礦產資源有償使用及稅費結構研究

摘 要：礦產資源是人類社會生存和發展的重要物質基礎，隨著我國工業化進程的不斷推進，礦業有償使用及稅費制度發生了巨大變革，現階段我國礦業有償使用乏力，稅費制度不合理、重疊，缺失彈性，嚴重阻礙著礦業的可持續發展和國際市場競爭力。在對礦產資源稅費制度存在問題深入分析的基礎上，提出我國礦業有償及稅費改革的對策和建議。

關鍵詞：礦業 有償使用 稅費結構

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-008-02

我國礦產資源有償使用制度始于20世紀80年代初，當時由于整個礦業經濟不景氣，多數礦山企業處于保本狀態，不少礦山企業長期虧損，加之生態環境的制約，導致我國礦產資源有償使用制度改革步伐緩慢。直至90年代，才基本形成了我國礦產資源有償使用制度的框架，由一系列法律法規規定的稅、費及價款等執行政策所組成，但這些代表國家財產權益的執行政策是在不同時期、不同背景下出臺的，隨著經濟形勢的發展，日益凸顯其經濟和邏輯關系不夠嚴密、相關配套措施適應性差，導致礦產資源國家所有者權益補償不到位，利益分配嚴重失衡。在目前經濟和環境條件下，鑒于礦產資源勘查開發的特殊性、隱蔽性與外部性特征，應從維護國家所有者權益、地方利益、礦產資源使用者利益和國際接軌以及生態文明建設的角度出發，重新審視我國現行的礦產資源有償使用制度及稅費結構。

一、背景形勢

礦業有償及稅費制度設計與國家經濟發展階段有著極強的關聯性，并且伴隨著礦業活動的周期性、風險性、隱蔽性和收益性等特征，越加趨于復雜和多元。國家通過征收礦業稅費，既要保障對礦產資源所有權益的維護，又要影響礦業的經濟行為，使礦業保持活力和能動性，并通過對礦產資源的掌控、管理和調節，實現為經濟社會發展服務的目的。礦業稅費制度既是礦業活動的重要影響因素，也是國家對礦業實施宏觀調控的重要手段，因而礦業稅費的稅（費）率、征收方式和管理政策以及制度的合理性和穩定性是稅費政策最重要的基礎，實施適應經濟社會發展的礦業稅費制度是轉變經濟發展方式和消費模式、促進礦業經濟可持續發展的需要。

從外部環境看，20世紀以來，全球礦業政策發生了巨大變化。進入21世紀以后，資源供求呈現新一輪緊張局勢，全球化與反全球化并立而行。反全球化的主要手段是資源利益調整。礦產品價格持續上漲，礦業企業盈利大幅增加，各國礦業財稅政策處于不同的波動周期中。近些年來，隨著經濟周期的變化，世界經濟緩慢復蘇，區域間的不均衡態勢加劇。各經濟體內生動力不足，導致復蘇存在阻力，全球經濟增長動力疲弱，反映在礦業經濟上，表現出全球資源供應過剩，國際大宗礦產品價格整體處于下跌態勢，全球地質勘查和開發總體呈緊縮態勢，資本市場礦業指數持續走低，礦業企業盈利能力和空間縮減。

從內部環境看，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，中國經濟階段性特征明顯，在“三期疊加”的大背景下轉入7.0%～7.5%的中高速發展新常態，反映在礦業經濟上，自2012年開始，礦產品需求減弱、價格大幅下跌和原燃材料價格高位運行，企業經濟效益下滑，行業效益下降。為改善礦業企業生產經營環境、促進結構調整、支持上下游產業協調發展和升級、保障國家資源供應安全，需要充分發揮積極財政政策作用，進一步激發市場活力，并實行結構性減稅和普遍性降費，多措并舉減輕企業負擔，支持實體經濟發展。

從現實情況來看，隨著國家對資源節約和環境保護的日益重視，礦產資源稅費政策隨著經濟形勢和礦業發展周期的變化而不斷調整。近年來，礦產資源稅費改革措施不斷推出，特別是資源稅改革全面推進，“從價計征”改革基本完成，部分礦種的礦產資源補償費率調為零，但這種改革模式沒有分流歸位、各行其道，礦產資源稅費合理的調節機制缺失，資源性資產權益流失嚴重。

二、礦產資源有償使用制度評價

隨著經濟體制改革與發展，特別是勞動價值理論和市場經濟的發展，資源有償使用制度也隨之建立和演進。礦產資源有償使用制度改革是經濟發展方式轉變的內在要求，不僅是國家對使用礦產資源管理的重要手段，而且是完善礦產資源稅費制度，合理節約利用礦產資源，保護環境，促進國民經濟可持續發展的重要保障。

