非營利體育組織參與公共服務供給的困境及對策研究
——以安徽省為例

李圓圓 阮宜杰 張萬壽

（淮南師范學院，安徽 淮南 232000）

非營利體育組織參與公共服務供給的困境及對策研究
——以安徽省為例

李圓圓 阮宜杰 張萬壽

（淮南師范學院，安徽 淮南 232000）

為提高非營利體育組織參與公共服務供給的能力，文章通過查閱相關文獻資料，并運用調查、訪談等研究方法，對安徽省非營利體育組織的發展現狀，如組織機構、運行管理模式、經濟來源等方面進行了深入的調查，結果表明：安徽省因起步較晚，在參與公共服務的供給上存在以下問題：制度缺失，自主、獨立性不強；政府支持力度小，資金不足；監管體系不健全，參與體育公共服務供給的效率低下；服務能力有限，社會公信度低。要充分發揮非營利體育組織的作用，當前必須加大政府的政策扶持力度，拓寬資金籌措渠道，制定有效的監管和考核機制并加快非營利體育組織的自身建設，從而提高非營利體育組織參與公共服務供給的效率。

非營利體育組織；公共服務供給；發展困境；對策

受計劃經濟體制的影響，我國政府在公共資源和公共服務上幾乎一直處于壟斷狀態，從而確立了政府在國家政治、經濟、社會中的絕對性支配地位，然而隨著社會環境的變遷，這種單一的供給方式越來越成為制約社會可持續發展的重要瓶頸，加之西方公共服務市場化的沖擊，體育公共服務主體的多元化理念逐漸為人們所接受，事實證明，我國的體育公共服務業在政治、經濟改革的大潮中要想獲得有效發展同樣需要借助于政府和市場以外的力量，而當下非營利體育組織，在增進民眾身體健康、建設體育強國、促進社會和諧發展等方面正起著舉足輕重的作用。

1 非營利體育組織概述

學者們根據非營利組織的概念提出了非營利體育組織的定義，可以理解為不以營利為目的，并在政府政策的指導下，主要開展各種志愿性的公益或互益體育活動的非政府社會組織，它包括：各類體育社團、非營利性體育俱樂部、非營利性體育事業單位、體育類民辦非企業單位以及民間體育組織等，具有非政府性、非營利性、組織性、志愿性和公益性等特點。

2 非營利體育組織參與公共服務供給的必要性

2.1 非營利體育組織是彌補政府供給不足的后備力量

伴隨著社會轉型，我國現存的體育管理體制與社會發展之間已存在諸多矛盾，現有的公共體育資源已無法滿足公眾日益增長的體育需求，而在公共產品和公共服務的供給上，又存在著普遍的市場和政府失靈。市場作為一種高效的資源配置方式，對于排他性、競爭性的資源本具有較好的調控性，但基于營利的性質注定無法實現社會公平，甚至會帶來壟斷等問題。為了維護社會經濟的正常運轉，人們于是寄希望于政府，但政府決策的失誤以及工作機構的低效率又導致了政府失靈。因此，在這種情況下，借助政府以外的力量參與體育資源配置已成為必然趨勢，二者的失靈為非營利體育組織的介入讓渡了空間，非營利體育組織可利用資金動員、志愿服務等模式有效緩解政府在體育公共服務供給中的壓力，從而推動我國體育公共服務事業的有效發展。

2.2 非營利體育組織是完善體育公共服務體系建設的組織基礎

伴隨政治、經濟的發展，打造公共服務型政府已成為人們共同的期望，體育行政部門也逐漸意識到落實公共服務的重要性，正在為加快體育公共服務體系建設做出積極的努力。而體育公共服務體系的建設，其實質就是將各種體育資源有效整合并加以充分利用，從而努力實現社會效益的最大化，公共服務的最優化；其運行的關鍵，在于政府能從市民的基本體育需求出發，并通過一系列政策引導、鼓勵、監督，面向社會體育組織“購買”服務，從而吸引各類非營利體育組織積極參與到體育公共服務體系的建設當中來，以滿足全體市民多元化、多層次的體育需求。曹可強在其關于完善上海市體育公共服務體系的若干對策建議的研究中也指出，要加快建設服務性政府，必須要重視第三部門的發展，以幫助拓展體育公共服務供給渠道，從而保障市民的體質健康。因此，非營利體育組織的參與程度密切關乎著體育公共服務體系的建立健全。

