政府績效生成路徑：新范式下的理論及其解釋*

王學軍 馬翔

（蘭州大學，蘭州 730000）

一、問題的提出

政府績效是一個不斷發展又情境依賴的概念，一方面，隨著理論的演進，政府績效的內涵不斷拓展，呈現出超越經濟、效率和效益的特點，另一方面，對于不同的國家和區域而言，在經濟社會發展的不同階段，政府績效的內涵也不同。為了達成績效內涵和目標，就需要不同的績效管理手段和模式，不同績效內涵和目標下的績效管理手段和模式即是本文要討論的政府績效生成路徑問題。

政府部門通過主流范式來理解公共問題，與此同時，范式潛移默化地影響并在一定意義上約束著政府和公共管理者的行為①。理論上講，績效的內涵寓于其理論范式之中。雖然現代政府績效管理在新公共管理運動推動下發展到頂峰，但績效問題一直都是公共行政發展演變中的基本問題之一，每一個公共行政范式都關注績效，只是績效內涵和表達形式在不同的范式中有所差異②③④?；趯φ冃群冞w的研究，包國憲等提出了五種以公共行政演變階段為線索的政府績效管理范式⑤，相比于以往的政府績效管理范式，以公共價值的政府績效治理范式下績效的內涵發生了根本性變化，公共價值的實現與否成為衡量績效的基礎性標準，政府績效的生成路徑實際上是公共價值實現的路徑。本文在以公共價值的政府績效治理范式下，從理論上探討績效生成的路徑，通過美國波特蘭城市規劃案例進行敘事性解釋，并結合研究提出了新范式下對政府績效管理的啟示。

二、文獻述評

政府績效的生成路徑是長期以來研究者試圖回答的一個基礎問題，過去幾十年，不少學者對政府績效的生成路徑問題進行了研究，并取得了許多有理論價值和啟示意義的成果⑥。如果將政府績效視為因變量，將其生成要素視為自變量，那么“政府績效從哪里來”的問題就可以分解為三個最基本的研究問題：第一，政府績效的生成要素有哪些？第二，政府績效的生成要素之間的關系是什么？第三，生成要素與政府績效之間的關系是什么？其中，前兩個問題要回答的是政府績效的生成要素構成問題，而第三個問題要回答的是政府績效的生成機制問題，生成要素和機制共同構成了政府績效生成路徑的兩個基本方面。在不同的范式階段，這兩個方面的研究結論也有所不同。

1.新公共管理范式下的績效生成路徑

政府績效管理可以幫助公共管理者達成許多目標，而促進績效生成和提升是其中最為核心的⑦。實際上，從20世紀中期以財務指標和成本削減來衡量的政府投入產出管理活動開始，各種政府績效管理的計劃和法案始終伴隨著世界各國政府的現代化過程，從一些學者關于政府績效測量的研究中可以看出這一時期政府績效的生成要素，如Fitzgerald等學者倡導用競爭、財務、質量、柔性、資源利用和創新等六個維度作為判定績效的尺度⑧，Kaplan和Norton提出的平衡積分卡模型則包含了財務、顧客滿意、內部流程以及創新與學習等四個維度⑨。在相當長的一段時間內，通過提高效率和“產出結果的能力”來提升政府部門對公民需要的回應性是績效管理的核心目標，一些效率導向的政府績效生成路徑至今依然在許多公共部門發揮著重要作用。20世紀80-90年代以來，隨著績效內涵的拓展，更多學者開始關注催生績效的其它要素，Murphy和Jeanette強調除了精確的測量外，管理者還應該更多地關注影響績效測量和組織績效目標的情境背景因素，以達成績效目標，這些背景因素包括組織復雜性和組織協作、組織文化和價值訴求、部門或機構內的競爭以及具體的經濟和政治條件⑩。Sanderson也指出，績效的生成必須是嵌入到組織結構、過程和文化中的內部化和持續的過程，強調創造新的政策工具、關注網絡合作、公共組織與私人組織和非營利組織間新的伙伴關系安排?。Sanger將績效的生成過程視為利益相關者的參與和學習過程，但他同時指出，政府績效的生成還需要考慮政治過程，強調績效是績效制度、管理體系和外部環境之間相互作用的結果。他提出成功的績效管理系統應該包含如下要素，首先，需要有強有力的領導力以溝通使命、激勵雇員和形成戰略；其次，績效管理受組織的戰略目標驅動，績效管理的模式和類型要取決于組織戰略的內容和本質；再次，績效目標和績效測量對于利益相關者而言必須清晰、準確和可靠；第四，透明和公開的績效報告；第五，促進績效改進的績效反饋和學習路徑暢通?。上述績效管理的系統要素實際上就是政府績效生成路徑的構成要素。與此同時，高層管理者的決策支持、績效測量與決策過程的結合等也被視為政府績效生成的路徑而受到了關注?。國內學者對上述問題的研究相對較少，吳建南等把政府績效生成的決定因素概括為組織內部因素和組織外部因素，其中內部因素包括管理、組織學習、應對不確定性和差異性等；外部因素包括網絡化、適應環境和控制等，從內外部因素相統一的視角分析，可以歸結為治理和創新?，徐雙敏則將政府績效生成的因素歸納為價值取向、政府管理目標、行政管理體制、政府組織結構、政府人員素質、政府管理技術手段和財政體制等?。