礦產資源補償費是礦產資源有償使用制度的兩大主體之一，是實現礦產資源有償使用的重要組成部分和維護礦產資源國家所有和財產權益的經濟體現，是落實《礦產資源法》及其相關法律法規的基本要求，也是強化礦產資源管理的具體舉措。1994-2014年，礦產資源補償費征收管理工作取得了顯著成效，征收入庫額度從1994年的2億元到2008年突破百億元，2014年達到了203.7億元，連續7年突破百億大關，累計超過1500億元。

礦產資源補償費的征收，首先是維護國家對礦產資源財產權益的基本要求。是采礦權人因開采礦產資源對國家財產的耗竭性補償，是國家作為礦產資源所有者及政府行政管理者，實現其政治、經濟、社會發展的法律保障、具體措施和實現形式，是國家作為所有者經濟上要求實現的最基本權利，也是調控礦產資源綜合高效利用的重要手段和維護礦產資源各種權益的重要經濟杠桿。

第二，《礦產資源法》規定“國家對礦產資源實行有償開采，開采礦產資源必須繳納資源稅和資源補償費”，礦產資源補償費的征收，是落實《礦產資源法》及其相關法律法規的基本要求，其實施，標志著法律原則有了具體的制度和措施保障，也結束了無償開采國家所有礦產資源的歷史。

第三，礦產資源補償費的征收，是強化礦產資源可持續利用的最基本機制，也是對礦業企業開采活動加強監管、提高資源利用效率的重要抓手。同時理順了礦產資源開采過程中國家與采礦權人的經濟關系，中央與地方的財產分配關系，對于礦業秩序好轉的推動，起到了關鍵作用。

第四，專款專用，為礦政管理、地質找礦和礦產資源合理開發利用提供了重要的資金保障，增強了礦產資源對經濟社會發展的保障能力。

三、存在問題

1.礦產資源補償費與資源稅關系混淆，不協調，阻礙礦產資源國家所有權益實現。礦產資源補償費和資源稅的立法依據都是《礦產資源法》，二者具有同等的法律地位，所調整的經濟關系及其目的、作用、范圍都有本質區別。資源稅立法初衷是調節部分礦種礦山企業的級差收益，使礦山企業在較為合理的盈利水平的基礎上開展公平競爭，促使礦山企業改善經營管理，提高經濟效益。資源補償費是調節資源所有者和采礦權人之間的產權關系，是采礦權人由于開采和耗竭了礦產資源而向礦產資源所有者支付的費用。目前隨著資源稅改革，資源補償費和資源稅在性質、作用和征收方式上已基本趨同，這不僅相悖于稅收的基本原理，而且混淆了所有者財產收益權利的邊界，產生了資源補償費和資源稅是建立在同一理論依據上的重復收費的認識，容易造成資源稅費制度的紊亂與重復，影響了稅費各自功能的發揮，加重企業的負擔，也妨礙資源補償費實現維護國家所有權功能的發揮。

2.征收方式、調整機制不靈活，造成資源過度開采和國家所有者財產權益損失。自1994年我國開征礦產資源補償費以來，當時考慮到礦山企業經濟效益普遍不高，及其礦山企業的承受能力，補償費費率采取標準較低，按照礦種不同，從0.5%～4%不等，平均費率僅為1.18%。現階段礦業經濟發展迅速，礦產品價格水平發生了較大變化，現行的資源補償費制度已不能適應新形勢、新發展的需要。尤其我國礦產資源補償費征收已有20年，補償費征收方式始終未作細化，費率和調整機制也缺乏彈性，客觀上造成補償費的征收與資源儲量動用、資源利用水平脫鉤，沒有切實反映礦產資源的綜合利用與回收水平、資源儲量消耗與利用水平和礦藏的自然稟賦與開采技術條件等。

3.分配制度除了體現資源耗竭性補償外，沒有考慮民眾利益和醫療衛生、文教等全民公共事業，偏離資源全民所有、收益全民共享的原則。礦產資源補償費只在中央和各級地方政府之間分配，沒有顧及礦產地當地民眾。一方面，隨著礦產資源勘查開發投資多元化的發展和礦產資源管理體制機制的改革，地方政府和基層承擔著越來越繁重的任務，而礦產資源補償費收入分成地方政府得到的補償費偏低；另一方面，礦產資源賦存于當地民眾擁有并居住的土地之下，但礦產勘查開發卻沒有帶來財富收益，同時礦產資源勘查開發不可避免地會對礦產地生態環境造成一定程度的破壞，對當地民眾的生活和環境產生負面影響，礦產地群眾不僅沒有從資源開發中獲得好處，還要承受勘查開采礦產資源造成的礦山環境、生態破壞帶來的不利后果，也不利于維護正常的礦業秩序和勘查開發保護礦產資源。

