關于深圳市“三舊”改造和新型城鎮化建設的研究

田湘南 劉洋

摘 要：深圳市規劃部門于2002年就開始啟動了南山區大沖村等數個試點村的“三舊”改造規劃工作。隨后在2004年市委和市政府又出臺了《深圳市城中村改造暫行規定》以及《關于進一步加強查處違法建筑和違法用地工作決定》的兩份文件。由此，拉開了“三舊”改造的序幕。正是在上述條件下，南山區大沖村在2011年12月正式啟動拆遷工作，到2014年12月大沖村工業園區和居民居住生活區、文化、服務、教育、醫療及基礎配套設施基本完成，標志著新型城鎮化建設的實踐開始。

關鍵詞：“三舊”改造 新型城鎮化建設 深圳大沖村

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-141-03

一、規劃背景

本文以深圳市南山區大沖村的拆遷和改造為個案，來分析深圳啟動“三舊”改造和新型城鎮化建設實踐的歷史背景。

1.南山區大沖村，位于南山區高新技術產業園區中區東段，北起硅谷別墅南側、南至深南大道、西起科技大道，東至沙河西路，方圓約五平方公里，占地總面積有68.4公頃（除去萊英達宗地6.6公頃）。

2.大沖村人口：2012年全村人口29007人，其中常住戶382戶，1007人（約占3.4%）；暫住人口28000人，人口比率為1：27.8。這就是大沖村人口現狀。

3.關于用地情況：主要由居民居住用地，工業廠房用地以及科技園區用地三部分構成。另外，還有深南大道北側分布有少量商業服務設施用地和政府機關及社團用地等。由于大沖村是改革開放后，建立起來的老城區，城鎮缺乏規劃建設，基礎設施（水、電及排水系統）不完善，又缺乏整體布局和存在隨意開發用地狀況嚴重等情況。

4.大沖村建設規劃：本規劃區內建設紅線用地11塊，共計25.0公頃，占用地總量的36.5%，現狀建設為90.22萬平方米，涉及舊村莊改造1337棟，建筑面積約86.82萬平方米。另外，華潤集團公司在大沖改造項目中占地面積達68.4萬平方米，建筑面積約300萬平方米。早在2007年3月大沖股份公司與華潤集團公司就簽訂《大沖村舊改規劃項目意向書》，2008年9月又簽訂《改造項目協議》標志著大沖“三舊”改造項目進入實質性階段。

5.大沖村地理位置優越，距南山商業文化中心約3公里，城市中心約10公里，到寶安機場約20公里，與三個高新園區（前海、留仙洞和大學城）也只有10公里左右，離地鐵一號線近在咫尺，所以，享有城市各項配套服務設施，有符合新型城鎮化建設規劃的得天獨厚條件。

二、關于大沖村“三舊”改造項目確定

國家在2014年制定《新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，規劃是中國步入新型工業化、城鎮化、現代化的長遠發展規劃，它有劃時代的重大意義。本文以深圳市南山區大沖村所實施的“三舊”改造個案分析，綜合對比以及實際問題，所產生原因和發展趨勢及重大意義等情況得出一般性結論，供全省乃至全國各地“三舊”改造部門和新型城鎮化建設部門作參考。

1.現實狀況分析。由于大沖村集工業、商業、居民居住以及服務業于一體的舊村莊、舊廠房、舊城鎮所在地，它的城鎮布局，交通設施、消防設備、排水系統及垃圾處理、境保衛生和教育、醫療等系統缺乏規范性的合理布局。再加之，當地居民亂建亂搭現象嚴重以及電路網絡系統混亂，尤其是火災和傳染病隱患現象嚴重，因此，大沖村的“三舊”改造迫在眉睫，非改不可。這是歷史的必然和新時代的呼喚。

2.改造的潛力分析。“三舊”改造是節約集約用地重要環節，它標志著新型城鎮化建設中不可缺少的步驟。大沖村位于南山區高新技術產業園區中區的東部，也是深圳市高新技術產業帶的“9+2”中十分重要的一環。所以，通過“三舊”改造來加速大沖村的新型城鎮化和新型工業化建設的進程。大沖的發展只有依托高新技術產業園區和園區生活配套服務的增強，才能實現居住文明區與高新技術產業園區之間的成功銜接，達到富裕、公平、民主、法制和諧發展，其次是發揚優勢，克服困難，穩定經濟收入，關心村民的切身利益，建立和諧社會的目的。

3.“三舊”改造的動力分析。（1）村民的意愿是“三舊”改造的內在動力。村民是否愿意拆遷，是實施“三舊”改造成功的關鍵所在。關于房屋拆遷補償費用是否合理，資金是否到位，村民安置是否合理，拆遷應順民心民意，能否調動廣大村民的積極參與是“三舊”改造實施的有力保障。（2）政策的宣傳和做好廣大村民的思想政治工作是落實“三舊”改造的外在動力。減少存本投入，提高產出是“三舊”改造的原在動力。所以“三舊”改造要盡量減少投入和提高產出效率成為問題的關鍵所在。（3）要提高商業服務質量，發揮高新科技園區的優勢。促進產業轉型升級，大力發展經濟。

