論我國城市公用事業公私合作改革的若干問題*

崔運武

（云南大學，650000）

當前，PPP（Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作，或者稱為公私合作）在我國備受關注，以至于2015年被稱為“PPP元年”。所謂PPP，其基本特點有二，一是政府和社會資本的合作領域是基礎設施及公共服務，二是合作貫穿始終，政府和社會資本各擔其責，利益共享，風險分擔，不斷提升公共服務的質量。在我國改革的進程中，PPP改革試水實際上始于上世紀80年代，2003年后曾在公用事業領域掀起過高潮，但隨之出現了停滯、“國有化回潮”。為此，本文對我國2013年之前的公用事業領域PPP改革出現的停滯和“國有化回潮”的原因進行分析，并在此基礎上對我國未來公用事業領域中的PPP改革的若干問題進行思考。

一、我國城市公用事業公私合作改革存在問題的原因分析

2002年末建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》頒布后，各省區進行了積極的探索，取得了較明顯的改革效果。但同樣明顯的是，改革后的城市公用事業也存在諸多的問題，如政企關系不順影響了公用事業企業運行、市場化過度與走向市場壟斷、國有資產或估價虛高或流失嚴重、滋生腐敗、公用事業服務質量不高與產品價格不斷攀升并存等等，從而使得改革出現了停滯、“國有化回潮”。

我國公用事業的公私合作改革，是在相關政策引導下，通過一定的地方試點，然后在歸納總結的基礎上，通過新的政策的頒行來展開的。相當程度上，現有的公用事業運行中所顯示的改革的成效和不足，都是政策的結果或生成。就改革后所存在的問題而言，這就如同在一個十字路口如果發生交通混亂，如果沒有紅綠燈設置，則混亂的責任首先在于規則的制定者，因而根本上必須從公用事業公私合作改革的政策環境和改革后公用事業企業運行的外部來分析。綜合2003年至2012年之間展開的公私合作改革的情況，產生問題的原因主要是：

1.改革的取向上存在誤區

公用事業的最基本的特性是公共性，①因此，公用事業以公私合作為標志的改革，歸根到底是要通過改革，提高公用行業的效率，滿足人民群眾不斷增長的對公用事業產品的需求。但從整個改革看，由于我國服務型政府建設提出于2003年之際，是一個正逐步深化的過程，在政府為什么要啟動這一改革的問題上還需要不斷提高。因此，在強烈的GDP政績觀下，面對公眾不斷增長的對公用事業產品的需求，許多地方都把解決財政壓力放在首位，把市場化作為“甩包袱”的手段，于是在實際中只重視招商引資，忽視了改革的最終落腳點之所在。

同時，通過市場化改革的直接目的是打破既有的政府通過國有企業所形成的實質上是對公用事業的行政性壟斷，引入競爭機制。但正因為認識上的偏差，在實踐中政府對公用事業企業往往是“一賣了之”，把市場化等同于私有化，認為把公用事業企業由國有企業經營（實際上是政府經營），變為私人資本經營就實現了“市場化”，就自然有了競爭，從而公用事業行業由公營壟斷變成了私營壟斷，加之政府監管的薄弱或缺位，產生了一系列問題。

2.對公私合作認識有待深化

公私合作在西方有很長的歷史，但得到較廣泛的應用和稱贊則是20世紀80年代公共管理改革以來的事，而且是作為公共管理社會化、公共服務市場化的一項重要成果為人們所重視的，在西方國家公私合作在提高城市公用事業的效率方面也確實取得了不容忽視的成績。

