強化高校科研經費管理的思考

劉穎　范文博

【摘 要】 隨著國家創新驅動發展戰略的開展，對高校的科技投入逐年增加，高校科研經費管理問題也日益凸顯。通過探究高校科研經費管理在管理體制、成本核算、績效評價等方面的問題，查找其深層原因，并提出強化高校科研經費管理的有效措施，為國家科研管理體制及制度的完善提供參考。

【關鍵詞】 高校； 科研經費； 成本核算； 績效評價

中圖分類號：F230 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）22-0117-04

隨著我國科教興國戰略的深入實施，高校通過承擔大量科研項目，在解決國家經濟社會發展中的重大問題、培養創新型人才、服務社會和建設創新型國家的過程中發揮了不可替代的作用（王春舉和揭筱紋，2014）。近幾年，國家對高校的科技投入逐年增加，每年科研經費超過10億元的“985”高校就有20多所。但是頻發的高校重大科研經費貪污案，采用虛假發票、虛假合同、虛開勞務費、虛開專家咨詢費、收受回扣等手法侵占科研經費的現象頻出（付曄、楊軍，2014；萬麗華、龔培河，2014），致使一些高校科研經費中實際用于科學研究的不足50%。我國科研經費管理存在的問題已不是某一個環節的問題，“吃經費”已成為一種學術潛規則，可以說整個學術生態都發生了異化，從立項、審核、審批到經費撥付以及項目的驗收和監管等，每個環節都無一幸免（毋俊芝和安建平，2014）。因此，如何規范使用高校科研經費，實現科研經費使用效益最大化，是社會關注的焦點。本文希望梳理高校科研經費的來源，明確高校科研經費管理存在的問題，提出強化高校科研經費管理的有效措施。

一、高校科研經費管理現狀

（一）高校科研經費的來源

高校科研經費的主要來源有兩類：科研經費撥款和科研事業收入。科研經費撥款是指高等學校從各級財政獲得的專項和非專項科研經費撥款，是國家有關部委、國家自然基金委、省和直轄市、中國科學院等部門下達的科研項目經費撥款；按照來源的不同，分為中央科研經費撥款、地方科研經費撥款、其他科研經費撥款（國家自然科學基金、部委撥款、博士后經費、合同類縱向科研經費等）三大類。科研事業收入是指高等學校通過開展科研及輔助活動多層次渠道爭取科研項目所取得的收入，主要包括科技開發與協作收入、科技成果轉讓收入、科技咨詢收入及其他科研事業收入等（馬素蓉，2008）。

（二）高校科研經費管理體制、管理制度

國家科研經費撥款管理體制采用條塊分割的管理模式，重大科研經費撥款都是通過國家各部委立項、審批、下撥，經費管理實行財政部及主管各部委雙重管理。高校對科研經費的管理多采取科研管理部門、財務部門、資產管理部門、審計部門、院系、項目負責人分工協作，共同管理科研經費的管理模式（李海濤和徐磊，2014）。

國家對縱向科研經費的管理，財政部、科技部等主管部門針對不同的科研項目出臺了不同的管理辦法，如：財政部、科技部制定了《國家重點基礎研究發展計劃（973計劃）專項經費管理辦法》；財政部、科技部、總裝備部制定了《國家高技術研究發展計劃（863計劃）專項經費管理辦法》；財政部、科技部制定了《國家科技支撐計劃專項經費管理辦法》；財政部、全國社科規劃領導小組制定了《國家社會基金項目資助經費管理辦法》等（孫凌峰，2015）。2015年4月15日，財政部、國家自然科學基金委修訂印發了《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）。

