共享經濟中的監管難題

閔杰

在公布兩份關于出租車行業改革的征求意見稿之后半個月，交通部就曬出了“階段性成果”。交通運輸部稱，截至10月25日18時，已通過網站留言、電子郵件、信函和電話等渠道，共收到各類意見3220件。這些意見主要集中在幾方面：傳統巡游出租車經營權的改革問題;專車是否應作為新業態納入管理;出租車和專車這兩種業態是否應當實行數量調控;專車與傳統巡游出租車駕駛員的從業資格管理問題;從事專車的車輛條件和標準問題等。

在征集到的社會意見中，各方意見仍存在較大爭議。在所有意見中，有600多條和專車的車輛條件和標準有關，內容涉及專車的車輛性質、報廢年限、車輛標準和運營條件等各方面。

有意見認為，應當禁止私家車從事專車經營，專車和出租車都應當實行8年報廢政策;也有意見則認為私家車從事專車運營，符合共享經濟潮流，應允許私家車在不改變車輛登記性質的前提下從事經營。

實際上，從征求意見稿發布之時，就已經顯露出這場激烈的交鋒背后，已遠不止是專車如何合法化的問題。這次爭論還提出了一個更核心的命題：在互聯網思維大舉改造傳統行業的時代，政府監管的邊界究竟在哪里？如何尋求相關者利益的最大公約數？

激辯新規

10月10日，歷經近一年的醞釀和起草，交通運輸部發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱“出租車指導意見”）和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“專車新規”）。

新規亮點很多，比如，傳統出租車“逐步實行經營權期限制和無償使用”，意味出租車經營權有償將成為歷史;比如，“合理確定出租汽車承包費標準或定額任務，并根據經營成本、運價變化等因素實行動態調整，通過多種渠道公開承包費或定額任務的項目組成、測算方法”，意味著“份子錢”有望透明化并降低;再比如，專車終于獲得了合法身份，成為全球第一個全國性的專車監管法規。

不過，很快就出現批評聲音，甚至相當尖銳。比如，“政府的開放態度低于之前的預期，與市場需求不符”“專車新規是用管理出租車的思路在管理專車”“改革新政違背互聯網思維”“改革思路過于保守”等。

中國政法大學知識產權研究中心特約研究員李俊慧告訴《中國新聞周刊》，他起初也認為“專車新規”太過嚴格，但在結合“出租車指導意見”之后，他認為監管者其實非常用心，“尤其是出租車指導意見中，對于類似‘份子錢‘出租車經營權‘打車費等諸多敏感或棘手問題都沒有回避，而是予以一一回應。”

相比“出租車指導意見”，“專車新規”引發的關注度顯然更高，爭議也更大，尤其在學界，聲討之聲不絕于耳。

10月15日晚，北京大學國家發展研究院主辦了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》征求意見稿的政策研討會。會上，不少學者的發言措辭相當嚴厲。

周其仁和張維迎兩位著名經濟學家也出現在會上。周其仁擔心“由于這個文件出去，很多專車一下又變成法律地位不明”，如果用法律把專車轟到“黑車”領域，不僅解決不了百姓出行的問題，還會失去一次改善城市出行、解決出租車行業病的大好機會。他建議交通主管部門用積極的態度讓各城市實驗不同的方式。而張維迎則提出，在制定規則的時候，應該多聽消費者的意見，“政府的傳統就是保姆型政府，或者父愛型政府”。他認為，現在很多監管是基于對市場完全的誤解，“競爭是最好的監管手段”。

作為政策制定者的交通部在意見稿發布之后，也保持了開放的“納諫”態度。在北京大學國家發展研究院召開的政策研討會上，交通運輸部黨組成員、運輸服務司司長劉小明，以及新規的起草者之一、交通運輸部運輸服務司出租車管理處處長王秀春也“不請自來”，向專家釋疑解惑，以尋求最大公約數。

劉小明在會上如此解釋新規初衷：“我們想從國家層面承認專車，體現政府對創新的包容和鼓勵，也希望能取得多方共識，取得一個最大公約數”，但在步驟和方法上，“需要平衡新舊，需要循序漸進”，要有利于“城市交通良性發展”，“再好的專車坐在里面走不動，不是我們希望的”。

國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東對《中國新聞周刊》表示，“總體上看，新規應該說是比較開放，在度上把握的比較好。”他認為，新規首先是承認了專車的合法地位，專車是個新生事物，不同的國家也采取了不同的措施，有的國家完全開放，有的是完全禁止，“我們承認其合法性，給它一個市場準入的通道，是一個比較積極、穩妥的方案。”

