡方案》和吉、塔、烏三國的水資源一體化管理國家路線圖中有所體現，但仍處于探索階段。

3 區域水法理論對跨界水資源的分水標準界定不清

中亞區域對于跨國河流水資源采用何種分配標準，也是有分歧的。從區域國際水法理論的發展歷程來看。主要有獨立前和獨立后兩個階段。

（1）獨立前的分配標準。在蘇聯時期，聯盟中央根據全國的發展部署對各地區水資源的使用進行集中管理，按照資源互補來設計分配標準，以求各地區的用水能使國家福利最大化。因此，地區發展水平、產業優勢、資源分布、行業發展規劃和國家整體戰略便成為水資源分配的主要標準。在分配標準互相沖突時，優先考慮國家層面的安排，地方服從中央，地方相互支援。由于該時期中亞區域的產業優勢主要集中在農業領域，哈、土、烏三國獲得的用水配額遠遠超出吉、塔兩國。

（2）獨立后的分配標準。中亞各國獨立后，各國從自身利益出發自由引水和用水，分水矛盾激化。1992年，五國試圖對分水標準重新約定，但由于分歧太多，最終決定暫時擱置，在新標準未出臺之前依然沿襲舊標準。據此，哈、烏、土三國仍取用大部分水資源，吉、塔兩國非常不滿。于是，哈、烏、土三國組成需水方與塔、吉兩圍供水方展開激烈的談判。但直到今天，還沒有達成共識。對分水標準的認知不同是五國談判陷于僵局的主要原因之一，一方認為分水標準應該包括各國人口、產業需求、地理環境和用水習慣：另一方認為應該遵循水量貢獻、國內需求和提高生活質量的需求。

三、絲綢之路經濟帶之中亞區域跨界水資源利用的區域合作

1 中亞區域國家間的合作

（1）1991-1995年。1991年2月，中亞五國簽署了《共同管理并保護跨界水資源的協議》，主要內容是各國同意執行前蘇聯時期的分水協議，開啟了水資源利用的區域合作。1992年2月，五國簽署了《關于在共同管理多同河流水資源領域合作的協議》（即《阿拉木圖協議》），根據該協議約定，成立了水資源跨國管理機構，即“中亞同家間水資源協調委員會”（ICBC）。1993年3月，五國簽署了《關于解決咸海及其周邊地帶改善環境并保障咸海地區社會經濟發展聯合行動的協議》，根據該協議的約定，成立了咸海流域問題跨國委員會（ICWC）及拯救咸海國際基金會（IFAS），規定每個國家每年拿出GNP的1%作為基金的本金；將ICBC隸屬于IFAS。1994年11月，五國確定了合理利用和保護水資源、改善咸海地區生態環境的具體行動計劃，并明確首要任務是合理分配用水量。1995年9月，在聯合國的倡議下，五國和相關國際組織發表了《努古斯宣言》（即《咸海宣言》），要求各國遵守并執行業已簽署的協議，在堅持可持續發展原則的基礎上共同應對咸海的生態危機。

（2）1996-2005年。經過獨立初期的陣痛之后，各國的經濟形勢逐步穩定。但由于發展基礎不同，各國的經濟差距開始拉大。哈、烏兩國發展較快，吉、塔、土相對緩慢，致使國家間分歧增多。許多業已簽署的協議和聲明得不到執行，進而降低了各國對區域合作的信任。1996年5月，哈、烏、吉三國發表聯合聲明，要求制定新的水資源分配戰略，用經濟方法解決水資源和電力資源的利用問題。1997年2月，五國與相關國際組織簽署《阿拉木圖宣言》，將IFAS和ICWC合并，成立新的IFAS以及組織機構，形成沿用至今的成海流域水資源管理框架。1997年6月，吉、哈、烏、塔舉行會議，決定哈、烏、塔三國按用水量向吉支付水費。吉將所得資金用于維護和興建水利設施。1997年10月，吉頒布《關于在開發利用源自吉爾吉斯斯坦的國際河流時的對外政策法令》，確定了獨立開發利用跨界河流的立場，引起他國不滿。2000年以后，各國間的雙邊合作強化，協議數量多，并且內容更加豐富，簽署了《杜尚別宣言》，將中亞國家水資源分配和利用的多邊合作納入到中亞合作組織的框架內。

（3）2006年以后的一體化合作。從2006年起，中亞各國對于水資源的管理趨于精細化和條理化，從前15年的外向吶喊逐漸轉向內向建設。主要表現在：中亞各國開始比較系統地改革水資源管理方式，倡導水資源的一體化綜合管理。2006年1月，吉、塔、烏三國提出了《從水資源一體化管理原則的角度評估各國水資源管理現狀和遠景》的規劃。2006年12月，哈國制定了過渡到水資源一體化管理的相關法律，并提出了《哈薩克斯坦2030年發展戰略》。

2 中國與中亞區域國家間的合作

由于與中亞地區接壤的中國西北地區極度缺水，因而有必要加強與中亞國家在跨界水資源利用、開發、保護和管理方面的合作。

中哈兩國涉及的主要跨界河流有伊犁河、額爾齊斯河和額敏河，三條河流都從中國流向哈國。兩國關于跨界水資源管理的合作肇始于1965年，當時兩國簽署了《霍爾果斯河水資源分配和利用協議》。該協議在1975年和1983年做了兩次修改。1989年，兩國簽署了《關于跨界河流蘇木拜河水資源分配和使用臨時協議》。1992年，兩國簽署了關于在霍爾果斯河共同建設中哈友誼聯合引水樞紐的議定書。蘇聯解體后，哈國向中國提交了《中哈兩國關于共同利用和保護跨界水域的合作協議》。1998年，兩國成立了聯合工作委員會，開始磋商跨界河流的開發與保護問題。2001年，中、哈簽署了《關于利用和保護跨界河流的合作協定》。2005年，兩國簽署了《關于雙方緊急通報跨界河流自然災害信息的協議》。2006年，兩國簽署了《關于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質資料的協議》和《關于開展跨界河流科研合作的協議》。