除了上述對于政府績效生成要素的研究之外，公民參與被視為績效生成的另一個關鍵要素。De Lancer Julnes認為，在提升政府項目的質量和政府機構的回應性方面，公民參與發揮著至關重要的作用，可以增加政府的合法性和信任，并支持“自下而上”的決策路徑?。Yang和Holzer也提出，必須從治理的視角來看待政府績效的提升和公民對政府信任的建立，因此，要致力于構建政府與公民、私人部門和非營利機構等利益相關者和合作伙伴的動態伙伴關系。當公民參與成為政府績效生成的重要環節時，政府對公民的責任便會得到強化和提升?。在我國，公民參與在績效生成中的作用也被廣泛認可，研究結論與國外學者的研究幾乎一致??。

2.公共價值管理視域下績效生成路徑的新發展

政府績效的生成路徑置于一定的績效內涵之下，隨著研究范式的演進，政府績效實現的手段和模式也有所不同。近年來，公共價值管理被視為公共行政的一個新理論受到學界廣泛關注，Rosenbloom區分了任務性公共價值和非任務性公共價值，提出了同時測量非任務性價值和結果的需要，認為非任務性價值對于公共行政而言是核心的，并通過價值與結果、價值與管理的區分論述了測量非任務性價值的重要性，他提出了一個任務性價值和非任務性價值的平衡計分卡，包括政治系統、宏觀政策、任務結果和管理績效等四個方面，并進一步指出在同一周期上對每一個方面的測量可以保證機構或者項目不會忽略管理、政治和法律價值?。公共價值管理關注集體偏好、重視政治的作用、推行網絡治理、重新定位了民主與效率的關系，并且全面應對了效率、責任與公平問題，這對傳統的績效內涵和績效生成路徑提出了挑戰，一個后競爭時代的公共價值管理理論預示著從主要關注效率和結果向關注更廣泛的公共價值創造的政府目標的轉換。在公共價值管理視域下，政府績效的生成路徑也已經有所討論，如Moore提出了公共價值創造的“戰略三角模型”，包括“價值”、“合法性和支持”以及“運作能力”等三個相互支撐的部分[21]；Kelly指出，公共價值不是只有直接的服務才能創造，而要將服務供給與政府的法律、規制和規則結合在一起[22]；Spano則認為公共部門只有將制度維度、政治維度和管理維度結合進行決策時才能創造公共價值，使得績效的提升與公民對政府信任的增加相一致[23]。盡管如此，對公共價值管理視域下政府績效生成路徑的研究依然不明確，也不系統，其主要原因是缺乏一個體現公共價值的政府績效管理理論，就像Bovarid等指出的那樣，公共價值的黑箱需要被打開，以清楚地了解影響公共價值實現的關鍵部分及其運行機制[24]。

基于對新公共管理理論下政府績效管理的反思和公共價值管理的相關研究，包國憲等學者提出了以公共價值為基礎的政府績效治理理論（簡稱PV-GPG理論），并論證了其范式意義2[25]6○，這也是本文研究的理論基礎。PV-GPG理論包含三個核心觀點，第一，政府績效是一種社會建構，是一個具體政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應中而形成的規范和創造的有形與無形的成果，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎，也只有根植于社會的政府績效才能產生可持續提升的需要，政府績效管理的本質是一種價值管理；第二，以公共價值為基礎的政府績效治理體系下，產出即是績效。其本質是社會價值建構基礎上對政府績效管理體系的構建以及在公共管理者領導作用下對政府行為和產出的選擇、約束和創新過程；第三，協同領導系統是整合不同層次、不同環節各種價值沖突的重要機制[27]。