2015年8月17日，長春四名出租車司機組建了一個樂隊，4人分別拿著薩克斯、黑管、吉他還有葫蘆絲。圖/CFP

不過，這樣的“積極、穩妥”并沒有獲得學界的普遍認可。10月22日，上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡等12位專家聯名提出建議，認為新規存在“重大缺陷”，希望交通運輸部暫緩制定專車新規。

在他們看來，擬出臺的新規中的不當之處主要集中在四個方面：對網絡約租車信息服務平臺的強制性地域分割;將平臺和駕駛員之間的法律關系界定為勞動關系;不當的數量管制;低估了平臺的信息審核能力。

對于專車運營中存在的經營風險和道德風險，比如向互聯網平臺提供虛假信息從事相關服務或接受相關服務，泄露乘車人乘車信息等個人隱私，發生交通事故后網絡信息服務商與駕駛員和第三方的責任承擔問題等，12名學者認為，新規沒有提供充足的執法依據，規定足夠的符合網絡約租車特征的監管措施。

對共享經濟的不同理解

交通運輸部運輸服務司副司長徐文強在人民網訪談時坦言，在新規制定階段，各方對于專車的認識也各不相同，比如說專車怎么定位，責任主體、準入門檻、經營行為、監管方式，在制度上如何進行設計等。而其中最核心的問題，在于“專車是不是應該納入行業出租汽車的管理體系”？

而交通部新規判斷的依據在于：國務院2004年第412號令《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，設定了三個行政許可項目：出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發。另外，交通運輸部2014年出臺的《出租汽車經營服務管理規定》明確規定，出租汽車經營服務是指以七座及以下乘用車和駕駛勞務為乘客提供出行服務，并按照乘客意愿行駛，根據行駛里程和時間計費的經營活動，包括巡游式和預約式出租汽車經營方式。

由此，網約車盡管使用了互聯網這種新的約車技術，但其依然是依靠占用道路資源開展營運活動，其本質依然是“為乘客提供位移服務”的出租汽車。

“專車本質上還是以營運性質為目的的經營行為，既然是經營行為，就應該納入行業監管。所參與的市場要素，不管是車輛還是駕駛員，都應該受到主管部門監管的監管。”程世東對《中國新聞周刊》表示，現在爭議最大的地方，在于私家車不能直接接入專車平臺，必須變更車輛性質為營運車輛，按規定報廢年限為8年。

“納入行業監管是必須的，但報廢條件和年限是需要改革的。原來是基于營運車輛行駛里程比較長而制定的報廢條件，但專車的營運里程和時間都可能要更少，因此簡單按照車輛時間來判定報廢年限是不合理的。”程世東說。

暨南大學法學院教授劉文靜則對新規中的這部分內容持支持態度。“交通運輸部擬出臺的出租汽車管理新政的主旨，是將網約車納入出租汽車范圍統一管理，同時對網約車與巡游出租汽車在經營范圍、資質要求和定價制度等方面進行差異化管理，核心內容是讓新生事物有條件地合法化。”

而傅蔚岡等12位聯名提出建議的專家則有不同意見，他們認為，網絡約租車經營服務不是簡單的傳統出租車行業加網絡預約，而是新型交通網絡信息服務，不能用監管傳統出租車的思維對待這種新業態。

兩種意見的背后，其實是對共享經濟的不同理解。中國政法大學知識產權研究中心特約研究員李俊慧認為，拼車、順風車不會產生額外的資源占用，卻提高了出行效率，這才算真正意義上的共享經濟。而如果以經營為目的，就算是“兼職”性質，盡管有共享經濟的外衣，但并沒有實質，“因為大家都是沖著營利目的去的，不是真正意義上的共享經濟。”

滴滴公司資深副總裁陶然在接受《中國新聞周刊》采訪時，就共享經濟提出自己的理解：“共享經濟的核心是，將私人閑置的物品、知識技能和時間有償地與他人進行共享，比如二手交易市場、Airbnb，都是典型的共享經濟。只有每一個共享經濟的參與者得到合理的經濟回報，才能促進共享經濟健康可持續發展。”

截至2015年6月，合并之后的滴滴和快的，已經占據中國專車服務訂單市場的八成。陶然對《中國新聞周刊》詳細闡釋了滴滴公司對于專車概念的理解，“專車平臺企業與淘寶一樣，本質上是供需信息的撮合方，為供需雙方提供產品技術支持和制定服務和價格標準。與傳統的出租車公司有著本質上的區別。”陶然以電商為例，認為不能因為淘寶等電子商務在發揮零售交易的功能，就用管理傳統零售企業的方式完全套用在電商企業。

