從規模城鎮化走向人口城鎮化
——2020：城鎮化轉型升級大趨勢

中國（海南）改革發展研究院課題組

從規模城鎮化走向人口城鎮化
——2020：城鎮化轉型升級大趨勢

中國（海南）改革發展研究院課題組

在擴大內需成為拉動我國經濟增長主要驅動力的背景下，到2020年城鎮化還有多大的發展空間？如何估計城鎮化對擴大內需、拉動經濟增長的重大作用？未來城鎮化將何去何從？客觀分析和解決好這些問題，不僅事關城鎮化成敗，而且牽動影響經濟轉型升級的全局

▲長江經濟帶將全面推進新型城鎮化發展，使其盡快成為我國經濟持續健康發展的支撐帶，長江經濟帶城鎮化也面臨著轉型升級的新機遇

城鎮化仍是我國發展的最大紅利

（一）我國城鎮化處于較快發展階段

城鎮化正在快速推進。統計顯示，2013年我國的名義城鎮化率為53.73%，全國31個省區市中除上海（89.6%）、北京（86.3%）、天津（82.01%）等19個省區市名義城鎮化率超過50%外，其他12個省市名義城鎮化率大都在50%以下。無論是名義城鎮化率，還是實際人口城鎮化率，未來5-10年，我國大部分省區市都處于城鎮化快速推進階段的“加速期”，而人口城鎮化率只有36%，發展空間巨大。2013年，全國中小城市及受其影響和輻射的區域的經濟總量高達48.07萬億元，占全國經濟總量的84.6%；總人口達11.56億，占全國總人口的85.4%。但中小城市的平均城鎮化率僅為35.1%。未來5-10年，中小城市將成為提升城市化質量、推進人口城鎮化的主要載體。

區域協同發展引領城鎮化合理布局。隨著“京津冀協同發展總體規劃”的出臺，將全面破除三地協同發展的體制機制障礙，加快實現三地互補格局的形成。2014年，《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》提出，長江經濟帶將全面推進新型城鎮化發展，使其盡快成為我國經濟持續健康發展的支撐帶，長江經濟帶城鎮化也面臨著轉型升級的新機遇。

“一帶一路”大戰略推動中西部城鎮化發展?！耙粠б宦贰睉鹇缘膶嵤⒓哟髮﹁F路、公路、港口等基礎設施的投資力度，提高城鎮承載力，為做優做強蘭州、西安等西部中心城市提供發展機遇?！笆濉敝形鞑康貐^名義城鎮化率有望保持年均1.2%～1.5%增長速度。

（二）城鎮化是擴大內需的最大優勢

城鎮化是擴大投資的最大載體。據預測，如果名義城鎮化率從2013年的53.73%提高到2020年的60%，由此帶來的投資需求將達到42萬億元人民幣。

城鎮化將拉動13億人的消費需求。2013年我國城鄉居民人均消費差距為3.1:1，以此推算，城鎮化率每提高1個百分點，意味著近900萬余人將從農民變為市民，這將直接帶來近1400億元的新增消費規模。到2020年，名義城鎮化率提高6.3個百分點，將累計帶來8800億元左右的新增消費規模。

城鎮化將釋放農村內需大市場潛力。隨著城鎮化進程加快，農民工工資的增加和農民人均收入水平的提高，未來10年，我國農村將會重現過去10年城市發生的消費升級、消費擴張，消費潛力巨大。根據測算，如果農村基礎設施搞好了，農民用上自來水，推廣沼氣，道路硬化，全國都搞起來，大概需要4-5萬億元。

（三）以轉型升級破解城鎮化“霧霾”

城鎮化進程中需要解決“城市病”的共性問題。在歐洲城鎮化的歷史進程中，也曾出現環境污染、交通擁堵、失業激增、住房短缺等“城市病”。汲取教訓，我國城鎮化不能急于求成，要通過不斷完善公共政策、創新城市治理模式、借鑒城鎮管理新技術來避免“城市病”。

“城市病”與傳統經濟發展方式轉型滯后直接相關。以往的城鎮化與傳統的經濟發展方式直接相關，這種城鎮化模式在推動經濟增長的同時也積累了產能過剩、資源浪費、環境破壞等突出問題。

