淺析政府投資項目超概（預）算成因及對策

郭路平

摘 要：政府不斷加大投資力度，加快基礎設施建設、城市化建設和公益事業建設，切實改善了人民的生活，產生了良好的經濟效益、環境及社會效益，對促進經濟社會發展發揮了重要作用。從已完工或部分員工的政府投資項目來看，較多項目不同程度地存在超概（預）算現象嚴重，個別項目甚至超概（預）算一倍以上，不僅使工程造價難以控制，使政府效益下降，大大影響政府的公信力，已成為政府投資項目的最大難題。文章結合近年來從事政府投資管理的工作實際，就政府投資項目的概（預）算管理進行了探討。

關鍵詞：項目 超概（預）算 缺乏性 建議性 部門配合

中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-035-03

一、當前政府投資項目超概（預）算存在的主要問題

1.項目前期工作太粗，深度不夠。主要是項目的可行性研究深度不夠、外部建設條件不落實，導致投資估算失控。一是項目因地形勘察深度不夠，造成工程大幅度超概。如：某基地建設工程，由于前期勘察工作不細，導致地基挖開后，發現下面全是幾十年前的垃圾，只得在原設計深度上多挖深了十余米，僅地基工程超概就達到全部工程的50%多；某學校新建工程，下面全是堅石，為趕工期全部按土方計量做的報告和初步設計，造成工程量大幅增加。二是征地拆遷費隨意性大。如某場站工程建設，按國家規定已全部付清征地款項，但當地村委、群眾就是不讓進駐，政府領導讓單位協商，結果在原標準基礎上又增加了征地補償費、福利等近150%；還有的項目由于移樹、移電桿、遷墳、豬圈、廁所等漫天要價，使項目未建即已超概（預）算。

2.擅自擴大建設規模、增加建設內容、提高建設標準。一是由于國家政策要求提高標準。項目開始實施后，國家新規范、新定額及專業性標準實行，引起功能用房增設、業務用房裝修標準提高以及相配套的暖通、弱電、消防等級相應提高等。二是業主擅自增加建筑面積、提高建設標準。政府投資多數項目的建設者同時又是建成后的使用者，項目投資、建設、管理、使用不能分離，四處考察不斷提高的眼光，加上缺乏有效的監督制約機制，使項目建設者敢于在修建過程中任意擴大規模、提高標準、增加建設內容。三是根據領導要求不同進行調整。在一些項目的前期和建設過程中，領導的一次視察、一句講話，也會使政府投資項目建設規模、標準不斷擴大提高，投資增加，造成超概（預）算。

3.設計變更。工程建設中的設計變更普遍存在，其引起的費用增加在各種因素中也是名列前茅。設計變更主要有：一是設計工作深度不夠，在設計階段缺乏深入細致的調研，設計水平不高以及審查制度不嚴，造成在實施過程中不得不調整設計。二是不按國家標準設計，或對設計方案缺乏比較，導致設計變更。三是公眾對建筑的要求越來越高，建筑物的品味、檔次有了較大的提高，導致設計變更。

4.項目概算錯漏項或少算。一是專業工程錯漏項或少算。部分設計單位的建筑、結構、水、電等專業功底比較強，但弱電、消防、暖通、設備、智能化等缺乏專業資質和專業人才，概算編制時多采用估計值，到施工階段再委托有相應資質單位進行設計，錯項、漏項等引起概算增加比較多。二是室外總圖工程概算編制粗糙。一方面，項目報審時，打包項目或室外道路、綠化、管線設計等多為簡單的設計圖紙，大框框標注，缺少詳細的設計圖紙，概算人員在編制概算時依據不足，多采用估計值，導致概算變化較大。另一方面，因設計單位對豎向設計不重視、地質勘查不到位，都為超概算埋下了伏筆。

