促進我國公路路政管理發展的政策分析與思考

摘 要：路政管理肩負著保護路產路權的行政管理使命，同時它更成為衡量公路交通事業所帶來經濟效益的一個重要指標。文章在分析我國路政管理現狀的基礎上，對我國路政管理方面相關政策進行梳理，通過政策力度分析對我國路政管理發展階段進行階段劃分，并提出幾點建議。

關鍵詞：公路 路政管理政策 經濟 發展建議

中圖分類號：F55 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-258-02

一、引言

公路交通發展水平是一個國家和區域經濟發展與社會進步的一個重要標志。“公路通，則百業興”深刻反映路政管理在公路交通中的重要作用。近些年來，很多學者都從不同的視角對我國路政管理方面情況進行大量研究。其中，余小三學者主要闡述《路政管理規定》在確定路政管理工作原則、配備路政管理人員以及架構篇章體例等方面的重大變化及其規范性和科學性。{1}江高、宋學軍、陳德新學者在分析影響公路路政管理難度的各種因素的基礎上，提出了一種模糊理論、層次分析法和群決策理論的新模型。{2}潘申、余本功等四位學者構建了路政管理綜合評估模型，利用層次分析法對模型中各指標賦予權重，并依據相應軟件計算出評估結果。{3}金艷學者主要分析我國公路路政管理存在的三方面問題，并提出三點建議。{4}本文在以上學者研究的基礎上，將我國路政管理制度進行量化分析，將其劃分為三個階段，并提出相應對策。

二、現狀分析

據相關資料統計顯示，截至2012年底，我國公路總里程423.75萬公里，國道、省道、縣道、鄉道、專用公路、村道分別占公路總里程的4.1%、7.4%、12.7%、25.4%、1.7%和48.7%。在全國等級公路里程中二級及以上公路里程50.19萬公里，占公路總里程的11.8%。2014年末，全國公路里程達到445萬公里，比2013年末新增9.38萬公里，其中高速公路里程為10.44萬公里，較上一年新增了7450公里。預計2015年，我國公路總里程將突破450萬公里，其中高速公路總里程將達到10.8萬公里。從全國等級公路來看，二級及以上公路里程達到65萬公里，農村公路總里程達到390萬公里。可以看出，我國公路建設量呈不斷上升趨勢，然而與公路建設相比，公路養護和路政管理工作相對滯后，不少地方重建設、輕管理現象嚴重。所以，對路政管理的源頭性政策的認識非常必要，它可以有效地提升路政執法力度，實現公路事業可持續發展。

三、我國公路路政管理量化分析

（一）我國路政管理相關政策和力度

制度對于經濟發展具有至關重要的作用，20世紀30年代，科斯（Coase.R）、諾斯（North.d）為代表的新制度經濟學派，使制度與經濟發展研究引起人們廣泛關注。North（1973）認為，制度變遷是社會與經濟演進的基本核心之一，越來越多的學者都強調制度促進經濟發展或阻礙經濟發展的實質就是制度是刺激創新還是阻礙創新。目前國內對公路路政管理制度方面的研究，基本停留在定性分析上，更多的研究集中在邏輯分析上。彭紀生、孫文祥、仲為國在中國技術創新政策演變與績效實證的研究{5}中引用了Gray D.Libecap（1978）構建法律變革指數的思想，對相關的技術政策建立了量化標準，并進行量化分析。本文借鑒文獻{5}的方法，依據我國行政權力結構與政策類型對我國公路路政管理相關政策進行力度計分，表1是由此得到的政策力度賦值標準，其中1…5數字表示得分，分值越小表示政策力度越小，越大表示力度越大。

本文針對建國以后國家層面（各省、市、自治區自行頒布制度不算在內）路政管理相關政策進行整理分析，據統計，截至2015年1月，我國公路路政管理相關政策共計33項，參與公路路政管理政策頒布實施的機構有全國人大、國務院、交通部、中央財經委員會、郵電部、電力部等部門。由于路政管理相關制度設計的時間跨度長，因此以5年為一個坐標點來作圖，整體上能反映我國路政管理政策數量和政策力度隨年代變化發展的情況。圖1為依據各年度政策統計數量和政策力度賦值標準表，繪制的詳圖。

（二）我國路政管理發展階段劃分

從圖1可以看出，新中國成立之后的25年里，我國公路路政管理方面相關政策頒布數量很少，而且政策力度不強，多以通知的形式頒發。1975年—1994年這10年里，在各有關部門的重視下，我國路政管理政策在摸索中不斷向前發展，在曲折前進中逐步形成了一批具有代表性的約束和規范我國路政管理的民生政策，總體上看，經過60多年的調整和積累，現階段我國已經基本形成路政管理政策體系。依據時間發展順序，可以將我國路政管理的發展劃分為三個階段。

第一階段：公路路政管理制度發展初期階段（1950年—1974年）全國正處在國民經濟恢復和發展階段，面對當時公路里程不多，交通量不大，公路設施不完善的局面，我國政府開始重視公路建設和管養工作，發動廣大群眾和機關、學校開展愛路護路的宣傳教育，并頒布了不多的辦法和通知。如《公路留地辦法》、《關于各部門基本建設工程占用公路暫行規定的聯合通知》、《關于公路沿線興修農田水利工程需注意事項》等。該階段并未提出路政管理的具體而又明確的政策。