二、高校科研經費管理存在的問題

（一）科研經費管理體制、管理制度不健全

從科研經費管理現狀可以看出，高校科研經費來源多，科研經費管理層次多，參與的管理部門多，管理制度多，導致管理混亂。在指導思想上，國家更相信他律的作用，盡管強調但不看重自律的能動性，導致在管理體制上不斷增加管理層次；在管理活動上，加大了檢查和審計的頻度，形成了財政部、科技部、行業主管部門、審計等部門多頭管理、多層次重復監管；加之國家科研經費使用制度某些方面有違科學研究規律等，這些不但制約了高校自律作用的發揮，而且這種委托和受托雙方的信任危機會誘發抗拒心理，迫使項目承擔單位和科研人員采取“捉迷藏”式的隱瞞和欺騙，使自律性弱化，甚至喪失。這是國家制度設計的局限性引發的負面效應。

高校盡管建立了“統一領導、分級管理、責任到人”的管理體制，但是發揮的管理效能十分有限。由于社會上推崇“大學排名”，將科研經費總量作為辦學實力和大學排名的重要指標，致使高校片面追求科技項目和經費總量增加，因此，各高校普遍重項目和經費的爭取，而輕項目和經費的過程監管。通常，高校更多地要求管理部門做好服務，給科研人員提供方便，以使科研人員更多獲取科研項目，而經費使用過程的監督和管理投入力量不足，因而，高校管理部門在科研經費管理態勢中處于弱勢地位。在高校管理體制內，各管理層次的責任沒有落實到位、肌體缺乏營養，減弱了預設的聯動作用和應有的活力。尤其院系管理責任的放棄，帶來了管理權的喪失，使高校科研經費規范化管理工作舉步維艱。目前，高校普遍實行科研經費項目負責人審批制，這種項目負責人自己監督自己的經費管理體制，從制度設計上埋下了隱患。

（二）科研經費各利益主體的關系沒有處理好

1.政府與高校的關系

從科研行為屬性分析，高校承擔的各類縱向科研項目，政府的行政指令發揮著作用，但是從科研項目志愿申請的角度，又近乎于市場行為，因此這種具有半市場化性質的科研行為，既要接受來自政府科技部門的監管，又不乏自主使用科研經費的呼聲。從高校作為法律主體享有權利和承擔的責任分析，政府科技部門對高校承擔的縱向科研項目經費享有監督和檢查的權利，高校享有經費的使用權，而這種權利時時受到來自政府的制約，例如：不允許列支在職人員經費、科研結余收回等政策。實際上，高校對經費的自主支配能力較弱，影響了高校的積極性。

2.高校與企業的關系

國家現有管理政策、規章制度沒有對校企橫向合作的科研經費做具體要求，企業作為課題委托方，也只關注項目負責人能否完成合同中的任務和目標，關心的是最終科技成果的所有權或使用權，對經費的管理并不關心，企業對科研經費使用的限制極少（合同約定購置設備產權歸企業的除外），而高校更看重的是取得科研經費的多寡、科研過程與教學的結合，達到寓教于研的目標和學生培養質量的提高。目的不同，導致雙方的風險意識不同，風險處置的態度也不同，致使許多橫向科研項目沒有取得預期效果。項目負責人也認為橫向科技合作主要是課題組依靠自己的努力爭取而來的，學校沒有權利干預經費的使用，各種因素導致學校和院系對課題組的橫向經費使用疏于管理，缺乏有效的監督和控制（李江華和徐頑強，2014）。

3.學校與院系的關系

大多高校的院系只是一個橋梁作用，負責傳達科研通知、上報材料、統計科研成果等工作，學校對院系的科技配套政策、激勵政策有限，致使院系參與科研經費管理的積極性不高。

4.學校與科研人員的關系

國家現行的科研管理辦法大多規定對課題組成員中有工資收入的人員不準許列支人員性費用，高校科研人員的業績津貼多為高校自籌經費獎勵科研人員，但無法列支在科研成本中，導致了科研經費擠占教育事業費的現象（李海濤和徐磊，2014）。許多高校使用教師承擔的科研項目經費進行科研績效獎勵，造成了教師“用自己的科研經費獎勵自己”的錯覺，激勵的效果較差，沒有獲得“達其所值，超其所望”的效果。在現有工資待遇的基礎上，科研績效獎勵一般是做加法，沒能將對科研工作的考核全部納入個人收入分配體系，沒有體現科研工作的重要地位。縱向科研項目用于激勵的經費占項目經費比重過低，是一種羞怯的激勵政策，橫向科研項目又受到個人收入稅收制度的制約，現行政策難以執行到位。由于激勵方法不當，科研人員取得合理回報的愿望無法通過合法、合規渠道得以滿足，造成了擠占、挪用、套取、轉移科研經費等違法、違紀行為的蔓延，而且被科研行業認為是“潛規則”，習以為常。