在陶然看來，如果鼓勵每一個人都是雷鋒，那結果就是沒有雷鋒。應該鼓勵共享經濟參與者有收入。無論是順風車還是兼職專車，都是共享經濟，成本低，所以在很低的價格上也能盈利。“要求必須是公益的，只有人人都當活雷鋒才是共享經濟，本身是對共享經濟的誤解，也是對市場、經濟和公益的重大誤解。”

但程世東對此有不同理解，“從最廣泛的含義上，專車有共享經濟的成分，但從另一個角度說，專車的經營行為，是否和出租車類似？如果說專車在共享時間和車輛，那是否也可以推斷，出租車才是最大的共享經濟呢？”

管得太多？

對于此次交通部擬出臺的新規，李俊慧的一個基本判斷是，“納入監管是必須的，但門檻不低”。

根據《暫行辦法》的規定，專車平臺需要在各地取得《道路運輸經營許可證》，專車業務車輛需要取得《道路運輸證》，專車司機需要取得《道路運輸從業人員從業資格證》。

“對于司機及車輛的要求，這意味著當下的‘專車模式需要推倒重來。”俊慧對《中國新聞周刊》分析，在滴滴、優步（Uber）等平臺上認證的專車司機和車輛，面臨重大抉擇：是選擇被滴滴、優步（Uber）“承包”繼續從事專車服務，還是選擇退出專車服務。而對于類似神州租車這樣的租車平臺，因為本來就有車、有司機，轉型或升級難度相對簡單一些，只是在打車平臺軟件的覆蓋率上，面臨的抉擇是：自己獨立做打車平臺，還是加入滴滴、優步（Uber）等打車平臺。

北京大學國家發展研究院教授薛兆豐的批評更為直接，他認為征求意見稿是為專車“定制”的六大撒手锏：首先是多地區報備;其次是強制轉變車輛使用性質登記，這點是最致命的;第三是允許政府對專車數量管制;第四是允許政府價格管制;第五是強加勞動關系，非要簽勞動合同;第六是“在任何經營地不得占有市場支配地位”鎖定平臺發展空間。

對于這些嚴格的監管條件，滴滴副總裁陶然在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，政府應退出本應屬于市場的領域，轉變為高效而專業的監管者，這已經為改革的歷程所證明，“傳統出租車市場，恰恰正是政府對于市場不當介入，導致壟斷經營下服務質量難以提升，消費者和司機都不滿意，也引發了許多社會問題和群體事件，成為長期不穩定因素。”

滴滴公司擔心，新規如采用行政監管的方式，對現有的專車模式將是完全的顛覆，比如車輛性質要變為“營運”，司機要由兼職變為專職，在專車數量和專車價格方面要進行管制。

征求意見稿出臺后不久，滴滴公司公開發布了三點意見。其中第一條，就建議給兼職司機和車輛留出發展空間。同時還表示，“如果要求網約專車車輛變更為營運性質、兼職司機需考出租車從業資格證，可能使大部分兼職司機和車輛退出，讓百姓重新面臨打車難的問題。”

滴滴提出的建議是，以“政府管平臺，平臺管專車”的方式管理網約專車，并希望相關部門將管理人員和車輛的權力下放給網約專車平臺。在陶然看來，專車平臺有能力和條件對車輛和駕駛員進行更有效的監管。“相比傳統線下出租車的管理模式，網約專車的特點是車輛硬件條件明顯高于出租車，駕駛員的身份信息可以通過身份證、駕駛證、手機和支付工具進行實名認證，且服務過程全程技術監控記錄，事后可追溯，可以說專車在許多方面的安全性都要高于傳統出租車。”

陶然告訴《中國新聞周刊》，專車運營一年，每個月訂單超過1.2億，交通事故寥寥無幾，正是因為平臺公司的監管體系發揮了作用。從數據上對比，滴滴專車在過去一年的事故率是百萬分之一，這遠遠要低于出租車的事故率，其背后的原因除了車輛條件之外，更多的是專車司機在用戶評價方面受到管控，安全文明駕駛意識更強，同時不會像出租車司機一樣長期疲勞駕駛。

而對于用戶和輿論擔心的保險是否健全，以及一旦發生事故的責任認定和賠償問題，陶然表示，保險方面，滴滴專車要求所有車輛都必須繳納交強險和第三者責任險，同時滴滴專車還購買了座位險，成立了內部保障基金，通過先行賠付幫助司機和乘客解決就醫、修車等緊急需求。