前文已述，政府績效的內涵由政府績效管理范式決定，同時，績效的內涵規定著政府績效的生成路徑。政府績效管理范式與公共行政范式一樣，雖然形成有先后，內容有更迭，但新范式的產生不是必然就會導致舊范式的消亡。在各國的公共管理實踐中，也一直是各類公共行政范式并存，在不同的情境和條件下發揮著各自的作用，同時，公共管理實踐往往都先于理論范式的形成。PV-GPG理論在政府績效管理中的范式地位得以形成的一個重要基礎是，決定一種管理理論或者路徑成為新范式所要回答的效率、責任和公平問題都通過公共價值進行審視。因此，新范式下，政府績效的生成路徑也必然不同。

三、新范式下的政府績效生成路徑與波特蘭城市規劃的實踐

以公共價值為基礎的政府績效治理模型解釋了新范式下政府績效的來源問題[28]，在公共資源和公共權力投入的基礎上，政府績效的生成路徑主要包括社會價值建構、組織管理和協同領導系統。

為了產出基于公共價值的政府績效，在政府績效生成的計劃、實施、評價和反饋等每一個環節都要體現社會價值建構、組織管理和協同領導系統的價值內涵。PV-GPG范式下，政府績效的生成建立在社會價值建構基礎上，通過組織管理過程實現產出最大化，協同領導系統協調和管理績效生成過程中的各種沖突。社會價值建構、組織管理和協同領導系統構建了新范式下政府績效生成路徑的理論框架。與以往范式下政府績效的生成路徑所不同的是，社會價值建構、組織管理和協同領導系統在績效的生成過程中缺一不可。比如在新公共管理范式下，組織管理可能是績效生成的核心路徑，但僅僅通過組織管理產出的績效可能只實現了效率的追求，與新范式下公共價值作為績效本質規定性的內涵不符，即產出不等于績效。

如果政府的產出滿足了公民需求、高效、具有可持續性，且在很長的一段時期內產生了正向的外部效應，則可以判定績效是基于公共價值的。美國波特蘭市的城市規劃是解釋新范式下政府績效生成路徑的恰當案例。波特蘭被視為設計良好的城市典范，被評為“杰出規劃之都”、“美國十大宜居城市”，2008年，Popular Science依據美國普查數據，波特蘭被評為當年綠色城市榜首，其在區域規劃、增長管理、規劃政策、社區規劃等方面的經驗已逐漸被傳播。自2001年起，我國國土資源部、建設部（現住房和城鄉建設部）每年都選派一批高級官員前去學習、培訓，了解波特蘭的城市規劃經驗[29]。長時間以來，波特蘭在城市規劃方面的舉措符合以公共價值為基礎的政府績效治理框架，本文基于可得的資料對新范式下的績效生成路徑進行解釋。

1.價值判斷——社會價值建構過程

政府績效的生成是一個長期的歷史過程，需要用歷史的視角來審視。如果缺失了社會價值建構作為基礎，政府績效就失去了合法性價值；以公共價值為基礎的績效實現的前提是公共政策、項目和行為受到公共價值的約束，社會價值建構是績效合法性的基礎，反映了PV-GPG理論范式下對績效概念內涵的重新定位和認識。

政府績效的社會價值建構可以從政府績效的社會建構過程和價值建構過程兩個層面理解。從社會建構的層面講，政府績效要反映社會的基本需求，社會建構的概念強調績效生產中的社會交換過程，也就是說，政府績效的生成是在長期的歷史變遷演化中形成的，過去被視為是績效的產出可能在現在看來不一定是績效，現在被視為是“績效”的一些產出，可能長遠來看不但沒有成為績效，反而造成了非常不利的社會后果。從概念本身講，與政府績效是一種社會建構這一命題相對立的是政府績效的生成完全依賴于政府，或者政府績效的生成完全依賴于市場，這兩種命題曾一度主導對于政府績效概念內涵的理解。政府績效的生成完全依賴于政府本身的命題將政府視為績效的唯一生產主體，認為政府績效通過政府的科層控制就可以達成，政府掌握并支配所有的資源和權力，政府也單方面決定了什么是績效，什么不是績效，以及績效的生產方式。政府績效的生產完全依賴于市場的命題集中反映了新公共管理的核心要義，認為外包、競爭和市場化能夠帶來高的政府績效。顯然，完全依賴政府自身或者市場的政府績效生成路徑與新范式下的績效內涵不符。政府單方面控制績效生產過程與傳統公共行政范式下的官僚效率相聯系，造成資源配置低效、多元主體利益在政府績效管理與評估過程中得不到有效表達，也無法形成有效的反饋和學習路徑。對市場手段的依賴帶來了效率的提升和顧客滿意度的提高，但過分的市場化取向卻將政府績效帶入了“效率至上”的泥潭，而使政府績效缺失了公共價值基礎。