2.3 非營利體育組織是實現體育公共服務均等化的重要推動力

劉玉在其研究中指出：體育公共服務均等化的過程實質上就是將公共體育資源逐步實現由城市向農村、由發達地區向落后地區、由精英階層向普通民眾轉移和覆蓋的過程。而這中間的協調工作單靠政府組織可能無力完成，因為我國欠發達地區及農村地區人口據國家統計仍然占據半數，政府有限的財政補貼遠遠滿足不了人們基本的體育需求，此外，政府當前實施的“效率優先、兼顧公平”發展策略仍然是以經濟發展為首要任務，對于弱勢群體的體育需求也或多或少會忽略，而在發達國家政府依靠非營利體育組織，這些問題都能迎刃而解，因為非營利體育組織具備較多優勢：首先，其服務內容廣泛，方式靈活多樣，且貼近居民，具有成本低效率高的特點；其次，作為中間力量，它能夠整合社會相關階層的利益要求，在一定程度上可以緩和社會矛盾，尤其是對弱勢群體的社會服務與社會保障；最后，非營利體育組織還能有效地促進社會和諧，增加社會凝聚力。因此，要想實現體育公共服務均等化，就必須關注非營利體育組織的發展。

3 安徽省非營利體育組織參與公共服務供給的困境

3.1 制度缺失，非營利體育組織獨立性、自主性不強

當下，面對我國經濟、政治體制改革尚未完成的大局，處在過渡期的非營利體育組織盡管有著不可替代的優勢，但受傳統觀念、社會政策、分配制度等因素的影響，非營利體育組織面臨著缺錢、缺人、缺政策的三重困境。其中，首要的是制度問題，曾有研究者指出：在中國這樣一個權利高度集中的國家，改革在更大程度上受制于權力中心在既定的政治經濟秩序下能否提供新的制度安排的能力和意愿。面對中國的特殊國情，一方面，政府想要借助非營利體育組織的力量來共同承擔對國民的公共服務責任；另一方面，政府又不能容忍它的參與侵蝕自身的權威。這使得非營利體育組織在當下以兩種形式出現，一種是由政府發起建立的體育組織；或是由財政撥款卻帶有法律效力的強制性會費交納的體育組織等，我們稱之為官辦非營利體育組織；另一類則屬民間非營利體育組織，它是由民間自下而上發起，不一定被現行法規正式認可，但在相當程度上具備民間組織核心特征的各類體育組織，又稱草根組織。

由于制度的缺失，使得我省的非營利體育組織還存在以下諸多問題：首先，注冊合法性問題。現階段因專門性法規的缺失，使得非營利體育組織的注冊、設置門檻非常嚴格，一些非營利體育組織，尤其是民間非營利體育組織要想生存必須變相注冊成為企業，缺乏政府資助的平臺，其只能自生自滅；其次，自主性不夠，與政府難以有效合作。事實上，當前體育行政部門仍然政社不分，利用行政權利牢牢把控著大量體育資源以及各種賽事的舉辦權，官辦非營利體育組織因為依附于政府，理事會基本上是虛設的；第三，獨立性不強。基于我國的特殊制度環境，許多非營利體育組織具有“官民二重性”的特點，在市場競爭中缺乏公開、公平、公正的環境，從而嚴重影響著非營利體育組織的健康可持續發展。

圖1 安徽省基層體育社團的活動經費來源

3.2 政府支持力度小，資金不足

困擾安徽非營利體育組織的另一重要因素便是資金不足，由圖1可知，安徽省非營利體育組織參與公共服務供給的資金來源主要包括：政府資助、體育贊助會費收入以及服務收入等。由于非營利體育組織的產出主要體現為社會效益，又因其自身存在的公益性和非營利性等特點，因此運營同樣大小的非營利體育組織比營利性體育組織往往更加復雜。多年來對非營利體育組織的投入主要是依靠政府財政投入，我省的省級體育協會，從管理上看，主要包括管理中心類、依托類，社會實體類三種類型，其中25個“競技類”省級體育社團，19個“依托類”體育社團的活動經費大部分來源于政府，特別是省老年人體育協會，每年有約30余萬的政府財政撥款，然而政府資助資金不固定，覆蓋面狹窄，加之非營利體育組織不斷發展壯大，對資金的需求量也逐漸增加，這部分完全依托于政府財政投入的體育社團終究會面臨著生存的危機。

非營利體育組織的另一重要收入來源便是依靠會費，但因當前各級非營利體育組織的收取會費標準偏低，且除去成本，所剩不多，無法開展各類活動，于是一部分非營利體育組織通過尋求社會各界的贊助來維持社團的繼續生存，然而，這只是少數，我省現有2個“社會類”的省級體育社團，以及3個“實體類”的省級體育社團，包括省信鴿、籃球和高爾夫球運動協會，其經費采用招商引資的市場運作方式，活動依托社會，豐富多彩。現階段中國仍然是發展中國家，而對于安徽這樣一個經濟相對落后的省份，非營利體育組織尚處于發展初期，規模比較小，并且運行機制不完善，由此引發的社會公信度較差，因此所得的有償服務及社會捐贈等收入也都有限。