公私合作主要在于力圖發揮公共部門和私人部門各自的優勢，來解決如公用事業行業中單一主體如公有企業或者私人企業的不足。這一互補的機制配合大致如下②：

公私合作運行的經濟學分析

公私合作制度運行的好壞對于公共產品和服務的效率具有直接的影響，而這關鍵在于建立一種有效合同，這種合同能夠明確規范公共部門和私人部門的責任，而且私人部門在公私合作制中所承擔責任越多和越明確，公私合作制的運營形式會越多也會越成功。顯然，公私合作的合同具有重要的地位，是企業運行和政府監管的主要依據。由于個人的有限理性，外部環境的復雜性和未來的不可預知性，以及信息的不對稱性和不完全性，故合同不可能是一切都規范好的。同時，公用事業公私合作合同由于期限一般都很長，技術、需求、政策等經濟技術環境變化都不可能一成不變，因而合同的不完備性也不可避免。這樣，締約雙方都可以機會主義的行事的可能，一方很容易提出隨著合同條件的改變，要求根據變化了的條件進行價格調整等，從而給所進行的公私合作帶來負面的影響。這表明，公私合作的合同的形成需要專業的部門和專業人員，同時，也需要相應的合同運行的過程監管與監管隊伍。

在我國，由于城市化進程的加快對城市公用事業改革的巨大需求，讓人們注意并引進了這一模式。但是由于改革的快速發展，使得人們只注意到了公私合作的價值，而沒有來得及深入地了解其發揮功用的內部機制構成和外部環境要求。也就是說，我們只注意到了別人干什么和別人為什么干與我們的一致，而沒有注意到別人為什么可以這樣干的依據和條件，從而沒有在相應的方面進行改革，特別是在合同形成過程中，合同雙方往往忽視客觀存在的合同的不完備性。這其中尤其是作為管理者的政府，在我國的政治體制下，基于任期的制度，更關注的是任期內是否有政績，從而不可避免地關注短期利益，片面強調引資，同時也由于有關公私合作的專業知識和專業人才的儲備不足，這樣，在合同簽訂前，對基本合同的整個公私合作設計既不聘請專業咨詢機構進行可行性論證，更缺乏實際上十分重要的風險評估，盲目求同存異。而一旦合同出現爭議，由于缺乏必要的風險保障制度安排，就政府一方而言，基于政績和公眾的壓力，就企業一方而言則是基于利潤的規則，最終導致合同無法繼續履行，項目中途夭折，沈陽第八水廠中外合作最后失敗及國有資產的損失就是例證。

3.相關法律的缺失

20世紀西方國家在城市公用領域展開公私合作改革的一個特點，就是通過立法來進行改革。正如上面所說，由于我國城市公用事業的公私合作改革雖然經過試點，但總體上是在2002年年末后全面而急切的展開，是通過政策制定和政策執行來進行的，因而目前沒有公用事業市場化經營的專門立法，對市場化如何進行、誰來監管、消費者如何參與、市場化過程中各個環節發生爭議如何解決等都缺乏明確的法律規則。

世界銀行在1994年年度報告《變革社會中的政府》中，提出了“有效政府”的概念，認為一個有效的政府就是以最低的成本公平地干了自己該干的事的政府。對后發型現代化國家的政府而言，發展大致可以分為兩個階段，在第一階段中的基礎設施建設和法治就是兩個基本內容，而且，法治一直貫穿始終，充分展現了現代化發展，城市化加速過程中法制法治的重要。從我國目前的現實看，在公用事業領域，相對于公私合作，我們既缺乏法制，更缺乏法治，從而使得公用事業公私合作改革中合同的制定和遵守、合同的爭執的處理，往往是以人治而不是法治的方式解決，充滿了隨意性，影響和制約了改革的深入。

4.政府角色轉變不到位，責任履行不到位，政府失信現象大量存在

市政公用事業總體上具有公共性、經濟性和壟斷性，決定了政府永遠是保證公用事業向公眾提供產品的責任者和管理者，如何提供良好的公用基礎設施服務是政府發揮公共服務職能的重要內涵。進行公用事業的公私合作改革，走向公用事業的市場化，并不意味著政府從市政公用事業中退出。政府從原來的公用事業的直接興辦者和通過國有企業作為經營者，開始把部分公共服務的職能轉移給市場，轉變為公用事業運行的最終責任者和監管者。這種責權分離的狀況，容易使政府推卸責任。而市政公用事業公私合作展開，公用事業的市場化逐步形成后，政府開始走向合同管理，一般情況下不能再干涉企業具體運行，如何找到相應的管理方式與手段落實自己承擔的維護公共利益的責任，也處于探索中。從實際情況看，在2003年全面展開公用事業公私合作改革后，頻頻出現的對國有公用事業“一賣了之”，就是政府角色轉變不到位的具體表現。

