城鎮化進程中的失地農民角色轉換困境及治理路徑探究

雷輝 鄧謹

摘要：以重慶市萬州區董家鎮為例，通過實證研究，在探討城鎮化進程中失地農民角色轉換的困境及分析產生困境的原因的基礎上，提供發揮失地農民、政府、社會等多元主體的作用，通過內生變量和外生變量的積累，構建治理網絡，形成最大的正面合力的可行路徑，以有助于失地農民融入城鎮社會，實現角色轉換。

關鍵詞：城鎮化；失地農民；角色轉換

中圖分類號：F301；F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）20-5167-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.20.061

Predicament and Governance Path in the Process of the Urbanization of

Land-lost Farmers Role Conversion

——Based on the Empirical Analysis in Dongjia Town，Wanzhou District，Chongqing City

LEI Hui，DENG Jin

（Northwest A&F University Institute of Ideological and Political Education，Yangling 712100， Shaanxi，China）

Abstract： Standing under the perspective of urbanization to Chongqing Wanzhou district Dong Jiazhen as an example， through empirical research， discuss the role of land-lost farmers in urbanization in the plight of transformation and the basis of analyzing the causes of trouble， give land-lost farmers， and the role of the government， society and other multiple subject， through the accumulation of endogenous variables and exogenous variables， constructing governance network， form the largest feasible path of positive force， to help farmers into urban society and realize the role conversion.

Key words：Urbanization； Land-lost farmers； Role transformation

改革開放以來，中國城鎮化建設快速發展，舉世矚目。中國的城鎮化更是被美國諾貝爾獎金獲得者、經濟學家斯蒂克里茨稱之為同美國的信息化革命一起，在21世紀之初影響世界的兩件大事[1]。城鎮化是以農村人口向城市遷移和集中為特征的一種歷史過程，表現在人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產與生活方式的演變[2]。隨著工業化和城鎮化進程的加速推進，農村集體土地被征越來越多，致使大量的農民失去土地。農民失去土地后，既有別于農民，又有別于城市居民，成為一個邊緣群體——失地農民。

本研究所講的失地農民是指在城鎮化的背景下失去土地的農民。失地由城鎮化引起，并非其他原因，如自然災害。被動城鎮化，土地被征用，并非主動流轉。失地后，并非自發到城鎮定居，其中大多數轉為就地城鎮人口，城鎮戶口的獲得并非主要制約因素。

角色是人們互動的框架，英國社會學家鄧肯米切爾認為，社會角色是與社會職位、身份相關聯的被期望的行為[3]。角色轉換是一種與環境形勢的變遷相適應的調整轉變行為。本文所講的失地農民角色轉換是指為了適應城鎮化進程，失地農民根據環境變化而在觀念、技能、身份、行為、生活方式等諸多方面進行的調整變化的總和。

城鎮化與失地農民角色轉換之間有著雙向互動的天然聯系。真正意義的城鎮化，不僅是失地農民“身份”的改變，還包括從事的產業、生活居住的方式、文化素養等各方面的變化[4]。“半城鎮化”造成了中國城鎮化率虛高的假象，但表面的城鎮人口比例增長與實際的城鎮居民生存質量不符。被動進城的眾多農民雖然形式上實現了“農轉非”，但由于種種原因，絕大多數僅處于角色轉換的某一階段，并未完成實質上的角色轉換。失地農民往往失地又失業，眾多農民在戶籍管理和空間分布上成為了城鎮居民，但在其他方面并沒有達到真正市民的標準，角色處于尷尬境地。失地農民角色轉換困境是“半城鎮化”狀態的生動體現，它作為城鎮化進程中衍生問題的核心內容和重要原因，正日益受到各界關注。而在“中國知網”的搜索地址欄中輸入“失地農民角色轉換”的主題，僅能搜索到5篇相關文獻，可見，目前該方面的研究還有很大的空白。十八大提出，推進新型城鎮化建設的核心內容是人的城鎮化。失地農民長期游離于城鎮之外，與之相關的群體性事件層出不窮，加劇了社會矛盾，成為影響城鎮化建設、阻礙社會發展的新問題。探究失地農民適應城鎮化進程、實現角色轉換的治理路徑，一方面可以促進新型城鎮化建設，提升城鎮化建設的質量內涵；另一方面有助于彰顯社會公平正義，實現失地農民的可持續發展。