中吉兩國涉及的跨界河流主要有庫馬拉克河、托什干河、玉山古西河和克孜勒蘇河，這四條河流均發源于吉國境內，全流入中國塔里木河流域，對中國新疆南疆地區的經濟社會發展具有非常重要的作用。兩國于2012年達成共識，將共同研究制定《中吉毗鄰地區合作規劃綱要》，加強跨界河流水資源利用等方面的合作。

中塔兩國涉及的跨界河流主要是克孜勒河，該河流發源于塔國，流入中國，是中國新疆喀什地區第二大河流。2012年兩國政府一致強調將落實《中國和塔吉克斯坦政府關于加強新疆和塔國合作的協議》，加強在水力發電等方面的合作。

四、對中國參與絲綢之路經濟帶跨界水資源國際合作的思考

第一，要加強對國際河流法的研究，積極參與國際水法條約的制定。國際河流法是國際法古老的法學分支之一，自1815年《維也納會議最后議定書》宣布歐洲的幾條河流為國際河流起，不斷有條約和協定產生。經過200多年的發展，在跨界河流的劃界、航行和航運方面已經形成了比較豐富的理論體系。尤其是在二戰結束以后，獨立國家的增多，科學技術的進步以及國際河流法理論與實踐的跨越式發展，促使國際河流法逐步從學說和習慣國際法向成文國際法轉變。但是長期以來，中國國內對于國際河流水資源利用的關注嚴重不足，法學界對于國際河流法的研究起步很晚。因而。我國應該加強對國際河流法的綜合性深入研究，要從戰略角度關注跨界水資源的利用問題。國家應該充分調動地方政府在跨界水資源開發、利用和保護中的積極性，通過詳實的調查研究和數據采集、分析，建立中國跨界河流水資源信息庫，并在此基礎上研究制定相關的戰略規劃和國際合作方案。

第二，深入研究國際法理論，結合地理特點，提出具有區域特色的準則或辦法。目前，在跨界水資源合作方面，盡管國際社會做了大量努力，但不同流域、不同國家之間的矛盾依然突出。因為跨界河流的管理和發展縱然使整個流域作為一個整體而收獲利益，但這并不意味著每一個國家的公平分享。卡蘭認為，盡管從國際水法的發展過程來看，流域國一直嘗試將這個分水問題置于法律或經濟層面進行考慮，但它卻永遠是一個地理學上的問題；沃爾夫認為，國際河流在水文、政治、文化方面都具有獨特性，所以，在解決國際河流分水問題時必須考慮，是否可能普及一個特定的國際河流標準，又如何制定一套能得到普遍接受的分水規則。因此，依據自身的地理位置，提出具有區域特色的準則或辦法，將有助于在抽象的爭論中找到一些能夠適用于區域的、體現區域共識的參照因素。

第三，謹防水資源利用沖突危及地區安全。中亞各國在跨界河流水資源利用方面矛盾重重，當區域各國無法單獨解決或協同解決時，第三方力量就會趁虛介入，從而使問題更加復雜化。因此，我國應該密切關注該地區的發展動態。建立有效的情報交流機制與風險管控計劃，要通過與中亞各國的合作促使五國通過和平協商解決爭端。另外，我國要高度關切域外國家和組織對該區域事務的干涉，對可能危及區域和平與穩定的行為，一定要保持清晰的判斷和有效的戰略遏制。

第四，參與區域合作要仔細、謹慎。隨著中國加強與絲綢之路經濟帶各國的經貿合作，將會積極參與水電、能源等領域的投資。這些涉及到跨界水資源保護、開發、利用的區域合作，需要雙方或多方的共同努力。但是，中亞區域的合作歷史告訴我們，該區域簽訂的大量條約，缺乏完整、統一的現狀認識；沒有科學、詳實的水文數據；缺少嚴謹、科學的治理方案。條約的制定過程比較匆忙，缺乏嚴密的論證和調查研究，操作性不強。因此，中國在參與跨界水資源區域合作時，要注意引領各國進行詳實的調查和充分的研究規劃，要在沿岸國不同訴求的基礎上，盡可能達成比較詳細、具體和操作性強的方案。

第五，完善國內立法，加強綜合利用管理。長期以來，我國對跨界水資源的管理工作不是很重視，地方政府之間認識不統一、管理機構不匹配、基礎建設比較落后；對水文地質等基礎信息資料的收集工作不扎實，缺乏長遠的規劃和戰略構想。雖然2002年新《水法》的頒布，確立了流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，改變了過去分級、分部門管理的部分不足。但是在國家、省、市、縣級政府部門之間，依然出現職能交叉、職能錯位、職責不明等現象。因而，國家要制定跨界河流水資源開發、利用、保護的長遠、整體規劃方案，要深入調查、研究我國跨界河流的現狀，建立水文地質資料信息庫；結合與毗鄰國家的關系，研究流域一體化管理的可行性；組合力量加強對國際河流法和他國水資源管理法的研究；要在總結他國實踐經驗及教訓的基礎上，針對我國出現的問題，強化立法和修法工作。與此同時，我們要加強跨界河流的綜合管理工作，要從規劃、分類、機構設置、開發與保護、對外宣傳等綜合角度統一管理。

（責任編輯 李濤）