政府角色轉變不到位，也使得政府職能沒有真正轉變。在公用事業產品的生產和供給中，不論企業是國有還是私營，政府都承擔著維護公共利益的責任，而這一責任的履行則決定于一定條件下的政府角色定位。在公用事業逐步走向市場化后，政府的角色必須要轉化為公用事業產品政策的決策者和政策執行的監管者，即政府只決定生產什么，生產多少和由誰生產，而具體的公用事業產品的生產則由公用事業企業運作，同時，政府對企業執行相關政策進行監管和評估。目前在城市公用事業領域，政企關系仍然沒有理順，政企分開沒有取得實質性突破，無論在公用事業產品的生產的決策環節還是生產環節，政府幾乎都處于壟斷地位，從而政府對公用事業的管理仍然過分依賴行政手段，經常以不適當的行政指令和計劃代替合同契約。這樣，即便是公私合作改革后，一部分公用事業產品已交給其他主體來生產，但在這些主體的投融資活動尤其是經營活動中仍然存在大量的行政干預現象和壟斷行為。

加之公用事業公私合作的法制缺失，對公私合作合同的重要性和專業性重視不夠，導致了政府失信現象大量存在。具體表現為部分地方政府缺乏風險意識，任意承諾，之后或者失信于投資者，或者履約成本高昂，國有資產受損，如“洋水務”集體退出中國水務市場就是明顯的例證。2006年濟南市污水處理廠市場化改革，被人稱為“裁判哨音未響，冠軍已經產生”，使首創、桑德、中環水務等三家企業連與最后簽約的光大水務競爭的機會都沒有，讓人們對政府在市場化經營中的行為產生諸多疑問。③又如2002年1月18日，四川邛崍市政府同四川瑞云集團簽訂了《邛崍市新區開發建設項目協議書》，規定新城整體以BOT形式建設經營50年，其間，瑞云集團享有新城區公用事業的特許經營權，經營性土地的增值收益作為投資回報，50年后，企業將城市無償還給邛崍市政府，由于政府與私人投資者在合同中沒有對違約風險、賠償責任、處罰辦法等做出詳細的規定，因而不久國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權決定》，規定各類經營性土地使用權必須通過拍賣或招標方式出讓，土地政策的變化，使這個轟動一時CBOT即城市-建設-經營-移交項目頓時陷入困境，無法收場。④

5.公平、合理、有效的定價機制遠未形成

在具有自然壟斷的公用事業行業，價格的制定必須同時滿足三個要求，即促進社會公平，提高企業生產效率和保護企業的發展潛力。因而是否有一個公平、合理和有效的價格形成機制，以調節政府、消費者、企業三者之間的利益關系，制定同時符合三個要求的價格，且有利于政府進行有效的價格規制，是公用事業公私合作改革后關系到企業生存運行和服務質量的一個極為關鍵問題。

綜觀2003年后全面展開的公用事業公私合作改革的實踐，可以發現各省市均明確特許經營企業產品和服務的價格，是按照生產產品或提供服務的成本+稅費+合理利潤的原則來確定。這種傳統的價格確定方式下，雖然有利于刺激投資，但卻不能有效地刺激企業提高生產效率，而且，企業經營管理不善的成本增加可以通過價格轉嫁給消費者，消費者承擔了成本提高的風險，同時，對企業成本的審核也成為一項極復雜的工作。