1 調查簡介

1.1 調查樣本

本研究以實施城鎮化已達3年的重慶市萬州區董家鎮為例，進行實地調查，通過問卷法、觀察法、訪談法、文獻法等方式，探究城鎮化進程中失地農民的角色轉換問題。發放問卷500份，回收476份，有效問卷460份，回收率為95.2%，有效回收率為92.0%。樣本分布見表1。

1.2 情況概述

董家鎮位于重慶市萬州區北部，介于天城鎮和熊家鎮之間。2011年該地啟動了城鎮化建設。當地政府與村民簽訂了《三峽庫區處突中心征收土地拆遷房屋、附屬物補償及統建優惠購房協議書》，以進行土地征收。協議書中的第二部分為甲方補償乙方的標準和金額，該部分包含了舊房住宅補償金額、舊房中臨街經營性門面的貨幣安置、貨幣安置特別獎，附屬物補償金額、搬遷過渡費（150元/月·人）、搬家補助費（固定800元）、房屋補償（磚房為1 200元/m2，土房為800元/m2）、土地補償（平均300 000元/hm2）。以上所有符合條件的相關補償部分之和為甲方補償乙方的總金額。第三部分為住房安置，甲方采取統建優惠購買住房的方式解決乙方住房。分為三個部分：可享受優惠的購房面積（30 m2/人）按照285、360、900元/m2的單價進行，大多以285元/m2進行；綜合造價購買面積為1 780元/ m2；商品房購買價格為2 695元/m2。以上三部分之和為甲方扣除乙方的抵房價款的總金額。第四部分為款項支付，即二、三部分的款項相互抵扣之后，甲乙雙方實際應支付的總金額。大多數農民都會考慮還房的問題，不僅有自身居住需要，還要為子女將來考慮。因此，相比除去補償款項，大多數農民需要補交數萬元甚至數十萬給甲方。乙方應在規定日期前搬遷完畢，交出房屋與土地，否則，甲方可以強制拆除。由此，董家鎮的村民成為了失地農民。之后，他們雖然生活在城鎮，但面臨著角色轉換的新問題。

2 失地農民角色轉換的困境分析

2.1 市民觀念有待樹立

數千年來，農民對土地有著特殊的情節。社會學家盂德拉斯認為：在農民的價值體系中，金錢不是一種可靠的價值，真正具有價值的只有土地[5]。以土地為基礎形成村落，構成了封閉的鄉土社會，宗族關系和血緣關系占據了重要位置。在現代的城鎮社會中，人口流動性大，人與人之間大多比較陌生，以業緣為紐帶，更注重人的素質和能力，需要強烈的競爭合作意識、公共意識，需要開放包容、開拓進取的積極精神。這就需要破除小農意識，樹立新的市民觀念。對于董家鎮的眾多失地農民來說，長期生活在農村，受傳統文化習俗的影響，形成的觀念與意識根深蒂固，難以改變。調查發現，成為城鎮居民后，74%的失地農民在空閑的時候，無所事事，休閑生活以看電視、打牌等為主。大多失地農民與原村落的農民交往頻繁，僅23%的失地農民表示入城后主要交往對象是城鎮社區居民。董家鎮失地農民中有強烈時間意識占34%，有強烈競爭意識的占29%，有強烈效率意識的占27%，有強烈法律意識的占23%，有強烈公民意識的占21%。