5.建材市場價格波動。項目從批復到實際開工要進行施工圖編制及審查、預算評審及批復、招投標、征地拆遷等一系列程序，按正常時間開展也需近五個月時間。若土地報批、拆遷補償困難、招投標投訴等種種原因，項目實際開工時間會更長，建材價格受外界因素影響就很大。如人工、材料（鋼材、水泥、電纜、裝修材料等）價格的上漲，都要影響到工程概（預）算執行。

二、政府投資項目超概（預）算成因分析

1.決策階段缺乏科學性，基本建設程序不到位。從根本上看政府投資項目缺乏一套行之有效的科學決策機制。部分政府投資項目急于出效果，違背建設規律，片面強調工期，搞獻禮工程、應急工程，往往簡單、籠統地以簡化審批環節為前提，“特事特辦、急事急辦”，環節能減則減，時間能省就省，倉促上馬；由于項目前期工作深度不夠，加上項目決策階段先天不足、設計階段把關不嚴，部分項目的投資估算只是靜態估算或滿打粗算，實地勘測不細、設計質量差、漏項多、變更多等，最終使得項目投資難以控制。還有一些項目為了通過審批，在編制可研和估算時，刻意壓縮建設規模和投資，促使項目盡快上馬，在建設過程中逐步將原來的漏項屢屢變更，形成既成事實，完工后再申請調概；底墊資金不足的，則不斷要求調整概算、增補資金，若不繼續增加投入，原先的投入即成為“半拉子工程”。從目前管理現狀看，總是事前主動控制少，事后被動控制多，一再追加投資成了無奈之舉。

2.設計單位缺乏約束激勵機制，初步設計和概算編制質量不高。設計階段是目前政府投資項目實施過程中存在問題最多的環節，目前尚沒有對設計單位的責任約束和激勵機制等相關制度建設，對設計和概算的編制質量有很大的影響。一是設計費計取基數與造價掛鉤很不合理，造價高則收費高，使部分缺乏責任心的設計人員甚至不講原則，在利益驅動下遷就各方面不合理要求，人為壓低或抬高概算。二是設計正常周期得不到保證，使設計與概算編制達不到規定深度。三是設計人員缺乏精心設計思想，一切為保險著想，“多用鋼筋，少動腦筋”、“肥梁、胖柱、密鋼筋”現象普遍存在。四是初設考慮問題不成熟，不到位，某些方案的確定與施工階段有較大出入，造成設計屢次變更，引發投資追加。五是沒有建立獎懲機制，對設計單位優化設計方案、節約投資沒有獎勵，對漏項、質量差、浪費投資等也沒有相應的處罰機制，設計單位沒有優化設計、節約投資的動力。

3.建設單位缺乏控制概算意識，管理體制有待健全。目前晉城市政府投資項目基本實行的是“建、管、用”三位一體的建設管理體制。一方面，項目法人的權利與責任不統一。建設單位往往以自身利益考慮，本身就有投資擴張的沖動，在項目實施中不經審批，自行增加工程內容、擴大建設規模、提高建設標準；如果突破概（預）算資金不夠，可向財政申請，退一步，即使財政不追加，單位可掛賬處理；出現農民工告狀、工程隊上訪，最終仍由政府買單。另一方面，臨時組建的項目管理機構人員素質參差不齊。許多人員不熟悉法定的基本建設程序，甚至缺乏基本的工程建設知識和管理經驗。有的在施工階段中由于管理不善造成質量問題，返工、浪費引起投資增加；有的項目屢屢更變設計，施工簽證又缺乏有效約束，特別是重大設計變更和現場簽證，普遍存在手續不完備和“先斬后奏”現象，在既成事實后逼著政府調整概算認可。