這樣，在公私合作改革過程中，產品和服務的定價權仍然是一個被政府控制的，不透明的、任意的定價過程，使投資者、經營者承受極大的風險，也加大了消費者的負擔。一是由于特許經營的合同期限一般較長，其間技術、需求、成本都在變化，因而適時的價格的調整是應該的，但價格調整通過價格聽證會能否調整、當價格不能調整所造成的產品和服務價格低于市場真實成本的差異，政府是否有義務提供經濟補貼，都成為一個不定數，往往引發矛盾，如南京、上海、北京出現因聽證反對漲價而使提價擱淺的事件。

二是如上所述的在公私合作過程中，諸多地方政府由于多種原因，往往使國有資產的價格虛高，企業接手后，雖然政府有相應的定價規定并通過行政手段規定了服務價格，但企業要彌補中標時的額外付出，為了追求利潤甚至壟斷利潤，常常以各種方式要求政府同意漲價，從而客觀上形成了公用事業改革“一改就漲”的現象。一句話，與公用事業公私合作改革相應的定價機制沒有形成，直接影響和制約了改革的展開和公私合作實施之后企業的良性運行，加大了消費者的價格負擔。

6.政府的監管體制沒有理順，監管缺失

公用事業通過公私合作改革走向市場化后，改革的目標能否達成，一個關鍵就是能否有一個科學合理的監管體制，即在公私合作達成和公私合作解決后對公用事業的運行誰來管、管什么和如何管的問題。

由于目前公私合作中政府的角色定位、責任履行和職能轉變等沒有到位，因而也沒有形成一個與現行公用事業體制運行相應的監管體制。主要問題是政府的監管缺乏統一性，橫向的各部門之間、縱向的各層級之間的職責界定不清晰，分工并不明確，政出多門，如國有資產監督管理委員會、市政公用管理部門、質量技術監督部門等都對市政公用事業監管擁有管轄權，但是它們之間職責界定實際上是模糊的，進入歸誰管、運行中的價格、質量歸誰管、爭議發生歸誰協調處置，都不是很清楚。監管內容與方式不明確，即公用事業市場化之后的市政公用事業政府應該監管哪些內容，采用何種方式監管都沒有明確的結論。

同時，政府監管方式單一，監管水平落后，沒有形成一個多方位、立體化的監管體系。當前主要監管內容是經濟性的價格監管和進入監管，而對于社會性監管才剛剛起步；對于價格監管，使用的是企業成本+稅費+合理利潤的監管模式，無法產生足夠的激勵；對于進入監管，特許經營者的選擇，缺乏科學的招標程序和機制，導致競爭不足，難于顯示市場真實成本；普遍服務的監管，還沒有使用交叉補貼、設立普遍服務基金等手段來履行政府義務；在企業外部監管上，還沒有建立有效的機制整合社會公眾和輿論的力量，聽證制度的實效性遠遠不夠。

政府監管體制沒有理順及所造成的監管越位、缺位和無效，嚴重影響制約了公用事業公私合作改革的成效。

二、我國城市公用事業公私合作改革中的基本問題

如何看待和化解2013年之前公用事業領域PPP改革中出現的停滯，“國有化”回潮，甚至“國進民退”等問題？我國公用事業的PPP改革下一步應該如何前行？討論深化改革的措施和方法之前，必須首先對以下關于我國公用事業改革的基本問題進行思考。

1.改革取向：公眾利益與公共治理

我國城市公用事業推行公私合作制的改革，走向民營化，直接動因是飛速發展的城市化的需求和既有管理體制下政府財政投入的短缺。改革的直接目標，是通過公私合作方式，引入新的城市基礎設施建設和運行的資源，并提高城市公用事業的運行效率，提供好公用事業產品。公用事業產品的“公用”顯示出，不管是誰生產、誰提供，以什么樣的方式提供，但對消費者來說仍然是公用的。顯然，歸根到底，改革的最終目標不是民營化或者市場化，而是滿足隨著城市化進程加快，城鄉居民不斷增長的對公用事業產品這一現代生活的“必須消費品”，保障和促進社會穩定和發展，簡言之，要維護和增進公共利益。⑤這是我國城市公用事業改革的最終目標，是整個改革的價值取向。