第二階段：公路路政管理制度的形成階段（1975年—1994年）伴隨著改革開放的步伐，公路基礎建設事業的發展，有效地激發了人們對路政管理工作的重視，各地開始組建路政管理部門，充實路政管理人員。1983年7月國務院發布《關于加強公路路政管理，保障公路安全暢通的通知》標志著我國已將公路路政管理工作擺到重要的議事日程。1987年10月頒布的《中華人民共和國公路管理條例》是我國第一個比較全面的發展公路交通事業的行政法規，1996年全國人大頒布的《中華人民共和國行政處罰法》第一個關于行政處罰方面的法律，使得我們可以依法辦事，從嚴治路，對加強路政管理也具有十分重要的作用。

第三階段：公路路政管理制度快速發展階段（1995年至今）現階段，我國頒布的路政管理政策數量遠多于建國初期階段，充分體現了政府已對路政管理工作的重視程度已提升到戰略的高度。1997年《中華人民共和國公路法》的出臺標志第一個專設路政管理章節法律誕生并且建立了基本的路政管理法律框架。在社會主義市場經濟體制影響下，《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》、《超限運輸車輛行駛公路管理規定》、《農村公路建設管理辦法》、《公路超限檢測站管理辦法》等一系列配套政策的出臺，解決了路政執法中的根本性障礙，使得有的放矢地開展各項路政管理工作有據所依。隨后的《路政管理規定》、《中華人民共和國道路運輸條例》、《公路安全保護條例》等使我國路政管理進入到快速發展時代。

四、我國公路路政管理發展的幾點思考

第一，在政策制定和監管力度方面。我國在十一屆三中全會以前，處于經濟恢復階段，開始進行全面公路建設，并對遭到沖擊的公路基礎設施和混亂的交通秩序進行管養工作。該時期，對公路管理的認識不高，政策的出臺還未形成波浪式的穩步向前發展的模式，存在很大程度的不連貫性，圖1清晰顯示1965年到1974年這10年間，沒有相應的政策出臺。據不完全統計，我國的33項路政管理政策中，絕大多數都是以通知、辦法、規定、條例、意見等形式頒布的，以法律形式頒布的相關政策僅有4項，其中只有《公路法》是專設路政管理一章的法律。目前我國還沒有一部完全而詳盡針對路政管理的法律，路政管理法律法規體系很不完善。因此，在完善我國路政管理的法律法規制度建設的同時，要加大政策執行力度和可操作性，真正起到約束和規范我們路政執法的目的，特別是行政強制權，加強其在行政執法中的力度，賦予其必要的自由裁量權，但也要控制其濫用，做到依法、合理行政。在政策監管力度上，對于公路兩側建筑控制區非法亂建、亂擺和公路亂收費問題，我們一定要加強行政監管力度，它是對路政管理人權力范圍的規范，也是對路政管理相對人權力的有效保障。

第二，在路政管理機構體制方面。公路路產、路權由交通行政機關授權公路路政管理機構管理，公路的交通安全則由公安機關管理。這種管理體制必然會導致交叉、重復等問題出現。《公路法》第44、45條涉及公路路政及交通安全由兩家機構管理，在利益驅動下便會出現各種扯皮現象。這樣不利于公路路政管理機構對路產的保護，公路的維修和養護也受到影響，最終不利于我國路政事業的發展。因此，只有探索新型的綜合管理模式，尋求政府和相關部門的協調合作，才能優化我們的執法環境，使路政管理從被動變為主動，提高公路路政管理服務水平。

第三，在超限運輸管理方面。目前，查超治超仍是我國路政執法過程中重點和難點管理工作，在市場經濟條件下，在短期經濟利益的誘惑下，一些組織和個人隨意改裝車輛，甚至是逃避收費站設置的超限運輸監控點的檢查。年復一年的這種現象越演越烈，造成一些地方很多公路段公路路面結構嚴重受損，縮短了公路的使用壽命，增大了公路養護成本。因此，在抓好超限運輸宣傳和現場管理的同時更要嚴把行政許可審批各環節，標本兼治地逐步建立起“治超”的長效機制，將治超管理納入路政管理的日常工作。

注釋：

{1}余小三.路政管理規定之立法進步析評[J].武漢交通管理干部學院學報，2003（12）

{2}江高，宋學軍，陳德新.公路路政管理難度系數綜合評價模型[J].西南交通大學學報，2005（3）

{3}潘申，余本功，彭道月，沈國華.基于AHP的公路路政管理評估模型的研究與實現[J].計算機工程與應用，2006（31）

{4}金艷.公路路政管理問題及對策探析[J].交通企業管理，2007（3）

{5}彭紀生，孫文祥，仲為國.中國技術創新政策演變與績效實證研究[J].科研管理，2008（7）

參考文獻：

[1] 李文娟.國內高速公路路政管理探析[J].中國高新技術，2009（11）

[2] 謝有東，李曉梅.淺議我國公路路政管理存在的問題與對策[J].科技信息，2009（15）

[3] 任廣勇.淺析如何加強公路路政管理[J].中國科技信息，2010（12）

[4] 謝帥帥，吳小萍.高速公路建設環境監理人員配置方法研究[J].武漢理工大學學報，2013（2）

（作者單位：山西交通職業技術學院 山西太原 030006）

（作者簡介：郭秀莉（1983—），女，山西太原人，漢族，助教，碩士研究生，研究方向：技術創新管理、物流與供應鏈管理）（責編：若佳）