4.監管部門工作脫節，形不成全過程的概算控制監管。經批復的初步設計文件是建設項目實施階段的主要依據，批復中核定的建設內容、規模、標準、總投資概算等控制指標必須嚴格遵守，為各部門辦理相關手續的依據。而在實際操作中，各監管部門相互之間的工作缺乏銜接，監控合力始終難以形成。施工圖審查時往往只注重技術、安全審查；項目招投標時，不允許簽訂總價合同，施工方在量價上玩貓膩、做游戲，監管及備案部門并無異議、照常備案；建設單位作為合同管理主體沒有獨立資金及經費來源，承擔不了相應責任風險，其管理能力也達不到合同約束的預期效果，以追求利潤為主的施工方會充分利用這一弱點，在項目實施過程中隨意提出調整規模和標準的要求，以設計變更作為突破口，將合同變為開口合同，爭取更大的利潤。監理單位由于市場競爭激烈，市場監督管理滯后，無序競爭，監理控制質量、造價、工期的三大職能丟了后兩項，并僅對業主負責，“監而不理”現象時常看到，監理隊伍“外聘人員多，離退休人員多，無證人員多，現場人員少”，沒能起到監理的真正作用。此外，現實情況中的人為因素和行政干預也導致項目難以嚴格履行合同。各管理部門往往從各自業務出發，許多問題在工程后階段才出現，平時發生的許多超概算問題都未能及時發現與糾正，造成后期工程款無法支付，拖欠農民工工資，甚至危及社會穩定。

5.后評估缺失，項目效用難以衡量。投資項目評估是投資項目建成投用后，對項目的目的、執行過程、效益和影響所進行的全面和系統的分析，旨在從投資項目中吸取經驗教訓，科學合理地進行決策，提高管理水平和投資效益。而目前的政府投資項目，基本處于“重建設、輕管理、少論證、無評估”狀況。這一狀況在相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目事后控制和監督作用的發揮。

三、加強政府投資項目超概算管理的對策建議

1.加強項目前期工作，提高決策的科學性。政府投資項目大多是非營利的社會公益項目，關系國計民生，要重視項目決策的科學民主。建立科學的決策程序和機制，規范決策行為，明確決策責任；要實行集體決策，對關系國計民生的重大項目要做到充分依靠專家參與，要建立聽證會制度，廣泛征求社會公眾和有關方面的意見，充分論證其必要性、可行性。要加強對政府投資項目前期研究工作的力度，積極創造條件，引入競爭機制；嚴把方案設計關，組織有關部門和一批專家為主體的專職審查人員對建設項目進行論證、咨詢，把建設項目的可行性研究、決策階段建立在優化評選的基礎上，切實有效遏止“三超”現象在源頭的滋生。

2.加強設計階段工程造價的控制，積極推行限額設計。初步設計是對建設項目作出基本技術決定和確定全部建設費用的設計，是保證項目進度、質量和節約投資的前提。設計人員要肩負起優化設計與有效控制造價兩副重擔，運用價值工程對項目設計方案進行優選，積極推行限額設計。要嚴格按照國家對各行業工程設計文件編制深度規定和相關的專業規范文件進行初步設計，要全面、正確地表達建設意圖；要遵循簡樸莊重、經濟適用原則，同時兼顧美觀和地方特色。設計人員與工程造價人員要密切聯系，避免設計人員只管畫圖，造價人員只管算錢，投資多少與設計人員無關的現象；造價人員要從經濟角度參與設計階段全過程，當好設計人員的經濟參謀，嚴格按照國家定額和地方材料信息價實事求是編制工程概算，對其完整性、準確性進行公正評價；促使設計單位處理好技術與經濟對立統一關系，使設計與概預算形成有機整體，提高設計質量，克服“三超”現象。