3.3 監管體系不健全，參與體育公共服務效率低下

完善的法律制度、與社會組織發展相適應的管理體制等，是非營利體育組織實現健康持續發展的重要保障，但是受目前國家法律的影響，我省關于非營利體育組織發展的地方法律、法規并不健全，涵蓋面不夠、操作性不強，致使非營利體育社團、協會，規章制度不完善，包括人員編制、職稱評定、醫療、養老保險等方面均缺乏完善的、相配套的法規與政策，一些會員代表大會、理事會制度等，都不能有效落實；其次，造成非營利體育組織監管乏力的另一事實便是雙重管理體制，這種受登記管理機關和業務主管單位雙重監督的體制使得管理變得極為混亂，反而造成無人問津的局面；第三，政府作為行政主管部門，在利益的驅使下，往往也愿意把非營利體育組織變成自己的附屬物，置于“二政府”地位而全面控制。

除外在監管機制的缺失，組織內部的民主決策制度也不健全，制定的規章制度，如人事制度、財務制度也缺乏規范性，表現為人事任用考核不合理，財務不透明，支出管理混亂等，加之非營利體育組織行業內自律機制薄弱，缺少組織使命感，致使公益腐敗現象頻發，這些都對我省非營利體育組織的公信力提出了極大地挑戰。此外，我省非營利體育組織的評估指標尚不明確，評估體系不健全，這在一定程度上也削弱了非營利體育組織參與公共服務的積極性和公平性，影響著參與效果。

3.4 服務能力有限，缺乏社會公信度

表1 安徽省非營利體育組織主要負責人學歷結構統計表

長期以來，受計劃經濟體制的影響，加之政府的矛盾心態，非營利體育組織的地位一直未能受到足夠的重視，此外，宣傳力度也不夠，公眾參與熱情較低，致使我國非營利組織至今發展緩慢，數量有限，目前已有的非營利體育組織大多分布在東部沿海一帶和大中型城市，而廣大的內地和鄉鎮仍是非營利體育組織的空白地帶，近年來隨著體育公共服務社會化進程的加快，體育社團組織和注冊會員也在不斷壯大，至2013年底，全省具備法人資格的體育社團共有1263個。其中市級體育總會16個，縣級體育總會130個，省級體育社團84個，省級行業體育社團38個，其他各類社團995個。但總體仍表現為數量不足，且人員結構不合理（見表1）。由于非營利性特點，組織難以吸納高素質人才隊伍，具備大學本科以上學歷的人員僅占38%，文化層次普遍偏低，且這些人員大都是兼職工作者，專職人員較少，志愿者人數更是有限。

一方面，安徽很多非營利體育組織規模較小，在成立之初就缺乏明確的自身定位，服務范圍和內容不清晰，導致在提供服務時，偏離公民的實際需求，難以獲得公民的認可。另一方面，組織內部治理結構不完善，行政依附性強，部分非營利體育組織等、靠、要思想嚴重，缺少主動性、創造性的工作精神，服務意識淡薄，組織、協調能力差，難以獲得政府部門的認可。

此外，薪資待遇是影響非營利體育組織社會公信力的另一誘因，低薪影響了他們的工作熱情和人才隊伍的穩定性，部分高學歷人才往往將非營利體育組織的工作經歷視為積累基層經驗，作為他們追求更成功事業的跳板。高素質專業人才的匱乏，致使組織的發展持續停留在自發階段，難以向專業化轉變，而因提供服務的質量不高，服務性收入的降低又反過來加劇了資金的瓶頸程度，于是一些官辦非營利體育組織最終沒能把控住利益的誘惑，在市場化運作中產生了嚴重的目標錯位，偏離了社會公益宗旨。