在數量管控方面，滴滴公司也有不同意見。陶然告訴《中國新聞周刊》，從目前對出租車數量管控的情況來看，通過行政方式來制定城市交通需要多少出租車或者專車，其效果不會太理想。“真正解決城市交通問題的前提是擁有足夠充分的數據并具備對其分析的能力。只有根據實際數據，我們才能真正了解供需關系以及存在的問題，平臺會通過技術手段來調度運能，讓公共資源得到更加合理的分配利用。”

不過，在程世東看來，“價格管制”和“數量管制”都是對新規的一種誤讀。“不能對這兩方面從一個方向進行過度解讀，應該中性地看待。新規沒有說一定要進行數量管制，前提是如果某個城市要進行數量管制，不排除個別交通擁堵、資源緊張的城市進行管制。價格方面，實行政府指導價或者市場調節價，由各個城市自己掌握，即使是政府指導價，也只會是一個很高的上限，專車平臺依然有很大的靈活性”。

在李俊慧看來，如果完全采取市場定價，在某個專車平臺處于市場支配地位的時候，對于消費者也未必是好事。“目前，滴滴等平臺已經采取動態加價等方式，按照時段、車輛供給等因素需求調節專車服務價格。”李俊慧告訴《中國新聞周刊》，由于《暫行辦法》等起草周期已有半年有余，期間也曾多次面向滴滴、優步（Uber）征求意見，這意味著此前專車平臺的動態加價實際上已經是提前試水。“專車平臺持續高額補貼肯定不現實，而且，專車若定價太低又讓平臺及司機無利可圖。”

而在交通部新規發布前，據媒體報道，上海也出臺了相關規定。“上海模式”被普遍解讀為更具開放性，例如將車輛審查和司機審查的權力交給專車平臺，私家車在上海參與專車運營，不需要把車輛的性質從“非營運車輛”改登記為“營運車輛”。

對于這種解讀，程世東和李俊慧都沒有完全認可。“到目前為止，我們沒有看到上海市交通委發布一個明文規定，這只是被媒體和輿論傳播的‘模式，沒有見到任何官方文件。”程世東告訴《中國新聞周刊》，即使是最低的準入門檻，也會對車輛和駕駛員資質做出要求，這樣才能納入營運監管，主管部門才能行使裁判員的角色。

在北京交通發展研究中心主任郭繼孚看來，制定一些必要的市場準入條件、服務規范和安全保障，是很容易理解的。“你如果自己在家做飯吃，實際上只要對自己負責。但如果你覺得自己的飯菜做得很好，想拿到街上去賣，應該是不能夠隨意的。因為你涉及到不特定對象的服務，面向公眾的服務。”至于管理是否太嚴，度到底多大，用什么標準和程序，他認為仍然有探討的空間。

再平衡

李俊慧一直關注國內外專車的變化，據他的觀察和了解，世界各國對專車采取的態度不一。完全禁止的有十多個國家，比如西班牙、德國、法國、日本、韓國、新加坡。這些國家的特點是地域比較小，道理交通資源非常緊張，傳統出租車也很多，供給也很充分。

第二種做法就是納入體系，主要是在美國紐約和英國倫敦。無論是傳統的出租車還是約租車，在這些地方都已經發展多年，很常見，監管者將其納入了專門的約出租車管理體系管理。

第三類是使專車合法化。墨西哥地區專門設立一類新型的出租車類別，價格比較高，對這種專車收取比較高的特別的稅金，讓他們和傳統的出租車實際上錯位競爭，均衡發展。

在滴滴公司看來，出租車和專車本身并不存在根本性的矛盾。“目前的現實情況是需求遠遠大于供給，絕大多數情況下人民群眾的問題還是打不到車，而不是打什么車的問題。”陶然告訴《中國新聞周刊》，從數據上看無論是出租車的訂單還是專車的訂單都遠遠沒有真正被滿足，不存在誰搶了誰的蛋糕的問題，而是蛋糕太大吃不完怎么辦的問題。

如何既包容創新，讓專車合法化，同時又對傳統出租車和網約車進行差異化監管，實現二者的錯位發展。這種思路，在交通部下屬的“中國交通新聞網”的一篇文章中有明確的闡述，“從政府的角度出發，出臺一項重大改革政策，如何更好發揮新業態優勢要考慮，更廣泛意義上的公眾出行權益問題要考慮，城市的整體出行效率問題要考慮，日益嚴峻的城市環境污染問題要考慮，260萬傳統出租汽車從業人員的就業權益保障問題也要考慮。怎樣平衡這些關系，需要高超的管理智慧。”