3.強化施工階段工程造價的控制，嚴格設計變更和簽證的管理。一是要抓好項目的招投標管理。明確工程中標價必須控制在批準的財政預算之內，同時要提高標底編制質量，保證標底價與最后工程決算價基本相銜接。二是要強化合同管理，明確承包合同價和以后的合同價調整控制在設計概（預）算內。三是要建立嚴格的設計變更、簽證審批制度，特別要加強工程變更的可行性研究和評審，尤其是重大變更、簽證必須建立分級審批和先報批后實施制度。四是要完善監理制度。監理單位對擅自提高建設標準、擴大建設規模、改變建設方案等行為，要及時制止或上報有關主管部門；對于職能履行不好的監理單位，視情況給予勸戒或限制其承擔政府投資項目的監理任務，并建議有關資質管理部門給予相應處罰。

4.加強各部門之間的配合協作，加大概（預）算的控制與監督力度。一是加強對業主的管理。業主不僅是政府投資項目的管理主體，而且是所有合同的締造者，對業主的管理要實行責任追究和約束激勵機制，對項目管理混亂、隨意變更合同、未經批準擅自超規模、超標準、超概算的建設單位，要視情況給予通報批評、媒體曝光以及經濟和行政處罰，違反法律、法規的，轉有關部門處理。項目業主在實施過程中能積極主動采用新機制、推廣新技術、優化設計方案、合理節約投資的，給予通報表揚，且根據工程投資的結余額度給予適當獎勵。二是加強對中介機構管理。建設項目所經過的“五算”階段，都要經過可研、初設、預算、決算等有關中介機構的具體工作，各中介機構要以對政府和項目業主高度負責的態度，把好各個階段的工程造價控制關口，自覺強化自我管理力度；對中介機構提供的設計、預算、決算等成果要加強監管和約束，引入比較評審、二次復審和造價控制懲罰機制，通過比較或復審檢查，對服務質量不達標的中介機構，不僅要部分或全部扣除服務費，而且要給予降低其業務考核成績，列入不良記錄或禁止其承擔本級政府投資項目任務等。三是政府主管部門要建立健全科學的政府投資項目決策程序和組織實施程序。凡未經項目審批部門批準，擅自修改圖紙、擅自違規施工的，其增加的投資由施工單位自行承擔。施工單位與業主簽訂的《施工承包合同》，除遇不可抗力外，原則上不允許調整合同金額，確需超過的，必須由項目審批部門和招投標主管部門審查并按有關程序報批準后方可實施。

5.制訂約束各方行為的管理規章，實施項目后評價工作。針對當前政府投資項目存在的問題，應抓緊制訂管理規章解決和防范，以法律手段、經濟手段和行政手段來約束項目監管單位、法人單位、設計、監理、造價等中介單位及財政和審計單位的責任和義務，增強其責任感和積極性，達到控制工程造價的目的。建立健全政府投資項目的后評估制度，實行動態跟蹤管理。項目建成后，要按照相關規范及時組織竣工驗收；項目交付使用期滿一年后，選聘具有相應資質的評價中介機構，對部分項目進行后評估工作。評估建成項目是否達到原定設計內容，有無改變原定建設功能和使用用途等，全面評價項目實施后綜合經濟和社會效益、經驗與教訓等。提交的《項目后評價報告》可作為政府投資重大決策失誤責任追究的重要依據。

控制政府投資項目的概預算管理，必須建立全方位全過程地監督制衡管理機制。紀檢、監察、發改、財政、建設、審計和工程項目的使用部門應當加強對政府投資工程運作過程的監督，加強配合，按照各自責任分工，把好各個關口，加大協作力度，形成監管合力。發改部門要嚴把項目審查關，加強項目建設實施階段的監督檢查；財政部門要嚴把預算評審和資金使用關， 積極監督年度投資計劃的實施、概預算執行和資金到位情況；審計部門要把造價審核關，對未經批準的設計變更，不作為計價依據，對概算外的工程投資支出不得列入工程造價；監察部門要加大對職能部門履行職責情況的監督檢查力度，對違反法律法規造成重大損失的，要依法追究有關單位和責任人的行政及法律責任。

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（作者單位：晉城市財政局 山西晉城 048000）

（責編：若佳）