服務型政府之嘉興樣本
——聚焦嘉興行政審批層級一體化改革

本刊記者/馮潔 陳越

服務型政府之嘉興樣本
——聚焦嘉興行政審批層級一體化改革

本刊記者/馮潔 陳越

圖/金川

“以打造服務型政府為目標，全面下放行政審批權，減少審批層級，建立扁平聯動、協同監管、權責一致的市縣兩級一體化的新型審批制度”——自2013年9月起，嘉興市推開行政審批層級一體化改革，至今已一年有余。截至目前，全市共下放行政審批事項428項，減少了地市這一個審批層級的46家部門、近100個審批環節。

在全省范圍，嘉興是新一輪行政審批改革的先行者，其改革力度之大、放權之徹底，實屬罕見，其試點經驗也極具推廣價值。嘉興市行政審批層級一體化改革就像是一個萬花筒，充滿了各式各樣的創新元素，而在這些創新元素的背后，體現的恰是“服務型政府”的本質。

“首席代表”撐起審批“半邊天”

在扁平化放權得以全面推進的基礎上，以創新推進集成化整合成為嘉興提升審批效率的重中之重。在諸多創新舉措之中，今年剛剛推出的“首席代表”機制成為又一惠民之舉。

什么是“首席代表”？嘉興市行政審批服務中心相關負責人介紹，已進駐審批中心且已實施行政許可職能歸并的各部門審批服務窗口實行首席代表制度，首席代表在其授權范圍內，以派出單位名義在中心履行行政審批職權。首席代表必須是該部門中層副職以上在編人員且需常駐中心窗口辦公，一些審批職能較多的部門還可以設首席代表AB崗。

以國土審批為例，嘉興市國土局目前已委托進駐行政審批中心窗口的“首席代表”全面負責審批工作、主持召開處室協調會。除法律規定必須由法人代表簽字以外的事項，其余事項全部由“首席代表”簽字。嘉興市政府審批事項，則由市政府委托嘉興市國土局審批，由“首席代表”簽批后，窗口直接加蓋市領導和市人民政府印章，直接完成審核上報和批準文件核發工作。

“首席代表”這一創新機制不只是嘉興市級審批層面，目前已向各縣、區推廣。在桐鄉，這一機制已在各窗口全面推開。

“過去都是要層層上報局領導審批，往往要經兩三位領導簽字通過，才能完成整個審批環節。現在授權到窗口，我們每個人手上都掌握著十幾項審批權，對前來辦事的老百姓來說的確方便了很多，他們不必再來回跑。審批環節少了，審批時間也大大縮短。”作為桐鄉行政審批中心住建窗口負責人，桐鄉市住房和城鄉規劃建設局行政許可科科長于海生雖手握“重權”，卻壓力“山大”。“我們必須嚴格把好審批關。同事們都戲稱我為‘常務副局長’，過去四大副局長的審批權限，如今都落到了我這個科長身上。”

據介紹，首席代表將促使窗口既能受理又能辦理事項比例和“一審一核率”分別達到90%、85%以上，為辦事群眾提供優質、高效的行政審批“一站式”服務。

“服務到戶”打造便民審批

將事權下放到位、指導到位、監督到位，讓行政審批朝著群眾“看得見、管得著、能管好”的規范化方向發展，是打造便民審批的第一步。

除了將事權下放到縣、區，據嘉興市行政審批中心相關負責人介紹，目前，國土、工商等審批事項較多的市一級權限均已擴權到鎮，以國土系統為例，20多項審批（審核）事權、事項已全面落實到64個國土資源所實施。與此同時，借政府、市場之手解決放權、擴權后人手不足的問題。采用由主管局和鎮政府聯合招聘方式，“鎮出錢、所管理”的模式，促進基層所建設。

除了將事權下放到最便民的基層，在服務方面，各審批窗口以“便民”為中心，靈活創新。2013年以來，嘉興市行政審批中心國土窗口多次組織業務精干人員，深入到特殊人群、企業進行上門服務。

2013年7月4日，國土窗口工作人員王群豐在工作中了解到南湖區麗華推拿診所急需辦理土地變更登記手續，但由于天氣酷熱，推拿診所是一家盲人推拿診所，所有工作人員都是盲人或有殘疾，行動非常不方便，要到窗口辦證極其麻煩。窗口負責人陳敏霞即刻啟動方案，決定上門辦證服務。

利用第二天的午休時間，陳敏霞帶上王群豐，前往推拿診所辦理登記手續，現場為他們填寫好了土地登記申請表，指導診所負責人朱麗華完成簽字確認，并帶上原件和其他需要復印的資料回窗口，代為繳納了土地登記費后，一次性完成土地登記手續，后又主動將土地證送到了推拿診所。