四、結論建議

（一）現實需要

時代需要科學合理的礦業稅費制度。黨的十八大報告提出“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”的要求。2013年5月6日，國務院研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作，要求“形成資源稅費和礦產資源有償使用制度改革方案”。黨的十八屆三中全會報告提出“深化財稅體制改革，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，實行資源有償使用制度和生態補償制度。”2015年4月28日國務院常務會議提出“決定實施稀土鎢鉬資源稅改革，促進理順資源稅費關系，研究建立礦產資源權益金制度。”2015年5月18日，國務院批轉發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知（國發[2015]26號）指出：“研究建立礦產資源國家權益金制度”。

（二）建立礦產資源國家權益金制度

礦產資源稅費制度是為調整礦業經濟關系而設置的，涉及到利益格局的調整和平衡，并將復雜的經濟關系簡單化，既要考慮礦產資源的特殊性、稅收體系的傳承性和穩定性等因素，也要從根本上理順礦產資源價值表現形式，需要頂層設計以體制機制改革實現統籌設計、聯動協調推進。在當前中國經濟進入新常態下，礦業經濟下行壓力巨大、地勘投入銳減、礦業企業效益不高，面臨迎接資源需求峰值與產業轉型雙重壓力，從正稅清費、減輕企業負擔的角度出發，堅持簡稅（費）制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，促進經濟可持續、健康發展，更好發揮稅費調節作用。我國應優化稅費制結構，實施結構性減稅，增加稅費制度調整的彈性空間，公平負擔，規范收入分配，并加快建立完善礦產資源權益金制度，加強對國家所有礦產資源財產權益的耗竭補償。

1.整合礦業稅費，優化礦業稅費結構。理順經濟利益關系，處理好中央、地方政府、礦產資源所在地和礦業權人的利益，處理好資源開發與保護環境的關系，處理好政府參與礦業權市場的博弈與政府職能行為的關系，按市場經濟規律、地質找礦規律和礦業經濟發展規律相協調的訴求，改革調整礦產資源稅費制度，完善礦產資源勘查、開發和分配秩序。

具體的思路是，除了規范清理礦業企業的工商稅收和行政性事業收費的秩序外，為促進資源節約和環境保護，建立全面資源有償使用制度，需要按照正稅清費、分類規范、減輕負擔的原則，全面清理取消不合理、不合法的收費基金，整合性質相近、重復設置的收費，并理順國家對礦產資源所有財產權益和級差收益的關系，通過價、稅、費、租聯動改革，形成促進礦產資源可持續發展的有償使用制度體系，包括資源稅和礦產資源國家權益金兩大體系，全面統籌稅費種類和結構，合理確定計征區間，維護國家的財產收益，并對生態文明建設、資源集約節約利用和環境保護等起到積極的引導作用。

2.頂層設計，制訂《礦產資源國家權益金征收管理條例》。根據經濟發展階段、技術水平、企業負擔和國際經驗，頂層設計，制訂《礦產資源國家權益金征收管理條例》，明確礦產資源國家權益金的征收對象、征收主體、征繳方式、分成比例、管理機制等內容。改革一定要掌握好尺度，建立一套防止改革成本轉嫁和合理適用的制度框架，既要把一小部分產能落后或發展方式不科學的資源企業淘汰掉，又要讓大部分企業能夠通過改進技術和加強管理生存下來，并順應節能減耗的新機制，在市場經濟的大環境下實現健康、持續發展，同時還要系統設計和整體的考量，使改革的成本由國家、地方、企業和消費者一起承擔，盡量避免對民生的沖擊，并且在礦產資源稅費制度設計中充分考慮并預留針對具體情況與特殊情況的減免稅費條款。

[基金項目：國土資源部軟科學資助項目研究成果（項目編號：2012-17）；安徽省國土資源廳軟科學資助項目（項目編號：2012-019），課題負責人：國土資源部經濟研究院 范振林]

參考文獻：

[1]范振林.改革完善礦產資源補償費制度的思考.國土資源，2012（4）

[2]中國礦產資源稅費制度改革研究課題組.中國礦產資源稅費制度改革研究.北京：中國大地出版社，2008

[3]蔣健明.礦業稅費制度實證分析.礦業快報，2007（5）

[4]王希凱.礦產資源有償使用及其實現方式研究——不能用資源稅完全替代權利金.中國國土資源經濟，2015（1）

[5]范振林.中國礦產資源稅費制度改革研究.中國人口資源與環境，2013（5）

（作者單位：國土資源部經濟研究院 北京 101149）

（作者簡介：范振林，助理研究員，主要從事資源經濟和管理政策研究。）（責編：賈偉）