關于新《環保法》的幾點思考

趙鵬

摘 要：2015年1月1日實施的新《環保法》是時隔25年磨一劍，自1989年實施的《環保法》的重新修訂和完善。新《環保法》共七章70條，其中亮點紛呈，但其也面臨著實施中出現的諸多難題和挑戰。文章對相關問題做出簡要探討，并提出一些建議。

關鍵詞：新《環保法》 難題 對策

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-057-02

隨著我國經濟不斷快速發展，中國已經成為全球第二大經濟體，但環境問題猶如身體中的病灶越來越嚴重。為了解決發展經濟帶來的環境問題，2015年1月1日實施了史上最嚴格的《環保法》，希望其揮舞著最嚴罰單達到重典治疴的目的。新《環保法》按日計罰、上不封頂的處罰，環保優先和損害擔責制度的設立，黑名單制度的確立等等，這些新變化、新創新、新發展，都表達著國家對治理環境問題的決心。

一、新《環保法》的亮點

（一）環境治理模式的轉變

新《環保法》中增加了地方各級人民政府、企事業單位和其他生產經營者及公民的主體責任，由一元的治理模式向多元的治理模式轉變。新《環保法》更加注重環保教育，把事中、事后的治理模式向事前轉變，這正是預防為主原則的重要體現。如新《環保法》中規定了各級人民政府、學校和新聞媒體的宣傳保護環境和教育的義務。國家鼓勵和引導民眾對垃圾分類投放，優先使用節能設備和減少廢棄物的產生。新《環保法》更加注重鼓勵和幫助污染企業的減排工作，不僅僅是對污染企業的懲罰和取締。如新《環保法》中規定了對減排企業和污染企業轉移的財政或稅收政策上的幫扶。新《環保法》更加注重多主體監管作用，新增公民、法人和其他組織的監督權力，從而形成多位一體的監管模式。

（二）環境保護優先原則的確立

將環境保護優先原則納入《環保法》的基本原則，這在國外的立法中還并不多見。歐盟國家強調的是經濟與環境的協調發展，美國則通過一些禁止性規定體現環保優先原則，如《荒野法》中規定，在指定荒野中，禁止幾乎所有的機動車行駛和開發活動。我國在新《環保法》中明確了環境保護和經濟發展兩者間的關系，即環境保護優先原則。環境保護作為經濟發展的前提和基礎，在經濟發展之前應衡量對當地環境的破壞程度。經濟發展不能做出嚴重損害當地生態和環境的事情。當經濟發展與環境保護發生沖突時，應優先考慮環境保護。如美國著名的小魚吃大壩一案中，為保護當地幾乎沒有經濟價值的蝸牛鏢，而終止修建已投資近億元的大壩。

（三）加大懲罰力度

新《環保法》中規定按日計罰和黑名單制度提升了違法者的違法成本，有利于違法企事業單位和其他生產經營者懂法和守法，防止出現違法者因違法成本小于收益而故意違法破壞環境的現象發生。如不久前，北京環保部門運用新環保法的按日計罰規定，對麥當勞的供應商北京辛普勞有限公司開具了25年來，北京環保領域罰款金額最高的行政處罰391.8萬元罰款。提高了法律的威懾力，督促公民和企業的學法和守法。

二、新《環保法》面臨的難題

（一）執法難題

首先，基層環保部門力量不足，環保隊伍人才短缺。而中央和省級執法力量強大，高級研究人才較多，呈現出倒金字塔型不合理結構。在實踐中，某些縣執法人員只有不到兩人，而在鄉鎮中都沒有執法隊員。其次，雖然我國已經成立385個環境資源專業審判機構，相比國外這個數量也是鮮見的。但是這些環境審判機構缺乏專業的相關人才，就連最高院的環境資源審判廳的法官也是由民廳轉崗的。最后，環保部門面臨執法難題。在新《環保法》中賦予執法部門查封、扣押的權力，這在一定程度上增加其強制執行力，但其仍然面臨執法難，執法權不能得到保證的困境。如執法人員試圖進入可能存在違法的企業進行調查取證，但企業就是不讓其進入大門。在拖延時間的過程中可能已毀滅關鍵證據。

