中國國企向制度反腐新階段邁進

李錦

為什么在中央紀委巡視央企的兩年中，國企會連續出現重大腐敗案件？為什么長期以來的國有企業改革未能有效遏制這些腐敗行為，反而表現出愈演愈烈之勢？國有企業在與市場經濟體制融合過程中，要采取哪些基本對策來加強反腐倡廉建設？深入研究與回答這些問題，是國企改革無法回避的。

9月13日，中共中央、國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。在這個主體文件發布前，6月5日先行公布了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），以及關于加強監管防止國有資產流失的文件，后面還有公司治理與董事會建設等文件。這些文件都對國企反腐敗問題予以制度規定，是對國企改革的保障。顯示出改革未動，保障先行的特色。

然而，有人提出，既然搞現代企業制度，中國企業就應當與外國企業接軌，外國企業沒有黨組織也能搞好，企業不設黨組織，可以降低管理成本。這是脫離實際的思維方式，是離開中國國情，照搬照抄西方企業的做法。對此，《指導意見》給予明確回答，第六章專門闡述了加強監管防止國有資產流失問題，第七章專門闡述了黨的領導與國企反腐敗問題。理解系列文件，有助于消除誤解、統一觀念、深化認識，自覺推動國企向制度反腐新階段邁進。

國企腐敗的嚴峻形勢呼喚加強黨的領導、制定反腐敗制度

十八大以來，黨中央高度重視反腐敗和黨風廉政建設，持續保持懲治腐敗的高壓態勢。2015年中央第一輪巡視后已將全部反饋情況向社會公示，能源、建設投資、機械與制造、電信等權力集中、資金密集、資源豐富的國有企業已成為腐敗高發區。十八大以來，僅“老虎”級國企高管便有7人“落馬”，國企腐敗的嚴重性可見一斑。

今年中央第二輪“巡視清單”公布完畢，同時也標志著中央巡視對55家央企實現了全覆蓋。從巡視、審計、信訪反映的問題以及審查案例引出的問題線索看，國有企業在管黨治黨、黨風廉政建設上存在一些普遍性問題，有的問題相當突出。有的企業黨委負責人不履行黨要管黨、從嚴治黨職責，黨組織沒能發揮戰斗堡壘作用;有的利用手中權力在資產資源交易中貴買賤賣，采購招投標違規謀利，家屬子女靠山吃山、謀取私利;有的國企負責人對中央八項規定精神置若罔聞，“四風”問題禁而不絕。種種情況表明，黨的觀念淡漠，主體責任不落實，是產生問題的總病根。

在上一輪巡視中就凸顯的“利益輸送”問題，在本輪巡視反饋中仍然是高頻詞，且此次被巡視的17家央企均被點名。下一步巡視重點轉向金融國企，因為金融行業國有資產流失速度更快、數目更大，對實體經濟影響也更大。

國企改革系列文件制定是與紀檢巡視同時進行的，對于制度反腐予以高度重視。《指導意見》中專門設一章，要求強化監督防止國有資產流失，就是針對產權流動過程中的腐敗現象。《指導意見》對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，建立常態化監督制度，都作出規定。在《指導意見》第24、25、26節里集中講了加強和改進黨對國有企業的領導問題，突出從嚴管黨治黨、反腐敗問題。多個文件在消除國有企業發展弊端和反腐敗問題上，出臺了若干制度性的舉措。

圍繞國企權力腐敗這個焦點進行制度設計

可以發現，國企改革系列文件反腐制度制定，基本上是圍繞對“權力”遏制進行的。

權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。縱觀古今中外，凡是腐化墮落的“公仆”，都是把“公權”變成了“私權”，最后被權力的虎口吞噬。比如，陳同海案、蔣潔敏涉案、中石油高管腐敗案、中儲糧窩案、中國移動腐敗窩案等尋租腐敗案，等等。這就提醒我們：國有企業的反腐倡廉，既要治“標”，更要治“本”。這個“治本”就是“治權”，著重在分好權、用好權、控好權上制定制度。故而，國有企業反腐倡廉的制度制定要圍繞權力制衡展開，真正“把權力關進制度的籠子里”。