5.學科建設與科學研究的關系

高校的學科建設與科學研究是一種互補關系，但是學科建設人員與科學研究人員往往重合，致使學科建設經費和科研經費之間重復立項、重復安排預算、儀器設備重復購置、經費交叉使用等，嚴重影響了科研經費使用的規范化和效益最大化。

（三）科研經費成本核算不合理

科研成本包含直接成本和間接成本，直接成本的可視性強，容易量化，核算相對簡單，而間接成本構成復雜，難以量化，核算比較困難（馮寶軍，2012）。目前高校的科研成本核算不夠全面，也不夠準確，例如：人力成本核算不全面，盡管縱向科研項目在間接費用中安排了績效支出預算，但是不夠充足，橫向科研項目采取做“加法式”的科研績效獎勵，主觀性較強，沒有按教學與科研的工作量合理分攤人力成本；間接費用補償也不科學，目前的間接費用補償采取了缺乏科學性的會計假設（即間接費用補償為“不超過直接費用的20%”），沒有實行合理計量，造成科研成本計算的失真。另外，高校的科研管理部門、財務部門、資產管理部門、審計部門等部門貌似責任分工明確，實際上在經費預算、經費調整、經費支出、經費結算、資產配置、招標、審計等各個環節協作不夠，不注重科研經費成本核算，致使科研經費使用效率低下、使用效益不高。

（四）高校科研經費績效評價體系不健全

我國高校的科技成果轉化率比較低，投入產出比不協調，原因在于許多高校注重科研經費總額的排名、三大檢索科研論文的排名，不太注重科技成果轉化，高校普遍缺乏科研經費使用效益的評價意識。目前，高校科研經費績效評價尚處于起步階段，高校科研經費績效評價體系還很不健全，難以對高校科研經費績效進行科學合理的評價。

三、強化高校科研經費管理的對策

（一）健全科研經費管理體制和管理制度

健全管理體制的目的是賦予管理者管理權限和明確各管理層次應承擔的責任。有效的管理機制是協調各管理層次，使其工作目標協調一致、肌體充滿活力的根本保證。管理制度是連結體制和機制的橋梁和紐帶，體制和機制必須以管理制度的形式固化下來，通過符合性測試，監督和檢查制度執行的全面性和有效性，發揮體制和機制的效能，從而達到規范化管理的目標。

政府在增加科技投入的同時，應注重頂層設計，加強管理制度的科學性、合理性和協調性，加強科研經費的優化配置，使管理組織扁平化，經費使用政策符合科學研究規律，要相信項目承擔單位的自律能力，強化責任追究。高校應加強科研經費監管體系建設，提高自律能力，公開科研經費使用的財務信息，強化群眾監督和責任追究；科研人員應樹立社會責任大局觀念，厲行節約、反對浪費，杜絕違規、違紀、違法使用科研經費行為，增強守法的自覺性， 提高科研經費的使用效益。高校還要正確處理科學研究過程中與各利益主體之間的關系，使其各得其所，提高各方的積極性，充分發揮各方的主動性和創造性，營造規范化使用科研經費的環境，推動高校科技工作健康發展。