拿著新辦好的土地證，盲人推拿師朱麗華對窗口人員連聲道謝，“在我們這些殘疾人看來，出門辦事特別不方便，無論辦什么證件都要跑個兩三趟，至少十天半個月的才能辦完。沒想到國土局的工作人員能親自上門服務，沒幾天就辦好了土地證！”

“聯合驗收”凸顯“嘉善速度”

作為全省“零審批”4個試點縣市之一，嘉善縣于2013年1月陸續推開“項目設立零審批”、“建設許可零障礙”、“指導服務零距離”、“竣工驗收零時差”、“政府監管零容忍”等“五個零”工作模式，將不少前置審批改為后置審批，大大縮短了企業投資項目的審批時間，提升了項目建設速度。

審批方式的靈活創新讓嘉善當地企業感受到實實在在的審批紅利。2013年4月，嘉善縣出臺了《關于推進建設項目竣工聯合驗收工作的實施意見》和相配套的建設項目竣工聯合驗收實施辦法，并建立了驗收專門機構“縣建設項目竣工聯合驗收辦公室”，承擔聯合驗收工作的監督、協調、會商、決策等職能。

嘉善縣行政審批中心副主任孫咬其介紹，在聯合驗收過程中，嘉善創新設立引入項目“客戶經理”機制，明確每個項目領銜責任人，實行全程跟蹤、一跟到底。“相關涉驗部門和單位，按照‘部門協作聯動、中介競爭服務、對外受理統一、對內流轉統一、聯合驗收統一’的要求，使得建設項目竣工驗收從單個部門逐個‘跑’到全體‘掃’，實現了行政審批提速提效。”據統計，自實行聯合驗收制度以來，竣工驗收時間由原來的189個工作日縮短至71個工作日，提速62.4%。

而在一些特殊項目的驗收過程中，嘉善縣更是做到了以市場主體為中心，大膽創新機制，采取預驗收等一系列創新做法為企業帶來審批“實效”。作為嘉善縣竣工聯合驗收制度的第一批獲益者，斯麥樂集團在嘉善大云旅游度假區投資的巧克力樂園項目從2012年10月開工到2014年1月投產，耗時僅14個月，“作為一個總用地面積達79.2畝的大型巧克力觀光工廠，能在如此短的時間內完成一連串的審批和建設，實屬不易。”斯麥樂集團企宣主管陳濤說。

陳濤介紹，“2013年項目建設接近尾聲，按規定已建成的巧克力工廠必須等到各部門驗收后才能安裝機器設備，這樣一來，從瑞士進口的價值2億元的機器設備就無法及時安裝，只能擺放在倉庫，這將會耗費巨額的倉儲費用。”考慮到斯麥樂巧克力工廠的特殊情況，嘉善縣行政審批中心為此召開專題會議，并立即成立了由發改、住建、環保等相關部門組成的驗收小組，對該項目進行預驗收，僅用了不到5天時間，就完成了項目預驗收，工廠也順利按期投產。對于聯合預驗收的高效，陳濤至今感嘆不已，“如果是在過去，各部門逐個驗收，平均每個部門耗費3-5天時間，一刻都不耽擱，整個驗收過程最少也要持續100多天”。

“紅色代辦”提升“秀洲效率”

政策法規不熟悉、材料不齊全……諸如此類的審批“絆腳石”，讓不少個人和企業申請者在審批過程中兜了不少彎路。嘉興各地不同模式“代辦制”的出現，成為提升審批效能和審批服務水平的重要突破口。在秀洲區，“紅色代辦”就是其審批線上最亮眼的金字招牌。

2013年7月，秀洲區在嘉興市率先成立由重點工作一線跟蹤考察干部組成的投資項目審批代辦服務中心。代辦中心憑借“為每個項目‘私人定制’審批清單、為每個項目開通‘綠色通道’和為每位投資者‘一管到底’投資項目”的工作模式贏得眾譽。

秀洲區行政審批中心副主任范曉明介紹，代辦服務中心自成立以來共為255個投資項目提供代辦服務，其中一產2個、二產94個、三產159個，共辦結各類環節審批事項978項。由代辦中心代辦的項目平均辦理時間比法定時間和承諾時間提速90%和50%以上。

“有時一個環節、一項法規，就足以擱置一個項目，但若是靈活推敲法規，說不定就能幫助企業順利審批過關。”