從價值建構的層面講，政府績效是一種價值建構，是指績效內涵和判定的標準是由生產各方達成的共識。在PV-GPG理論框架下，政府績效是多元主體共同合作的產物，對于什么是績效的理解是由多方達成的共識。政府績效生產的多元主體代表著不同的價值取向，并在政府績效生產過程中扮演不同的角色。對績效內涵和判定的標準一致性的達成包含了多元主體長期以來不斷的博弈、妥協和協同過程，而這一過程與具體的政治、歷史、文化地理和制度特征關聯。

波特蘭城市規劃中的社會價值建構主要在于超前的戰略規劃和全面的公民參與。波特蘭以其成功的城市規劃體系為世界所熟知，這種城市規劃體系體現的是可持續發展的理念，在這種理念的引導下，效率并不是至上的價值取向。早在1973年，為了應對城市蔓延和郊區化給波特蘭帶來交通擁堵、土地浪費、開放空間日益減少等城市問題，波特蘭提出了城市增長邊界（UGB）這一概念，它是一個城市預期的增長邊界，根據對未來城市人口的增長率、土地開發情況和對整個地區就業增長情況的預估在城市周圍劃出界線，重點發展邊界內的城區，加強市區密度和舊城區可利用空地的發展，改善路網交通，UGB之外是農耕地，禁止在此進行城市開發和建設小的新城鎮，以保持波特蘭整體的環境敏感性。地區政府和大都市規劃組織（Metro）是波特蘭專門制定與管理UGB的區域性機構，它對邊界進行控制、監測和修訂，在過去的40年里，波特蘭人口增長了50%，而其土地僅增長了2%。1997年，波特蘭市發布《地區規劃2040》，為波特蘭市中心的緊湊發展和輻射性的交通網絡建設做出了完整的規劃，意在通過實踐“精明增長”理念擺脫美國傳統的城市和社區發展模式[30]，這對波特蘭的交通改革起著決定性的作用，為波特蘭指明了正確的規劃方向。除此之外，交通規劃法規的作用也不容忽視，1999年正式采用的交通規劃法規計劃在未來20年內減少20%的總行車歷程，在未來30年內減少25%的總行車歷程，減少10%的停車需求。為了平衡發展交通系統，促進公交、自行車、步行交通的發展，波特蘭先后出臺《自行車總體規劃》和《步行總體規劃》，加強公共交通的發展，在與小汽車的競爭中獲得優勢，將軌道交通的站點作為城市發展的重心，對慢行系統的建設發展起到了很大的作用，并成為美國其他城市的典范。波特蘭市的城市規劃強調經濟、社會和環境的可持續發展，超前的規劃對政府和民眾的行為的規范和引導在其中發揮了關鍵作用。

波特蘭是公認的公眾熱衷于參與城市政策制訂實施的城市，政府也積極地開展公民參與教育。1975年由俄勒岡州前州長湯姆·麥考爾建立起一個民間組織“千友會”，發動民眾參與城市建設規劃，它在控制波特蘭的城市發展上發揮了極大的作用。在過去的幾十年里，波特蘭的城市規劃、市政設施、分區規劃以及住宅、輕軌道路建設中的96%以上都能夠嚴格遵守規劃最初所預計的指標，其中最重要的原因就是發動民眾參與城市建設規劃。波特蘭市還制定了法律，如果沒有民眾參與聽證，政府規劃決策就沒有功效，同時政府還出資贊助“千友會”參與決策[31]。在1975年進行的土地利用系統研討中，超過1萬人參加了相關研討會，他們在幫助構建土地利用系統時，也迅速地完成了公眾教育的過程，公眾參與推動了許多綠色、可持續的政策的制訂和執行。在這點上，波特蘭市不僅在美國是典范，在全球規劃界也獨具新意。波特蘭的經驗，恰恰在于它的城市規劃是一種“自下而上”的模式，公民的積極參與發揮了重要作用，市民階層強力推動著政府不斷做出回應，為交通、能源和發展提供選擇。