（四）2020年是城鎮化轉型升級的關節點

城鎮化的轉型升級是一個大趨勢。城鎮化約束條件發生深刻變化，低成本擴張模式難以為繼。我國已成為世界最大的能源消費國，碳排放總量世界第一。隨著資源要素與環境約束條件的深刻變化，規模城鎮化的代價和風險逐步增大。全社會對城鎮化的需求和期望也發生了深刻變化，低質量的城鎮化難以為繼。

2020年城鎮化轉型升級成敗牽動全局。城鎮化牽動投資結構轉型、經濟結構轉型升級和橄欖型社會格局的形成?！笆濉比绻赞r民工市民化為重點的相關改革能夠取得突破，新增城鎮人口將達4億人左右，成為新增中等收入群體的“后備軍”。

規模城鎮化不可持續。若繼續走以做大GDP總量為主要目標、以土地批租為主要特點的傳統規模城鎮化發展道路，不僅難以走下去，而且也難以支撐公平可持續的經濟增長?！拔℅DP是從”的城鎮化將是場災難。

2020：形成人口城鎮化新格局

（一）由人口城鎮化走向人的城鎮化

人口城鎮化是“人的城鎮化”的首要任務。實現“人的城鎮化”，首要的是要加快推進“人口城鎮化”進程：一方面是實現“量”的改變，推進農業轉移人口由農村向城市的空間遷移；另一方面是實現“質”的提升，使農業轉移人口在經濟、社會、文化、價值觀等各方面從傳統農業社會向現代城市社會轉型。

新型城鎮化的核心是人口城鎮化。2013年，我國的名義城鎮化率為53.73%，人口城鎮化率僅為36%，遠低于2012年世界人口城鎮化52%的平均水平。要實現“人的城鎮化”，首先要使人口城鎮化率達到一定水平。

人口城鎮化的“重頭戲”是農民工市民化。城鎮化要實現包容性增長，“重頭戲”是解決好農民工市民化的問題。到2020年著力解決好“三個1億人”問題，前兩個“1億人”的主體是農民工，后一個“1億人”中也有不少是農民工。

（二）“十三五”：形成人口城鎮化新格局的重大任務

把人口城鎮化率達到50%作為約束性目標。通過制度創新，以人口城鎮化率不低于2.3%的增長速度，實現人口城鎮化率達到50%左右，常住人口城鎮化率達到60%，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距控制在10個百分點左右，并初步形成人口城鎮化的新格局，接近2012年52%的世界平均城鎮化水平。

建立全國統一的居住證制度。1-2年內，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度。3-4年內，除某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度。到2020年，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度，讓戶籍制度退出歷史舞臺。

總體實現城鄉基本公共服務均等化。綜合考慮城鄉經濟發展、生活水平上的差距，城鄉基本公共服務的底線水平大致相當，到2020年總體實現城鄉基本公共服務均等化。

讓農民工成為歷史。農民工市民化已經到了臨界點，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。

形成大中小城市和小城鎮協調發展的新格局。把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構和空間結構的重點任務和突破口?；拘纬伞皟蓹M三縱”為主體的城鎮化戰略格局。

推進大中小城市公共資源配置均等化

（一）以公共資源配置均等化促進大中小城市協調發展

戶籍制度形成的公共福利“洼地”。

把公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點。適當提高縣級政府增值稅分成比例，同時實施消費稅共享政策；加大各級政府對中小城鎮的轉移支付力度，實現新增財政城市建設資金主要用于中小城鎮，實質性地提高中小城鎮人口集聚功能。

改革用地制度。用地計劃指標要向保障性住房、醫療衛生、教育、社會保障等領域傾斜，提高中小城鎮人口承載能力；盡快實施服務業用地與工業用地“同地同價”政策，推動中小城鎮服務業發展和鄉鎮工業轉型升級，提高中小城鎮吸納就業的能力。

重點改善中小城鎮的公共基礎設施。將特大城市的交通、供水等基礎設施向周邊中小城市和小城鎮延伸，用綜合交通網絡和信息化網絡把大中小城市和小城鎮連接起來；設立專項資金，加強中小城市和小城鎮基礎設施建設；發揮政策性金融的優勢，加大對小城鎮公共設施、公共服務、城鎮民生等具有公益性領域的金融支持。