2.2 職業轉換問題凸顯

從表1可以得知，雖然居住在城鎮，但董家鎮失地農民普遍年齡大、學歷低。他們自身缺乏技能，城鎮也沒有足夠多的崗位吸納其就業，導致其無法及時找到稱心的工作，大多失地農民處于失業狀態（表2）。

2.3 角色認同感不強

個人的態度及行為與其扮演的角色應一致。角色認同指一個人接受角色規范的要求、愿意履行角色規范的狀況。由于生態環境的變化，失地農民在觀念和行為上一時難以轉變。他們雖然生活在城鎮，但骨子里將自己視為農村人，自我認同度低。58.2%的失地農民對“與征地前相比，思想觀念發生了很大改變”表示不認可，59.4%的失地農民對“與征地前相比，行為方式得到了轉變”表示不認可。被征地后，63.1%的失地農民不認可自己是城里人（表3）。

2.4 角色轉換的動力不足

農民對土地的偏好遠大于其他的事物。生活在農村，農民可以享有一些國家的優惠政策和補助。而到了城鎮，這些都將不復存在，而地區城鎮給予的利好又并不比農村原有的多。調查發現，72.1%的農民更喜歡生活在農村。但由于征地，被迫到了城鎮，對于這種外在的被動因素導致的角色轉換，農民表現出的積極性不高。董家鎮的征地補償少，舊房住宅補償金額低，住房安置優惠小，成本遠高于補償價格，征地后農民往往還要自掏數萬元才能實現安置。協議要求乙方應付給甲方的款項須在簽訂協議后的10日內付清，否則乙方所選還房作廢。過渡期間的居住問題由農民自行解決。農民原本收入少，土地補償費在扣除政府統一購買的社保后，也所剩無幾。

2.5 難以實現角色適應

失地農民角色轉換的目標是獲得城鎮社會的適應性，但實現這一目標并非易事。入城后，失地農民的生活和生產環境發生了巨大變化，需要作出相應的行為轉變，但董家鎮的失地農民對此一時難以實現轉變。失地農民融入城鎮社會，缺乏有效的個體參與和組織參與。62.4%的表示不適應城鎮的生產方式，43.1%表示不適應城鎮的生活方式（表4）。

3 產生角色轉換困境的原因

3.1 轉換之間的角色屬性差異

失地農民轉換之間的角色屬性差異源于城鄉差異質性。布勞認為：“流動的人不能簡單地拋棄舊有的角色屬性和角色關系，但他們如果不接受新的角色屬性，也不建立新的角色屬性，那么他們就不能適應他們的新位置”[6]。相比經濟結構的變化，社會結構的變遷要緩慢的多，董家鎮的失地農民對傳統角色難以割舍，固有的價值體系和習性妨礙了其向市民角色的實質轉換。

3.2 角色轉換的主體能力薄弱

先天能力的薄弱，成為失地農民角色轉換的制約因素，而進入城鎮后，角色轉換的認知能力不強，缺乏為實現角色轉換而付諸實踐的意愿，導致其因缺乏專業技能而出現角色中斷的現象。失地農民自身的角色轉換能力不足，難以改變陳舊的生活習慣，缺乏維持生活的基本手段，生活來源不穩定，大多不適應城鎮生活。

3.3 角色轉換的物質基礎缺乏

角色轉換補償機制不健全，征地補償標準低，失地農民無法分享土地增值收益。董家鎮的征地協議寫明了甲方補償乙方舊房款及貨幣安置款屬一次性終結補償安置。但住房補償和土地補償標準，遠低于購置商品房的價格（約2 600元/m2）。在董家鎮城鎮化進程中，存在建設中斷的問題，補償費用也沒有全部落實。未考慮到農民的全部間接損失，也未將農民進入城鎮后上升的生存成本考慮其中。大多農民在城鎮化實施后，都負債數萬元。而農民進城后的收入又很低，不但使失地農民自身生存困難，子女在教育、住房等方面面臨著現實的困境。