2.提高產出能力——組織管理過程

組織管理是建立在科學管理基礎上的組織過程，既包括政府績效管理組織戰略的設計和流程的安排，也包括了對各類資源的科學統籌調配和管理過程中科學化要求的實現。從概念本身的內涵看，組織管理主要追求管理過程中的經濟、效率和效益，組織效率越高，績效越好。從政府績效管理理論演進的視角看，組織管理中的關鍵問題在新公共管理運動中已經得到了很好的解決，引入私人部門的管理方法在促進政府績效提升中發揮了重要作用。在PV-GPG理論體系下，組織管理的過程是一個建立在社會價值建構基礎之上對效率為核心的工具價值的追求過程，也只有建立在社會價值建構基礎之上的產出才會被視為績效。失去了社會價值建構的組織管理缺乏靈魂，而缺少了組織管理的社會價值建構則又回到了傳統公共行政階段的低效率，要實現基于公共價值的政府績效，兩者缺一不可。PV-GPG模型中的組織管理與新公共管理范式下的組織管理的重要區別就在于組織管理過程在PV-GPG模型要受到公共價值的約束。

對效率的追求與組織主體選擇、組織結構和組織過程相關，就是要試圖通過對這些部分的優化或者進行組織再造來提高組織效率，建立與利益相關者緊密的合作關系是波特蘭城市規劃組織的主要特征。波特蘭市政府與位于波特蘭及周邊地區的大學和科研機構，均成立了城市可持續發展相關的研究機構和非營利性組織，如波特蘭州立大學的Institute for Sustainable Development，Center for Consensus Building等，專業支持的介入使地方政府的可持續規劃和建設獲得更多的支持，這種專家、政府、公眾共同參與的過程形成了良性循環，極大地推動了波特蘭的可持續發展。例如，在城市農業項目的發展規劃也是合作治理的典范，波特蘭州立大學與4個城市部門密切合作，制定詳細城市公共土地庫存空間數據庫，同時，市政府職員、食物政策委員會（Food Policy Council，FPC）代表、城市規劃師、非營利組織及其他利益相關者組成技術咨詢委員會，協同團隊制訂城市農業選址標準和項目進展建議等[32]。2014年開始，波特蘭市政府成立了首期注資100萬美金的創新基金，邀請包括私人部門在內的廣泛利益相關者，為城市的可持續發展出謀劃策[33]。

3.沖突管理——協同領導系統

不管是政府績效的社會價值建構，還是組織管理，都存在著各種價值沖突，價值沖突的平衡和協調是協同領導系統的核心任務。在政府績效的生產過程中，每一個生產主體都有不同的價值主張，也就有不同的路徑選擇，且隨著時間和環境的變化，演變成為不同的模式，這些主張、路徑和模式間存在價值競爭和沖突。沖突的有效解決將極大促進PV-GPG模型的有效運轉，從而貢獻于政府績效的提升。

協同領導系統是PV-GPG模型中政府績效生成路徑的重要組成部分，用以溝通使命、協同沖突、形成戰略，并提供成功所必需的管理策略。當協同領導系統與社會價值建構和組織管理不匹配時，公共價值的實現程度以及管理效率和效益都會大打折扣。協同領導作為一種機制，核心功能是協調管理各種沖突，主要發揮三種作用，一是協同價值建構中的公共價值沖突，幫助對績效內涵理解一致性的達成；二是協同整個政府績效管理組織過程中的沖突；三是協同社會系統、政治系統和行政系統之間的沖突。協同領導系統在社會價值建構過程和組織管理過程中均扮演著重要角色，在社會價值建構過程中，公共價值的確定過程是其主要作用域；在組織管理過程中，不同的組織主體、組織結構和組織過程都包含著相互沖突的價值訴求。

協同領導系統的另一重要任務是應對變化。當政府績效生成的主體和系統變化發生時，協同領導系統需要將不同的價值訴求予以重新整合，并在價值主體的互動過程中扮演協調和統籌的角色，以增加系統穩定性。協同領導系統包括了領導者、領導過程和關注領導要素與環境之間協調度和匹配度的領導系統[34]，PV-GPG理論將協同領導系統分為價值領導、愿景領導和效率領導等三個層次，政治家、公共部門領導者和公共管理者分別在價值領導、愿景領導和效率領導中扮演核心角色，為了解決棘手問題，政治家、公共部門領導者和公共管理者必須跨部門合作，以應對高度的價值沖突挑戰。