綜合分析“三舊”改造的現狀，潛力和動力，有效地對大沖村的定位改造、拆遷、補償、建設、擴增和使深圳市整體城市形象及高新技術產業園區形象相適應的新型城鎮化環境優美的居住社區成為必要。

三、積極探索大沖村“三舊”改造的對策

1.把握好“三舊”改造的政策。早在2008年，廣東省與國土資源部簽訂了《國土資源部、廣東省人民政府共同建設節約集約用地試點示范省合作協議》，其中強調“三舊”改造是重要內容之一。2009年，佛山、深圳、廣州和東莞等市區首批開展“三舊”改造，共完成改造面積3.6萬畝。在總結經驗的基礎上，廣東省政府先后出臺了《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號]）（以下簡稱《若干意見》）、《轉發省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見（試行）的通知（粵府辦[2009]122號）》（以下稱《實施意見》）等文件。2012年廣東省已經累計“三舊”改造達14萬畝，節約用地6.1萬畝，節約地率為43.57%，經濟效益實現了翻倍增漲。因此，大沖村也把握了這一歷史性的發展機遇，使它能成為全國新型城鎮化建設的典范之一。

2.研究“三舊”改造對策。（1）由于大沖村的工業企業是早期建筑，工業園區建筑不規范，單位用地經濟效益不高，對于第二產業、第三產業的發展和利用土地效益不高。因此，必須進行產業轉型升級，打造高科技產品，大力發展商業和服務業、逐步改善第三產業的環境，提高第三產業在結構中的地位，使其成為大沖村經濟發展的支柱產業。（2）調整土地利用對策。大沖村擴建量需求大，在保證現有“三舊”改造土地資源的前提下，要充分利用有限的土地資源，積極轉換現有的粗放型城鎮化建設模式，促進土地利用率向新型城鎮化模式發展。（3）改善環境對策。要改善大沖村的環境綜合治理，對生態環境、居住環境、工業園區環境以及商業區、服務區和教育、醫療區域環境進行改造，同時要遷出對環境污染嚴重、噪音超唄和勞動力密集型的工業企業。再就是對銅鼓路、深南科技大道等主要道路治理和環境綜合整治，搞好道路綠化、加強重點地段、局部地區（如深南大道沿線、大王古廟等）的建筑群體空間設計、環境布局和綠化配置等措施落實。

四、采用“三舊”改造政策，制定拆遷工業企業和村民補償方案

1.為了保證“三舊”改造后村民的利益不受損失，確定其股份公司為舊村改造主體。

2.以大沖村整體拆遷、改造和以就地安置為前提。

3.按照深圳市政府[2004年]177號文件]《深圳市城中村（舊村莊）改造暫行規定》為準。按《規定》特區內城中村改造項目建筑容積率在2.5及以下部分，免收地價；而容積在2.5至4.5的，采取相應樓面地價的20%；建筑容積率超4.5的部分，按照2004年地價標準收取地價。土地管理部門收取的地價將全部返撥給南山區政府，作為大沖村“三舊”改造市政基礎設施建設的費用。

4.依據《規定》中以貨幣補償為主的改造精神，但也要考慮到“三舊”改造的可實施性情況，對于以產權置換方式補償住宅的，原則上每戶補償480平方米；超過480平方米的部分，按照1999年3月5日私房建筑平均造價（約800元/平方米）進行補償。

另外，原村民興建私房建筑面積不足480平方米的，每戶補償480平方米，但需按“三舊”改造時商品房建筑平均造價（不含地價）補交不足480平方米的部分，其余部分全歸股份公司所有，實行統一管理、統分、統租和統售。

5.由大沖股份公司制定靈活的分配組合方式以及多樣化的參股方式，即在村民住宅、商業、工業、服務業等固定資產以及貨幣補償等方面具有多種選擇性。這樣股份公司盡可能滿足村民的不同需求，增加“三舊”改造的可操作性和可控性。

五、市、區領導的大力支持

1.市、區領導重視。關于大沖村“三舊”改造作為全市乃至全省最大的舊改項目，大沖舊村莊的整體改造得到了市、區政府領導的關心和支持。南山區委和區政府領導多次表示，將聚合全區之力，加快推進大沖“三舊”改造，力爭將其打造成全市乃至全省的“三舊”改造項目的典范與標桿。所以，南山區委和區政府領導作為這一項目的頭等大事來抓。華潤集團公司在大沖“三舊”改造項目中的占地面積高達68.4萬平方米，而總建筑面積近300萬平方米。它是大沖村乃至深圳市最大的“三舊”改造項目。隨后，雙方展開了多輪磋商，就有關村民個體物業、集體物業、商鋪補償、貨幣補償、拆遷安置補償費，過渡期補償費等標準問題，達成了多項共識，既照顧到村民利益，又要充分考慮到集體經濟的可持續性發展。