（二）正確處理好各利益主體之間的關系

1.正確處理政府與高校之間的經濟關系

要處理好政府與高校之間的經濟關系，必須正確分析高校科研行為的屬性、高校作為法律主體應享有的權利和承擔的責任、科研行為給政府和學校帶來的各自利益。政府應簡政放權，充分發揮項目承擔高校的作用，確立高校法律主體地位，放寬對科研經費使用的限制和取消結余回收的政策，政府只監督和驗收科研結果，淡化對過程的控制，為高校營造自主安排科研經費的寬松環境，強化高校內部自律和規范化管理的作用。政府應積極推進科研激勵政策，提高高校承擔科研任務的積極性。此外，政府應足額投入科研經費，補償高校墊付科研的人員經費和條件經費。

2.正確處理高校與企業之間的經濟關系

高校與企業之間是在市場化條件下建立起來的一種契約關系。雙方的權利和義務以經濟合同的形式約定，是經濟和法律關系。正確處理高校與企業之間的關系應以“平等互利，風險共擔”為原則，這一原則應在雙方簽訂的經濟合同中體現，雙方共擔科學研究帶來的不確定性風險。

3.正確處理學校與院系之間的經濟利益關系

學校與學院是行政指令與經濟利益兼生關系。學校以下達科研任務和賦予其管理責任的方式，通過考核強化學院的任務和責任，同時為學院提供人員隊伍、科研經費、科研條件等必要的支持，通過科技配套政策和其他激勵政策達到目標的實現。因此，應明確學院科研任務、管理責任、科研條件保障，使科研政策適度向學院傾斜，以增強學院的責任意識和提高其科研管理的積極性。

4.正確處理學校與科研人員之間的經濟利益關系

正確處理學校與科研人員之間的經濟利益關系主要體現在正確處理約束和激勵之間的關系，其實也是經濟利益關系。約束方面，主要表現在學校對從事科研教師的考核，包括對成果、論文、著作、教學科研工作量等指標的考核；激勵方面，主要表現在提職、晉級、科研績效獎勵等。正確處理學校與科研人員的關系，要注意科研任務安排的合理性，考慮科研績效激勵政策的公平性、綜合性、系統性和有效性，還要考慮科研投入與人才隊伍建設之間的關系，形成長效機制，應以契約的形式固化學校與科研人員的依存關系，避免人才資源與智力成果的流失。在科研績效獎勵方面，將其納入高校個人收入分配體系，使用非科研經費進行獎勵，既能體現激勵，又能免除稅收的困擾。

5.正確處理學科建設與科學研究之間的關系

學科建設是集學術方向、學術團隊、基地建設、科學研究、條件支撐、人才培養、國際合作與交流、社會價值和人文環境建設等要素于一體的綜合性建設。科學研究作為高校人才培養知識體系的基礎，培養形式是傳授科學知識、教授科學方法、解決學習中的疑惑。科學知識源于科研成果，高校科學研究是學科建設的重要組成部分，高水平的科學研究造就出高水平的學術團隊，為打造學科高地奠定基礎。科學研究為傳統學科賦予新鮮血液和生命力，使新的學科體系得以派生，同時學科建設又為科學研究提供學術團隊和科研條件的營養，這種相互依存、互為榮辱的關系，決定了學科建設經費和科研經費之間的互補關系。正確處理學科建設和科學研究之間的關系，要以任務為依據，合理安排經費，堅持“統籌兼顧，各有側重，同類替代”的原則。將科研與學科建設緊密結合起來，重點抓好學科建設的團隊建設和條件建設，將學科建設的科研需求與承擔的各類科研項目統籌考慮，達到同類研究項目相互替代，不重復立項。加強預算的論證，強化條件的共享，強調科學研究先行，讓科學研究為學科建設開辟道路，達到經費節約、使用效益的最大化。