3.4 角色轉換的制度保障缺失

在征地過程中，政府和相關單位出于自身利益考慮，往往以低廉的價格購得大面積集體土地，這種不等價交換以打壓農民的合法權益以換取政府、開發商等主體的最大收益。與國家行政部門和拆遷單位相比，失地農民是典型的弱勢群體。許多農民的房屋被強制拆遷，土地被強制征用，失去土地實際上是失去一筆家庭財富，失去最基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[7]。相關法律法規不完善，城鎮建設規劃不合理，對過渡期間的問題預計不足，權力監管滯后，維權途徑不暢。征地損失遠高于補償費用，社會保障制度不健全，導致了失地農民的生存與發展的困境，難以實現角色轉換。

3.5 角色轉換欠缺完善的管理體制

在實施城鎮化后的很長時間內，董家鎮社區設置雙重機構、實行雙重管理，通過“一套班子，兩塊牌子”，既行使社區管理機構的功能，又行使村民自治組織的功能。新社區的管理制度尚未建立起來，沒有完全實現從村委會到居委會的轉化。另外，基層干部素質不高，專業人才缺乏，社區職能不清，服務功能單一，不可避免地受到原有管理體制和觀念的影響，將農村的管理方式納入到城鎮的管理中，造成管理的錯位。

3.6 “社會排斥”加劇了角色轉換的難度

“社會排斥”一詞由勒內·勒努瓦提出，原本含義局限于經濟方面，是指在社會中的一部分群體因為貧困不能正常參加社會活動的現象。此后一批學者擴大了其使用范圍，認為“社會排斥”是指生活在社會中，因為經濟原因而不能正常參加社會活動，這個人或者群體就被當作排斥者。失地農民生活在城鎮從事低收入的職業，一些當地的城鎮居民戴“有色眼鏡”看農民。在醫療、就業、教育、保障等方面，受到經濟、資源及制度性的隔離，失地農民難以享有當地城鎮居民的同等福利。在社會排斥的影響下，社會性的藩籬與樊籬并生，導致社會對失地農民的認可度不高，董家鎮的眾多失地農民缺乏歸屬感，僅9%的失地農民認為“當地城鎮居民比較尊重失地農民”。

4 失地農民角色轉換的治理路徑

農民角色轉換困境，導致失地農民難以發揮人力資源優勢，既失去對原來農村的發展效力，又對城鎮發展起不到應有的作用，同時還會產生流民等新的城鎮問題，異化為社會的邊緣群體，影響城鎮的穩定與秩序，不利于社會和諧。結合調查地點和與之類似的廣大地區，顯示失地農民角色轉換是一項長期的系統工程，需要經歷角色沖突和角色重塑的演變過程。失地農民的角色轉換，是一個由農民逐步轉變為市民的過程，伴隨著生產方式和生活方式的變化，實現由先賦角色向自致角色的轉變。以經濟理性為內核的市場在該領域具有局限性，而治理理論可適用于該情境。治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式[8]。隨著學術界認識的深化，治理及相關理論的內涵及范式日趨豐富。以善治為目標的治理，包含著法治、效率、效益、網絡與規范等諸多元素。要實現失地農民物質、精神的全方位轉變，應通盤考慮，全面協調，積極地創造有利的治理條件，創造良好的治理環境，促進單一化治理主體向多元化治理主體轉變。通過內生變量和外生變量的積累，為失地農民實現角色轉換創造必要的主體條件、物質條件、制度條件、文化條件和社會生態條件等，既要提高失地農民自身的素養，又要塑造角色轉換的良好外部環境，通過政府、社會、農民等多元主體的密切互動與配合，構建治理網絡，形成治理體系，產生正面治理合力。

4.1 提升失地農民的“造血能力”