國企高管權力腐敗，從規律上看，是體制造成的。

從外在體制看，由于國有企業從計劃經濟到市場經濟的體制過渡還不成熟，計劃經濟的權力高度集中與市場經濟和商品交換同時存在，這種體制的二元結構造成國企高管權力的濫用，是腐敗的根源所在。加快市場經濟體制改革，是我們的基本遵循。

從內在體制看，治理主體、治理客體并不清楚。官商勾結和腐敗行為被發現的概率說明，出資人代表大權獨占或者與職業經理人相互勾結大有人在。黨組織和董事會毫無疑問是治理主體，經理層則是治理客體，二者不能混同。國企改革系列文件對改革的核心問題——經營權與所有權分開的重視，抓住了關鍵。

國企改革系列文件反腐制度的制定，圍繞權力腐敗這個焦點進行，有極強的針對性。習近平總書記在黨的十八屆三中全會報告中要求：“要形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全改進作風常態化制度。”國企改革系列文件在構建決策科學、執行堅決、監督有力的運行體系上下功夫，健全懲治和預防腐敗體系，而最核心的就是強化權力制衡。《指導意見》提出，對于權力集中的領域和崗位，實行分事行權、分崗設權、分級授權，防止權力濫用。將國企推向市場，建立規范完善的現代企業制度，落實法人治理結構，使得股東會、董事會、經理層、監事會、職代會、黨組織等機構各司其職，內外部監督互相配合協調。通過科學規范的企業運營制度，讓國企高管不能腐;設計完善的薪酬激勵和約束體系，讓其不愿腐;繼續加大反腐查處力度，讓其不敢腐。這些制度建設目標，在一定程度上實現了。

推動國企反腐敗進入制度建設新階段

反腐不能只靠中央紀委巡視，巡視組走了怎么辦？若想根治國有企業中的腐敗問題，大力反腐的同時，更重要的是從根本上改革國有企業的運行機制和外部環境，真正扭轉并清除國有企業存在的腐敗隱患，這就是制度建設。

國企改革系列文件明確了制度反腐思路：一是形成科學有效的權力制約和協調機制;二是加強反腐敗體制機制創新和制度保障;三是健全改進作風常態化制度。每個方面都突出了制度對于權力制衡的重要性。

《指導意見》明確劃分黨委、董事會、執行層、監事會、紀委以及各部門、單位和崗位的權限范圍、基本職能，按照職權法定、權責一致的要求，鎖定權力運行邊界，從而讓權力在既定的軌道、按既定的線路運行，形成不易腐敗的保障機制。《指導意見》規定，董事長、總經理原則上分設，黨組織書記、董事長一般由一人擔任。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，重點體現在堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，董事長、總經理分設是政企分開的重要一著，解決了監管的主客體問題。

《指導意見》強調必須筑牢企業內部監督、出資人監督、專項監督、社會輿論監督“四道防線”。高懸決策問責、監督問責“兩把利劍”，建立高效順暢的監督協同機制。同時把社會監管以單獨一條列出，打造“陽光國企”。

針對當前對國有企業領導人員管理失之于寬、失之于軟的問題，《若干意見》從教育、管理、監督三個方面明確提出了從嚴管理企業領導人員的具體內容、措施和要求。教育方面，明確要求要加強黨性教育和道德教育、法治教育、警示教育。管理方面，《若干意見》提出要加大企業領導人員交流力度，董事長（未設立董事會企業的總經理）在同一職位任職超過3個任期，同時未來還能任滿1個任期以上的，一般應當進行交流。從實踐上看，今年以來，央企高管大規模地交流，是這種管理創新的結果。

構建不能腐的防范機制，不僅有賴于完備的制度體系，更要不斷提高制度的執行力，強化制度的權威性與威懾力。國企改革系列文件，尤其強化權力行使的責任追究。《若干意見》提出既追究主體責任、監督責任，又嚴肅追究領導人員責任，使責任追究到具體人身上。《指導意見》規定“對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任。”對三種情況的瀆職責任追究，是很嚴格的。