這就是說，我國公用事業改革中所推行的民營化，所采取的公私合作，是為提高公用事業的運行效率，為提供好公用事業產品服務的。在此，民營化只是具有工具性的價值，而不是民營化本身值得追求。實際上，現代社會中政府、市場和社會都是資源配置的手段，與市場和社會相關聯的民營化只是資源配置的一種手段而已，從20世紀世界范圍內的公共管理改革來看，民營化在一定條件下，在某種程度上能夠促進效率的提高，從而實現滿足公眾日益增長的公共需求。這正如美國學者薩瓦斯所言“民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更好的社會?！雹拚\然，要提供好一定經濟社會條件下的公用事業產品，必須要使公用事業有效率，以效率促進這一條件下的公平，維護和增進好公共利益，但是，最終必然還是落腳于公眾需求的滿足。

然而，當前我國城市公用事業公私合作改革中，改革者們有意無意地忽視了改革的終極目標和取向，也沒有對民營化只是改革的一項工具有必要的認識，從而“目標替代”現象表現得十分突出，使得民營化在社會上，尤其是在從事改革的管理者那里，成了一種目的性的價值，終極性的價值。于是公共事業民營化的推進過程在不少地方成了彰顯改革、創新的標志，走向了形式主義。相應的，在不少地區，能否推進公用事業民營化已甚至成了考評官員政績的新標準之一。這無異于走入了為推進民營化而推進民營化的誤區。

因此，在深化公用事業的改革中，有必要重申維護和增進公共利益這一改革的目標，通過相應的制度和機制設計，落實好這一價值取向。這一制度和機制設計，我們認為必須逐步確立一個公用事業的公共治理框架，走向公用事業的公共治理。因為在公用事業的改革的運行中，存在四個利益體，即政府、企業、企業員工和公眾。伴隨著公用事業的市場化改革和民營企業進入公用事業領域，不可避免的挑戰擺在面前：即從理論上看，由于城市公用事業具有自然壟斷性、服務的地域性等特征，同時，投資規模大和資產的專用性強，投資回收期長，因而公用事業企業在公共事業產品的提供過程中，為了獲取盡可能多的利潤，產生尋租沖動可能性極大，從而侵占公眾利益。從現實看，在公私合作改革中，由于前述的問題和原因，投資者往往以高價或者被迫以高價拿到產權或股權，因而高價收購成本的唯一消化辦法就是漲價。而公用事業的天然壟斷性，加之我國服務型政府和與公私合作改革相一致的公用事業監管體系尚在建設過程中，從而或者是政府不能不動用財政資金進行回購，成為改革的失敗承擔者，但更經常的結果是公眾這一“沉默的大多數”在漲價面前無能為力。

我國公用事業民營化的改革已經展開，私人資本進入公用事業領域已不存在政策障礙，改革不可逆轉。因而在我國的公共事業改革和運行中，必須以維護和增進公共利益為基點，根據中央關于國家治理體系和治理能力現代化的要求，深刻地理解公共治理的價值和意義，建立一個以政府為核心的包括多種類利益相關者的公共治理體系。在這一現代治理體系中，通過相應的機制和程序搭建溝通平臺，信息公開透明，利益相關者通過充分的表達、協商、協調乃至博弈，共同解決公用事業改革和運行中的問題，在維護公共利益的基礎上，努力追求帕累托最優，形成“多贏”的格局。

2.改革邏輯：公私合作與促進競爭

我國傳統的公用事業管理和運行體制與加快城市化的不相適應之處，就在于政事不分、政企不分和政資不分，政府通過國企形成的行政性壟斷所造成的投資不足和低效率。因此，通過以公私合作為基本方式的民營化改革，使政資分離、進而政企分離和政事分離，形成公用事業領域的競爭，提高效率。