1）樹立城鎮社會的生存意識。只有失地農民將角色轉換內化為自覺行動，才能實現由觀念到行為的全方位轉變。思想是行動的先導，觀念不轉變，難以付諸有效的行動。城鄉環境的差異，造成了角色差異，需要農民進行角色轉換。要想在激烈競爭的城鎮中實現發展，就必須改變傳統的價值觀念和陳規陋習。應破除隨遇而安的小農思想，摒棄封閉保守的觀念，正確認識鄉村社會與現代城鎮社會的關系，樹立與城鎮生活相適應的生存觀念、人際關系意識、規則意識、生態意識、環保意識、公共生活意識等，保持積極的心態和進取的精神，融入城鎮生活，以達到必要的角色轉換主體條件。

2）提升城鎮社會的適應能力。面對日新月異的快節奏城鎮生活，生存成本和生存壓力劇增，為避免被社會淘汰，失地農民應不斷提升自身的適應能力。失地農民應主動學習科學文化知識，了解法律法規，掌握各種專業技能，以提升綜合素質，增強創業和就業能力，增強自我造血的功能，逐步適應城鎮的生產、生活方式。

4.2 增強政府的“輸血功能”，完善制度保障

1）增強政府服務職能。隨著市場經濟的推進，過去的全能政府不再完全適應實際需要，社會更需要有限政府、服務政府、責任政府和績效政府。解決失地農民角色轉換的問題，需要轉變政府職能，提高治理水平。科學定位政府角色，建設服務型政府，促進“權力型”的政府理性向“權利型”的公共理性轉變，強化服務職能。促進公共政策的民主化、科學化和法制化，建立和完善針對失地農民的公共服務體系，依法管理土地市場，完善流動人口管理制度，推進失地農民勞動就業、子女教育、社會保障等相關制度改革，促進城鄉基本公共服務均等化。制定促進失地農民角色轉換的整體規劃，加強監督體系的建設，實施績效考核，強化責任追究，督促有關政策的貫徹落實。

2）完善就業制度。促進二、三產業的發展，鼓勵多種所有制經濟的發展，引導企業發展勞動密集型產業和服務業，多渠道地增加失地農民就業。對于安置失地農民達到一定比例的企業，制定優惠政策，加大扶持力度。創新再就業機制，鼓勵失地農民大膽創業，對創業的失地農民，政府應在場地、信貸和稅收等方面給予優惠，并為其提供信息咨詢、科技服務、法律援助等幫助。實行城鄉統籌的就業政策，加強勞動力市場的建設，健全針對失地農民的就業信息、職業介紹、培訓等一條龍的就業服務體系。

3）健全補償體系。首先，樹立法治思維，增強法治實踐。完善征地補償的法律法規，改革征地制度，嚴格征地程序，界定征地范圍，加強監管和責任追究，健全維權機制，妥善解決征地糾紛。其次，完善補償舉措。提高補償標準，因地制宜地進行多元補償。應充分考慮到農轉非的直接損失和間接損失，包括過渡期間的生活問題、進城后增加的生活成本等。實行舊房補償金額大于等于住房安置成本的補償機制，即按正常標準，農民舊房補償與新房費用大致可以相互抵消，農民不必再支出費用。改革土地收益分配制度，綜合考慮土地價值、區位、市場、政府等因素造成的土地可預見的未來價值和潛在收益。建立土地收益由集體和農民共享的產權制度，通過股息、紅利分配，持續增加農民的收益。再次，做好保障工作。改變用土地補償費用購買社保的做法，土地補償費用完全支付給農民，政府另行出資統一購買失地農民的社保。加大保障力度，落實最低生活保障政策，使失地農民在各方面享有與城鎮居民同等的待遇。通過以上舉措，不僅免除了失地農民的住房安置和購買社保的兩筆大額支出，反而讓失地農民獲得了土地補償費用和持續的土地收益，建立失地農民的社會安全網，以夯實其在城鎮生活的物質基礎。