（二）訴訟的難題

根據民訴法第55條規定，只有法律規定的機關和有關組織可以提起環保的公益訴訟，這就導致有權提起公益訴訟的主體范圍過小，不能有效保護環境權益。實踐中，有環境公益訴訟主體資格的環保組織有700多家，但自最高人民法院頒布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以來，僅有三家組織提起過公益訴訟。美國的公益訴訟范圍包括檢察官、政府監護人和公民等，英國也同樣賦予了公民公益訴訟權利。限制公益訴訟主體范圍是為防止出現濫訴現象，但我國國情是訴訟數量及規模達不到保護環境權益的程度。

（三）新環保法的自身不足

沒有確立新《環保法》的環境基本法地位，導致其權威性不夠，在與《農業法》、《水法》等相關專項法律適用時，農業、海洋、國土資源等部門會以適用專項法律為依據架空新《環保法》。那么新《環保法》關于規定生態紅線制度、保護生態安全等制度只能對相關專項法律起到補充和指導作用。新《環保法》沒有明確規定普通公民的環境權，這使公民在行使環境權時沒有法律依據，在環境訴訟中的訴訟主體地位不能得到有效保障。沒有將嚴格的處罰權完全下放給環保部門，對于政府庇護違法企業的行為，新《環保法》并沒有有效措施和手段保障執法權的實施。

三、對策與建議

（一）強化執法權利，提高執法能力

“徒法不足以自行”，只有提高執法隊伍的能力，強化執法隊伍的執法權利才能保證新《環保法》的良好貫徹和實施。面對基層執法隊伍人才短缺，我國政府因該加強基層執法隊伍建設，加大基層執法經費供給。基層執法隊伍人才和經費的不足，是長期政府對環保部門不重視的結果。在環保優先原則確立之際，政府部門應該轉變工作認識和態度，為環保部門做好輸血工作。同時可以建立罰款按比例返還環保執法部門，作為環保執法部門的活動經費和隊伍建設資金。這樣可以盡量避免因為單獨依靠政府財政撥款而受政府行政干預。我國可以吸取和借鑒國外優秀經驗，如美國的環境警察制度。在我國市級以上的環保局設立擁有強制執行權利的執行處，或者建立聯合行動機制，使公安、城管和環保部門可以聯合執法，提高執法權利，加大執法效果。同時完善和配套相關法規和制度，使執法效果再上一個臺階。

（二）加快環保稅立法改革

加快環保稅立法可以釋放更多的治理手段和清潔技術的紅利，促使環保政策與經濟政策和發展政策深度融合。從最早2008年初，財政部（下轉第59頁）（上接第57頁）與國家稅務總局和環保部共同開始環保稅的研究制定工作，至2010年7月環保稅初稿的出爐，2014年列入國務院工作計劃，到2015年李克強總理作的政府工作報告關于做好環保稅立法工作的內容。確立環保認定、稅務征收的征管模式將現在排污費等費用改為全國統一稅收，可以有效避免地方保護主義排污費協議收費現象的發生。環保稅作為一種調節機制，可以倒逼我國經濟結構和產業升級換代。在征收環保稅時，應該嚴于現行污染費征收標準，加大征收力度。并形成相應綠色稅收體系，同步推進資源環境保護。

（三）推進環境綜合監管體制變革

首先，應該確定新《環保法》作為環境保護法的基本地位。以新《環保法》的基本原則和理念為基礎，加快和推動其他相關單行法律的修訂和完善。強化環保部門的主體地位和權威，及時消除因為法條沖突導致的部門溝通不暢和執行乏力。其次，推動環保部大部制改革。自2013年3月推動的大部制改革，現在唯獨環保部門缺位。環保部門大部制改革有利于減少職能交叉，提高環保機制運行效率；有利于落實環保責任的問責制，建設責任型政府。環保部大部制改革是深入貫徹和落實科學發展觀的重要體現。最后，加強政府各部門執法合作。制定和出臺相應政府各部門穩定、長久的聯動協作機制，強化政府部門環境執法協作工作。

參考文獻：

[1] Plater Z J B.Environment law and policy：nature，law，and society[M].3rd.Valencia：Aspen Publishers，2004

[2] 常紀文.新環保法遭遇實施難題[N].經濟參考報，2015.4.8（6）

[3] 李陽.呂忠梅代表呼吁環境公益訴訟亟待制度保障[N].人民法院報，2015.3.14（6）

（作者單位：中國人民公安大學法學院 北京 100038）

（責編：賈偉）