以縣域為重點的中小城鎮發展潛力巨大。中小城鎮將成為吸納農業轉移人口的主要載體，其巨大的消費潛力、投資潛力，將成為支撐可持續增長的重要推動力。

公共資源配置不均成為大中小城鎮發展失衡的突出因素。中小城鎮基礎設施發展滯后，2012年底，全國還有20%的小城鎮沒有集中供水，有80%的小城鎮沒有污水和垃圾處理設施；縣域城鎮建成區平均人口只有7000人左右，相當多的建制鎮居民不足5000人。

根源在于行政等級化的城鎮管理體制。我國城鎮化模式的顯著特點是政府主導型，行政等級化的公共資源配置機制，不僅造成中小城鎮公共資源配置嚴重不足，缺乏吸引力，也是造成大城市快速擴大、盲目擴張的重要體制性因素。

公共資源配置的“行政等級制”導致城鎮空間失衡。在行政等級化的城鎮管理體制下，公共資源配置的行政中心偏向和大城市偏向的“雙重偏向”特點突出。一些城市發展超出了資源環境承載能力，“舊賬未還、又欠新賬”，人口、土地、資源、環境的矛盾日益突出。另一方面，由于中小城市和小城鎮行政等較級低、規模小、基礎設施落后、公共服務缺乏，城鎮人口承載等綜合功能較弱。

（二）以公共資源配置均等化促進人口城鎮化

公共福利、資源配置重點向中小城市和小城鎮傾斜。大中小城市公共資源配置均等化重要路徑，既要填平戶籍制度形成的公共福利“洼地”，也要填平非

從人口城鎮化走向城鄉一體化

（一）以人口城鎮化帶動城鄉一體化

以新型城鎮化輻射帶動農業現代化。城鎮化所帶動的城鄉居民消費結構升級，農業發展在保障糧食安全的基礎上，不能再停留在“溫飽型農業”，全社會對農產品的品種、品質、安全、營養提出了更高要求，迫切要求農業結構由“生產導向”向“消費導向”轉型。

以人口城鎮化促進城鄉消費一體化的大趨勢。統計數據表明，如果1.3-1.5億新增農業轉移人口如果能順利實現市民化，到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費需求。隨著電子商務、云計算和大數據、跨境電子商務、物聯網等技術的應用，城鄉“數字鴻溝”在逐步縮小，城鄉消費市場一體化將是大勢所趨。

以人口城鎮化帶動城鄉社區一體化。加快城鄉社區一體化是推動“物的新農村”與“人的新農村”建設齊頭并進的重要舉措。從現實看，農村公共資源配置不足、城鄉差距大成為農村社區發展滯后的重要原因。以城鄉衛生資源配置為例，根據《2013年中國衛生統計年鑒》，2012年占全國人口60%以上的農村居民，其醫療衛生費用僅占全國衛生總費用的24.3%，而占全國總人口少于40%的城市居民卻花費了75.6%的衛生費用；我國人均衛生費用2056.6元，其中城市2969元，農村1055.9元，城市是農村的2.8倍。

（二）城鄉建設用地“平等入市、同權同價”

改變城鄉二元土地制度。在城鄉土地市場分割下，農地流轉主要處于無價格的非正規交易，不同類型的農村土地按不同的準入規則進入市場。2008-2010年，城市建設、國有土地收益基金、保障性安居工程三項支出占土地出讓金收益，平均為69.56%，土地出讓收益用于農村的部分合計3年平均為9.52%。農地轉為非農地過程中，主要實行政府征收，在城鄉二元的土地增值收益分配制度下，地方政府、房地產開發商等土地占有者獲得土地增值收益的大頭，被征地農民不僅補償標準低，更重要的是喪失未來土地增值收益分享權。根據《2014中國統計年鑒》，2013年農村居民家庭人均財產性收入只有293元，僅為城鎮居民家庭的36.2%。土地不能變為財富是戶籍制度改革和城鄉一體化的阻礙之一。