在幫助嘉興永欣希爾頓逸林酒店做代辦審批的過程中，田芳寶充分發揮了作為代辦員的最大效能。“區衛生監督部門在驗收酒店泳池的衛生間時，提出衛生間的坐廁設置不符合國家規定，要求將坐廁改造為蹲廁。但根據希爾頓集團管理方的要求，各地希爾頓酒店的泳池配套衛生間都使用了坐廁。我了解到杭州千島湖和江蘇泰州的希爾頓酒店泳池都配備的是坐廁，便據此向衛生監督部門提出使用坐廁是可行的，而衛生監督部門則還堅持認為必須依照有關規定使用蹲廁。”

“若是死摳文本上的規定，這么大一個項目也許就要作罷了”。本著為企業考慮的想法，田芳寶想盡辦法，最終，她從《游泳場所衛生規范》中查到泳池的配套“公共衛生間便池宜為蹲式”，而非強制為蹲式，通過多次協調最終坐廁驗收通過。

“我原來是做外資審批的，在審批的過程中會要求企業嚴格按照規定提交材料，材料不齊全，哪怕費再多周折也得補齊，過去覺得這是理所當然的。自從做了代辦員后，就懂得換位思考，也懂得對照法規靈活變通，為了讓項目盡快落地，每天周旋于各部門之間協調。”田芳寶說，成為代辦員后最大的變化就是，在辦事過程中懂得想企業之所想、急企業之所急。

田芳寶作為專職代辦員的盡職盡責，令不少投資者為之動容。德國羅德集團完成在秀洲的投資后，不但給她寫來了感謝信，還不斷將新項目介紹到秀洲，投資累計超過7000萬歐元。

和田芳寶一樣，代辦中心還有另外四名專職代辦員，他們也曾是秀洲區各部門的業務骨干，投身“紅色代辦”，對他們而言已成為實現其人生價值的一項事業。

“既能提高審批效能，又能鍛煉干部，這將會成為一項可持續的機制，將會有源源不斷的青年業務骨干投身‘紅色代辦’的行列。”范曉明表示，“通過代辦，個別長期停滯不前、拖延難辦的項目得以重啟審批；一些急于投資、無從下手的投資項目，得到了大力推進；一個個項目審批中的疑難問題被逐步破解。這項由政府出人、無償服務、業主得益的代辦制，充分體現了政府為企業排憂解難的用心，提振了企業落地投資的信心”。

“期望辦理”提質“桐鄉服務”

在嘉興行政審批層級一體化改革陸續完成放權，由“扁平化”階段進入“集成化”階段的過程中，以服務公眾為中心、創新審批機制，成為嘉興各地行政審批中心承接審批職權的核心。善于創新的桐鄉市行政審批中心，陸續推出“期望辦理”“三證合一”“5A服務”等一系列創新舉措，成為提升桐鄉審批服務的有力籌碼。

何為“期望辦理”？聽到這個新名詞，總以為噱頭多于實效，但當一份份白紙黑字、蓋滿公章的“期望辦理”雙向承諾書擺在眼前時，我們不得不嘆服這項審批創新機制的難能可貴。

桐鄉市行政審批服務中心主任陳政介紹，所謂“期望辦理”，是指工業企業投資項目準入后，業主在承諾及時提供真實合法的報批材料和中介技術服務資料的同時，向相關職能部門提出完成全部報批手續的時間期望。各個職能部門倒排辦理時間進度，按雙向承諾的時間要求完成項目審批全部手續，確保項目如期開工建設的高效審批服務機制。

“期望辦理”推開一年多來，廣受贊譽。桐鄉市濮院鎮第三中心幼兒園的新建工程就是“期望辦理”的受益者之一，據該項目負責人介紹，項目建設單位桐鄉市濮院鎮中心幼兒園與桐鄉市行政審批中心于2014年3月3日簽訂“期望辦理”雙向承諾書，承諾在2014年6月16日前辦結供地——施工許可證。“出乎意料的是，我們在6月10日就拿到了施工許可證，這比期望時間還提早了一周。”

據了解，自2014年初這項服務機制推出以來，僅2014年全年就有33個項目與職能部門簽訂“期望辦理”雙向承諾書，其中19個項目已按業主期望時間全部辦結，取得工程施工許可證。

除了“期望辦理”，即將全面推開的“三證合一”也成為桐鄉市簡化審批流程、做優審批集成化整合的一項領先之舉。“通過對《浙江稅務征管信息共享應用系統》的升級優化，我們將推行營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證‘一窗受理、一次審核、一證三碼、信息共享’的市場主體登記制度。”陳政認為，“‘三證合一’制度實施后，市場主體的登記程序將得到進一步簡化，桐鄉市的投資環境軟實力也將得到提升。”