（三）加強科研成本核算

科學核算科研成本有利于高校計算科研投入與產出比，有利于高校優化支出結構、確定科研支出在總支出中的合理占比，有利于高校科學安排預算。正確計算科研成本也為高校開展科研經費績效評價提供了重要依據；科研成本核算是高校內部經濟核算的重要組成部分，是科研經費精細化管理的內容，也是樹立全員理財觀念、強化成本效益意識、明確科研目標與經濟責任、分享經濟成果、確定業務取舍、推動科研績效考核的手段；加強科研成本核算是補償學校墊付的科研成本，變暗補為明補的措施，也是促進高校合理使用科研經費、防止科研活動擠占教學等其他經費、減少科研結余、不為虛假列報科研支出留有空間的極為有效的方法。

建議高校協調好科研管理部門、財務部門、資產管理部門、審計部門等部門的科研管理工作，高度重視科研成本核算，完善成本核算的會計基礎工作，真實、全面、準確地計算科研成本；建議國家調整科研經費的使用政策，允許高校合理分攤墊支在科研上的直接研究人員和管理人員工資薪金性支出、水電能源費、房屋設備消耗、公共條件支撐（含校譽）等條件占用費用。

（四）加強高校科研經費績效評價

科研經費管理的最高境界是實現管理的科學化，而度量管理是否達到科學化的尺子是績效評價，因此科研經費績效評價工作也是科研經費管理的最終歸宿。高校科研經費績效評價是高校財務管理工作的重要環節，有助于各個部門優化資源配置，其實質是通過一系列、全方位、多維度的績效評價指標對科研經費使用效益進行分析和評定。高校科研經費績效評價具有綜合性和復雜性的特征，有別于企業的經濟評價。綜合性表現在能夠透過高校對科研和管理過程的自律，看到結論性成果的優劣；復雜性表現在它的經濟性、效率性和成果的社會性等特征。這些屬性決定了高校科研經費績效評價的難度。

對科研經費監管而言，科研經費績效評價是國家科技主管部門繼預算管理、過程檢查、結題審計“三板斧”之后將要推動的另一種監管方法，建議國家科技主管部門盡快開展科研經費績效評價工作。開展科研經費績效評價應該注意以下方面：

1.應將科研經費使用的經濟效益與社會效益相結合

開展科研經費經濟效益評價的同時要兼顧社會效益的評價。單純考慮經濟效益，就會忽視科學研究的特殊性；單純強調其社會性，又會背離科研目標和成本效益的原則。

2.要堅持定性分析與定量分析相結合

科研經費績效評價的定量分析方法是評價工作的基礎，定性分析是在定量分析基礎上的拓展，只有將兩者有機結合起來，才能防止“以點代面、以偏蓋全”情況的發生，影響評價效果。定量分析指標主要包括：科研項目完成率、資金使用有效率、經費支出結構占比率、成果應用率、人均績效、經濟效益等。定性分析指標包括：科研項目的意義、創新性、科研的復雜性與難度、學術貢獻、推廣應用度、其他社會效益等。

3.要將評價結果與健全約束和激勵機制相結合

開展績效評價的目的是為了評價科研項目實施的優劣和科研經費的使用效果，評價結果的使用相當重要。國家科技主管部門應當制定約束和激勵政策，對評價結果良好以上的項目，應當對項目依托單位和參與項目研究的個人進行獎勵，以促進評價工作的有效實施，提高項目依托單位的積極性；對于評價結果不合格的項目依托單位，給予三年內不得申報此類項目的處罰；對于在科研經費使用中存在嚴重問題、浪費國家資源的直接責任人，給予相應的懲處。

總之，高校科研經費管理具有使用內容不確定性、目標多重性的特點，非企業追逐經濟效益單一目標可比。因此高校管好、用好科研經費，實現“規范和效益”的管理目標，不但取決于國家對科研經費管理政策的“松綁”，創造寬松的管理環境和高校自身理順管理體制、機制，正確處理各利益主體之間的關系，強化成本效益管理等措施，而且還要將設立科研服務機構、建立科研服務隊伍、提供經費保障、完善科研服務信息化平臺等科研服務體系作為實現管理目標的重要手段，增強高校服務于科技工作的能力，為加強科技服務工作添上濃重的一筆，使其成為實現高校科研經費管理目標的有力保證。

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