波特蘭的城市規劃中倡導的“共識搭建”模式正是沖突管理的典范[35]。波特蘭的社區具有極高的自治性，這種自治性帶來了多中心的城市權力結構。社區居民組成自治委員會，到市場中尋找專業規劃師制作發展規劃，然后到市議會與官方規劃師協商辯論。這樣，不同社區的規劃各具特色，既符合本地居民的需求實際，又維護了公共利益訴求。以輕軌線修筑為例，波特蘭內城自然希望利用大區域的資金建設更多輕軌線。然而，波特蘭各郊區僅希望連接本區與市中心，不愿付出更多資金幫內城修建完整的輕軌網絡。在傳統的"贏者通吃"模式下，當內城獲得選票勝利，資金便集中導入內城；當郊區獲得選票勝利，內城的輕軌建設則遙遙無期。長此以往，內城與郊區的關系將如戰爭一般，極端對立。實際上，在波特蘭，內城與郊區進行“理性協商”——各方在市場中尋找精英規劃師，制定折中方案：團結一致，從聯邦政府與州政府爭取盡可能多的資金，以擱置爭議首先確保外部資金導入；每個郊區盡可能負責一條輕軌線的合資修建；內城科學布局各條與郊區的直達輕軌線，形成便捷的交通網；如果利益仍存在糾葛，則訴諸法院，交由公眾陪審團決議[36]?！肮沧R搭建”模式既避免了“贏者通吃”，也避免了“多數人暴政”，城市規劃中一致性達成的背后是協同領導系統中的愿景領導和效率領導在發揮作用。

四、結論與啟示

新范式下的政府績效生成路徑必然與以往范式下的路徑不同，這是理解政府績效管理范式變遷的重要方面。只有明確了政府績效的生成路徑，新范式下績效內涵的實現才有章可循。在以公共價值為基礎的政府績效治理范式下，政府績效的生成過程就是公共價值的實現過程。公共價值的實現需要社會價值建構、組織管理和協同領導系統的共同作用，是一個整體性而非碎片化的理論建構和解決方案。從對波特蘭市城市規劃的敘事性解釋看，為了得到基于公共價值的績效，波特蘭政府采取了如下主要措施，如表1所示。

表1 波特蘭城市規劃中的政府績效生成路徑

PV-GPG理論為政府績效生成路徑的研究提供了一個框架，在這一框架下，可以有各種各樣的途徑和模式。表1中，波特蘭城市規劃的實踐提供了一種可能，盡管不一定全面，但這些實踐模式顯然已經超越了新公共管理運動中以競爭、外包和私有化為主要特征的市場化模式，這對我國推進的城市規劃工作具有一定的借鑒意義。首先，公共價值的實現沒有統一的模式，基于情境的戰略發展和策略才會有效。因此，推進城市規劃一定要因地制宜，充分考慮當地的歷史、文化、自然條件和承載力，制定符合當地實際的規劃后再循序漸進地實施，這樣可以從根本上保證城市規劃的可持續性；其次，要引入城市治理的概念，在新常態下政府不再是城市規劃的唯一主體，政府與私人部門、非營利組織和公民的合作對于公共價值的實現而言更加重要，尤其是其中要充分尊重公民的主體地位，在城市規劃的各個階段都要引入公民參與，城市規劃只有得到了公民等利益相關者的擁護，才會得到利益相關者各方面的可持續投入；最后，城市規劃中存在多種多樣的價值沖突，這些價值沖突有的因歷史而存在，有的因規劃方法和路徑而引起，不管是哪種沖突，在解決的過程中都既要避免“少數人專政”，又要避免“多數人暴政”，而是在謀求共同利益最大化、長遠化的過程中尋求基于公共價值的解決之道。

政府績效的生成路徑沒有一成不變的模式，但無論如何，PV-GPG理論所蘊含的社會價值建構、組織管理和協同領導系統已經為我們提供了一個框架。在不同的國家和地區，面對不同的外部環境和發展實際，都應在這一框架下發展適合自己的公共價值創造和實現路徑。

注釋：

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[33]孫莉.美國波特蘭城市農業的規劃經驗 [EB/OL].澎湃研究所發布,澎湃網http://www.thepaper.cn/www/resource/jsp/newsDetail_forward_1257237.2014-7-21.

[34]根據筆者2014年3月與波特蘭市市長Charlie Hales會談時的筆記整理.

[35]Innes J.,Booher D.2004.Reframing public Participation:Strategies for the 21st Century.Planning Theory&Practice5(4):419-436.

[36]饒富杰.從多倫多到波特蘭：搭建共識，創造理想城市的基質 [EB/OL].澎湃網.http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1271287.2014-10-15.