4 對策與建議

4.1 加強制度建設，提高非營利體育組織的獨立、自主性

面對國內體育產業并不寬松的制度環境，體育行政部門對體育組織、體育賽事、體育贊助等仍然存在較多的行政干預，當前我省非營利體育組織能否有效破除行政壟斷，獲取體育資源，關鍵在于政府能否轉變職能，為建立非營利體育組織上營造一個輕松愉快的制度環境。首先，政府在非營利體育組織的登記注冊方面應主動降低門檻，但在監管上確需嚴格把守，今后應該探索嘗試無主管社會體育組織由樞紐型社會體育組織轉變，突破非營利體育組織的登記瓶頸；其次，在政策方面，我省應效仿上海市政府，將社會問題解決的思路由“管理”到“治理”，由“一元”到“多元”，通過引入多元治理主體，既提升了政府治理的“深度”，又拓展了社會治理的“廣度”，當下政府應積極鼓勵我省非營利體育組織主動參與體育贊助市場，走社會化、市場化、產業化的道路，形成社會辦體育的良好風尚，但政府應避免它們成為享受政府預算補貼的員工合作式機構；最后，政府還應注重社會協同，為各類非營利體育組織與體制內的經營組織提供公平的競爭環境，以平衡各方需求為主要功能，以融入社區、企業共建格局為關鍵，相信在一個公平競爭的環境中，非營利體育組織和營利性體育組織一定都能良好運行，發揮各自的職能。

4.2 建立健全監督和評估運作體系，提高非營利體育組織參與供給的效率

非營利體育組織作為“依法從事體育工作的非營利性社會團體法人”，必須積極為社會和廣大人民群眾提供優質服務，不能占著社會資源不運作或亂運作，我省必須加強對各類非營利體育組織的法制建設，以國家對體育社團的相關法律法規為依據，根據安徽省民間組織管理的相關規定和我省非營利體育組織工作的實際，制訂我省非營利體育組織的具體管理辦法，并建立包括主管部門、媒體、公眾等多個部門攜手的多元監管格局，以加強對非營利體育組織參與公共服務供給的監督力度。

其次，建議我省非營利體育組織建立民主決策制度，克服行政化傾向；建立透明完善的財務管理制度，并完善相應的管理、服務、監督等方面的自律制度，保證非營利體育組織的廉潔性和公民及政府的知情權和監督權；此外建立獎懲、考核、競爭和誠信有機結合的運行機制，提高我省非營利體育組織對社會和群眾的服務效率、服務質量及自身的管理水平。

4.3 拓寬資金籌措渠道，提高非營利體育組織的物質基礎

非營利體育組織的發展離不開政府的財政支持，雖然學者們一致意見是讓政府給予非營利體育組織更多的權利和制度保障，以增強非營利體育組織的自主性，但并不表示要二者完全脫離關系，相反，處于過渡期的非營利體育組織當前造血功能低下，應該與政府加強聯系，從而爭取更多的財政支持；與此同時，研究非營利組織未來發展的專家學者們也一再強調，非營利組織的有效經營和管理，需要引入一定的市場競爭機制和商業化管理模式，這將有利于提高非營利組織的工作效率和服務質量，從而獲得更多公眾的信任，而非營利體育組織作為非營利組織的一種，也需借類似途徑，如招商引資，發展職業賽事等，獲得商業捐助以實現共贏；另外還可以利用彩票發行募集資金，用于資助我省各類非營利體育組織的發展；當然社會捐贈對我省非營利體育組織發展的作用也不可小覷。總之，我省非營利體育組織應不斷拓寬籌資渠道，為參與體育公共服務的供給募集更多的資金，以滿足人們日益增長的體育需求。

4.4 加強組織自身建設，提高非營利體育組織的市場競爭力

非營利體育組織市場競爭力的增強更應依靠組織自身的不斷發展壯大，當前我省仍需大力發展經濟，推動體育事業的發展，從而壯大非營利體育組織隊伍，以明確的服務對象，規范的服務方式，具體的服務內容最終服務于公眾；其次，我省還應通過建立完善的員工內部激勵、培訓和績效考核機制，擺正與政府的關系，形成政社合作的良好模式，以提高組織管理能力，并研究制定外來人才引進、職稱評定等政策，努力培養一批高素質專職工作者隊伍；與此同時，非營利體育組織還應加強與社會的聯系，多多參與到居民體育鍛煉及各類社區體育活動中，以增強服務意識，努力提高服務質量，樹立良好的公眾形象。

此外，志愿精神作為公民社會的精神支柱，是提高公眾參與熱情度的重要保證，因此，我省體育行政部門還應積極做好宣傳工作，并努力提高公民的服務意識，塑造參與型的公民文化，以推廣普及志愿精神，從而有效發揮我省非營利體育組織參與公共服務的供給作用。

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G812.1

A

1672-2868（2015）03-0101-05

2014-11-26

淮南師范學院校級科研基金項目（項目編號：2013XJ20）

李圓圓（1986-），女，安徽寧國人。淮南師范學院體育學院，助教，碩士。研究方向：體育社會科學。

陳 鳳