2.大沖村絕大多數人支持和關心“三舊”改造項目。（1）大沖村股東支持。在2008年11月11日至13日，大沖股份公司召開了全體股東代表大會，有66名代表調查和了解有關“三舊”改造的具體內容，框架協議以及政策和有關拆遷的法律法規。在會上，大多數股東代表表示積極支持和關心，提出要盡快將大沖“三舊”改造的宏偉藍圖變成現實。股東代表發言，現在，政府已下決心帶領我們建設一個新型的城鎮化社區。我們股東代表一定要大力支持“三舊”改造項目。大沖股份公司董事長阮洪坤表示，大沖的“三舊”改造，關系到每一個村民的頭等大事，同樣也關系到村集體經濟的可持續性發展。公司領導堅持以村民利益為最高原則進行頂層設計又與華潤公司展開了多輪的磋商和協調，重點圍繞“三舊”改造專項規劃，拆遷補償方案等關鍵內容進行談判，最終達成了“三舊”改造框架協議。股東代表鄧叔說：我們村里有人天天說“三舊”改造、拆遷、補償費等問題，都在盼著好日子早點到來。現在是一個千載難逢的機會，作為股東代表，一定會積極支持、全力配合。（2）村民支持。老人吳伯說：“三舊”改造講了這么多年了，我們的年齡大了，希望能在我們有生之年，看到村里的“三舊”改造完成，村里子孫后代能過上好日子。大沖村的年輕一代——小黎說：我們年輕人都十分企盼“三舊”改造早日完成，就現狀來說村里的環境十分糟糕，亂建亂搭現象十分嚴重，電線亂七八糟纏繞，垃圾到處堆，臭水到處有，蟑螂、老鼠滿街跑，這樣環境惡劣、火災、疾病傳染隱患十分嚴重。這樣“三舊”改造不僅是當代人的大事，而且對下一代人的生存環境改善都十分必要。關鍵的問題是怎樣改造，建設規劃怎樣，是否符合新型城鎮化建設要求，這些問題都要讓我們全村人知道，信息要公開，包括拆遷補償費和過渡期補償標準等。只要安置得能讓大家滿意，價格補償標準合理，我們會堅決支持和擁護“三舊”改造。所以，實施“三舊”改造能得到大多數村民支持和擁護是舊改的關鍵所在。

3.大沖村“三舊”改造的步驟。關于大沖村的“三舊”改造大致分三步進行：第一步，根據具體可分若干周期運作，但每一步要保證難易結合，先試點后帶面，做到點面結合，環環相扣，良性循環地進行。第二步，對舊村拆除和新村開發同時并舉，可以利用原有資源，場地和原有設施，能起到事半功倍的效果。第三步，要深入發動群眾，隨時公布信息，兼顧建設單位和村民利益，實行合作雙贏，探索出一套適合深圳市自身實際可行的“三舊”改造政策和方法，以適合新型城鎮化建設的新路子。

六、結論

大沖村的“三舊”改造項目終于敲定。深圳市南山區大沖村的“三舊”改造項目工程，從1998年至2011年最終定案長達10多年時間，大沖舊改不僅是大沖人的好事，而且也是深圳市新型城鎮化建設發展中的一件大好事，它在深圳市整個舊城區改造歷程中具有里程碑的意義。它同樣也給深圳市南山區新型城鎮化建設的試點工作開創了歷史先河。僅僅只用三年時間大沖村的工業園區和居民居住生活區、醫療、衛生、體育、教育、養老及基礎配套設施就得到基本完成。這是市區領導大力支持和拆遷建設單位積極努力以及廣大村民共同配合的結果。用建設單位華潤集團公司的話來說：投資300億承載的不僅只是土地資源的節約集約和開發，更重要的是達到了合作雙贏的目的。

[項目來源：廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2013年度學科共建項目，項目編號：GD13XYJ22] （下轉第145頁）（上接第142頁）

參考文獻：

[1] 《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》.粵府[2009]78號

[2] 轉發省國土資源廳《關于“三舊”改造工作實施意見（試行）的通知》.粵府辦[2009]122號

[3] 2004年深圳市委和政府《深圳市城中村改造暫行規定》和《關于進一步加強查處違法建筑和違法用地工作決定》兩份文件

[4] 2007年3月19日大沖股份公司與華潤集團簽訂《大沖村舊改規劃項目意向書》

[5] 2008年9月28日，大沖股份公司與華潤集團正式簽訂《深圳市大沖舊村改造項目合作協議（框架）》

[6] 《南山區大沖村舊村改造規劃圖》

[7] 喬樹東.城中村改造對太原市規劃影響的研究.太原理工大學碩士論文，2009

[8] 許強.深圳市“城中村”改造分析研究.重慶大學碩士論文，2005

（作者單位：田湘南，廣州工商學院 廣東廣州 510850；劉洋：深圳市路橋集團公司 廣東深圳 518000；作者簡介：田湘南，廣州工商學院副教授，博士，研究方向：國民經濟學；劉洋：深圳市路橋集團公司工程師，碩士，研究方向：應用經濟學。）

（責編：賈偉）