統一城鄉建設用地市場。實行統一的土地權屬登記，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的“同地同權”。以用途管制為唯一的市場準入制度，實現城鄉建設用地平等入市，建議在《土地管理法》第九條中增加一款“縣級以上地方人民政府應當建立城鄉統一的土地市場，主要通過市場配置土地資源”，為農民土地使用權的流轉提供法律依據和制度保障。 改變政府壟斷土地供應現狀，在嚴格用途管制和規劃約束下，真正形成由供求決定價格的機制，并建立征地拆遷的“負面清單”和統一的承包經營權抵押交易市場。發放城鄉統一的、具有法律效力的宅基地證書，改革宅基地使用制度，積極穩妥解決“小產權房”，逐步打通城鄉住宅市場。

（三）城鄉社會保障制度并軌

人口城鎮化迫切要求城鄉社會保障制度融合統一。在規模城鎮化和勞動力城鎮化的發展階段，城鄉二元的社會保障制度將2.6億農民工中的絕大多數被排斥在城市社保體系之外。同時，勞動力自由流動業需要轉續無障礙的社會保障體系。

改變“碎片化”的社會保障體制安排。目前，雖然社會保障各區域之間的轉移接續已在部分省市間展開，但由于社會保障待遇在各個省市之間存在明顯差距，各個險種的統籌層次參差不齊，跨地區轉移續接總體尚未破題，亟須改變社會保障的地區分割體制。

打破城鄉二元的社會保障體制。到2017年，將符合條件的各類人群納入制度體系，重點做好農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作；提高保障水平，縮小待遇差距，實現對重點人群“?；尽钡哪繕?。到2020年，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度、城鄉最低生活保障制度，實現制度統一、轉移續接無障礙，構建起公平可持續的社會保障制度，基本實現基本公共服務均等化。

（四）推行城鄉統一的“二孩”政策

老齡化與低生育率的疊加。統計顯示，2013年我國60歲以上人口已超過2億，占比為14.91%，我國已進入老齡化階段。根據聯合國人口數據測算，到2020年我國60歲以上人口規模將達到2.42億人，占比達到16.9%；到2030年，60歲以上人口規模將達到3.46億人，占比達到23.8%。而目前總和生育率只有1.4，遠低于更替水平2.1，已經非常接近國際公認的1.3的“低生育陷阱”。如果低生育率不改變，到本世紀中葉，我國一半人口在45歲以上，年輕勞動力將持續下降一半，只有一孩的60歲老年夫婦將超過50%，由此帶來的是老齡人口撫養比的上升。國際經驗表明，所有落入這一“陷阱”的國家，都難以重新達到人口更替水平。

“十三五”實行城鄉統一的“二孩”政策。目前，“單獨二孩”對改善人口結構是“杯水車薪”?！皢为毝ⅰ闭邔嵤┖?，并未出現大量申請現象。從2014年1月17日開始，各省陸續實行單獨二孩政策，截至2014年9月30日，全國只批準單獨二孩申請70多萬例，并且申請人數在逐月遞減，職能部門所擔心的“單獨二孩”政策所帶來的補償性生育的人口反彈并沒有出現。同時，“單獨二孩”政策適用家庭比例不高，全國符合“單獨兩孩”政策的家庭有1100萬。在人口紅利減少、老齡化加速的背景下，人口政策的放開將在一定程度上延長人口紅利期。根據中國社科院預測，如果從目前的“單獨二孩”政策過渡到“全面放開二孩”政策，甚至更大幅度的政策調整，對經濟潛在的增長率產生的短期“負效應”最多達0.2個百分點，但產生的長期“正效應”卻能達到0.4～0.5個百分點。

“十三五”人口政策的轉型。首先，考慮到目前提交申請二胎的人較少，放開全面二胎的時間不能太遲。第一步，“十三五”初期，可以考慮分區域放開二孩政策。第二步，到2020年，建立城鄉統一的人口政策，實施“全面放開二孩”政策；少數民族地區仍執行現行的“三孩政策”和不限制生育等特殊政策。其次，人口政策轉型重心由計生工作轉向人力資源管理與公共服務。由側重控制人口數量向促進人口均衡發展轉變；由單一計生工作向統籌解決人口素質問題轉變；實現從控制管理型向公共服務型轉變。

本篇執筆：夏鋒，系中國（海南）改革發展研究院院長助理