4）健全基層管理體制。撤村建居后，應科學規劃，統一管理，社區的硬件建設與軟件建設同步進行，建構城鎮生活物質空間、制度空間和文化空間，力爭建設設施完備、環境優美、功能齊全、生活幸福的現代社區。針對二元化管理并存狀況，應盡快在組織機構和管理理念上實現轉型，提高社區工作人員素質，改變社區與村莊并存的過渡局面，形成新的社區管理體系。完善公共基礎設施，加強社區管理工作，探索社區治理的新機制。組織社區活動，提高失地農民的公共意識與參與意識，幫助其快速了解城鎮生活，建立新的人際互動關系，形成角色轉換的認同感和歸屬感。

4.3 加強職業技能教育和培訓工作

1）重視就業價值。就業乃民生之本，具有工具價值和公共價值。有學者認為：“以前農民還可以守著土地，居民守著城市相安無事，現在問題是，當城市把農民的土地剝奪了，卻不要農民，農民就成為游離的人，對城市的怨恨開始產生，這就很容易造成社會問題”[9]。幫助失地農民獲得穩定的工作崗位、實現就業價值功能是實現失地農民角色轉換的關鍵。政府及社會組織應做好引導工作，為失地農民獲得相應的生存技能創造條件。消除就業的觀念成見和政策歧視，保障失地農民與當地市民享有平等的就業機會。

2）建立促進失地農民就業的機制。整合碎片化的就業資源，創建再就業平臺，完善就業服務信息網絡，建立失地農民就業服務機構。實施有針對性的就業幫扶政策，完善就業服務手段，提高就業服務的效率和質量。通過學校、電視、報紙、圖書、網絡等多種方式進行培訓教育，有針對性地安排職業技能培訓項目和內容，全面提升失地農民的文化素質，盡可能多地讓其掌握非農職業技能，增強農民的生存和發展能力，提高就業競爭力，以幫助農民充分就業，促使失地農民在城鎮可持續發展，減少“上樓致貧”的現象。

4.4 營造良好的社會生態系統

1）培育社區文化，破解文化結構緊張局面。伴隨著城鎮化進程的推進，城鎮里的社區教育便成為城鎮社區的基礎性、先導性和前瞻性的事業[10]。社區教育是實現失地農民融入市民社會的重要方式，應開展針對失地農民的多種形式的社區教育活動。如開展職業培訓，以增強就業競爭力；開展普法宣傳教育，增強法制觀念；開展城市文明教育，形成規范意識；進行心理輔導，增強自信心；開展喜聞樂見的文化活動，豐富業余生活。完善配套的產權和法律體系，培育各類社會組織，構建誠信體系，形成社區特色文化，為失地農民角色轉換提供文化基礎，破解失地農民個體心理與城鎮結構中的文化結構性緊張難題。

2）加強輿論的導向作用，樹立正確的價值取向。失地農民的傳統價值體系、部分城鎮居民的排斥價值體系與應然的現代城鎮價值體系沖突。要緩解價值體系的緊張，需把握自媒體時代的趨勢，探索新媒體的有效利用方式，激發網絡空間的正能量，發揮大眾傳媒的教育與引導作用。大眾傳媒的受益對象廣，對受眾的影響潛移默化，而失地農民休閑時間大多偏好選擇收看電視節目等，二者可以實現有效對接。通過大眾傳媒向農民傳遞科學的城鎮生活理念，通過通俗易懂的形式為失地農民提供角色轉換的概念、原則、目標與路徑等。大眾傳媒通過輿論宣傳、知識傳播、娛樂節目等途徑，對失地農民進行市民教育，促使其形成法治意識、市民價值觀等。同時，大眾傳媒應以正確輿論導向為準則，糾正片面的偏激的錯誤觀點，堅持積極正面的引領，引導社會客觀評價失地農民。運用輿論譴責力量，曝光歧視現象，倡導公平對待失地農民，逐步消除對失地農民的偏見，形成良好的角色轉換輿論環境，促使更多社會主體關注和接納失地農民群體。

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