但需要指出的是，在城市公用事業領域，民營化并不必然產生競爭。以為在公用事業領域實施公私合作，引入的新的投資者和經營主體，甚至是所有制的改變，就有了競爭，這是改革中存在的一大誤區。其原因首先在于，從技術經濟的角度看，公用事業是具有規模性、外部性、成本弱增性以及公共性的服務性產業。例如英國經濟學家約翰·斯圖爾特·米爾認為，公用事業是具有規模經濟的產業，托馬斯·法勒認為，公用事業是具有公共性、壟斷性以及產品無法儲存的產業。⑦其中，有兩個特性尤其值得注意。一是規模性，主要指生產規模越大，單位產品的成本就越小，因此，具有規模的產業，由少量企業生產比具有大量企業生產更具有效率，更能有效地利用資源。二是壟斷性，主要是指公用事業中諸多的領域具有供給的物理網絡，誰占有網絡，誰就取得了供給的最佳條件，進而排擠競爭對手，形成壟斷。

這就是說，公私合作帶來的市場化，并不會自然產生競爭。競爭是否存在并發揮作用，取決于市場化的形式和有關市場結構。從上述對我國公用事業改革的歸納總結來看，這些年的改革實際上我們更多的是在進行了產權和所有制的改革，而沒有進行市場結構的改變，因而最終是將政府通過國企對公用事業的行政性壟斷，變成了私人部門對公用事業的壟斷。從理論上看，將一個具有壟斷性的產業從公有制變為私有制，這種所有制的變革會促進企業強調利潤目標，可能會提高企業的內部效率。但基于公用事業行業的技術經濟特征，企業追求利潤最大化也可能會使企業濫用壟斷力量，索取壟斷高價，從而造成消費者的損失及整個社會福利的損失，也使壟斷廠商缺乏改進技術、減少成本的動力，使得壟斷行業創新進展緩慢，產品價格昂貴，技術陳舊，最終影響了價格適宜，服務優越的公用事業產品的提供。⑧

從現實看，我國公用事業公私合作改革走向市場化而沒有刺激競爭，卻是不爭的事實。如有些地方政府僅僅通過直接委托一個私人機構去經營公共事業以此來實現“民營化”，這顯然與政府壟斷經營并無太大差別。再如，公用事業特許權招標的做法，由于自然壟斷性的存在，即使能夠對公用事業的經營權進行招標，如果缺乏足夠的競標者，事前的充分競爭也不能保證；可能事前的競爭是充分的，但一旦經營權通過合同確定下來，事前的充分競爭格局也會被事后的單方壟斷格局所取代，并沒有充分的證據能證明事前的充分競爭一定可以彌補事后競爭的不足。從前面對我國公用事業改革問題和原因的分析來看，由于公私合作中招標的標價虛高等存在，中標企業進入后基于壟斷地位的形成和沒有競爭的實際，通過各種方式進行漲價，對社會公眾的損害是不爭的事實。

因此，在深化城市公用事業改革中，“國有化”回潮雖然某種程度上是改革回頭，但卻非完全不可取，而且其價值在于讓改革者對相關問題進行更深入更理性的思考。因為問題的關鍵是市場結構的改變和市場競爭的形成。同時，應該努力通過各種方式促進和保證公用事業領域中競爭的存在和發揮作用。就公私合作而論，這實際上是政府與私營部門通過契約共同承擔公共產品的生產和提供之責，風險分擔，利益共享，同時相當程度上，公私合作所涉及的BOT、BOO等形式，相當程度上就是一種“臨時私有化”(Temporary Privatization)，據此，改革過程中可以在推進合同專業化的同時，致力于通過制度和技術，“在公用事業市場化過程中引入有限競爭，以解決公用事業市場結構的壟斷問題。這種有限競爭既可以在地理空間上引入有限競爭，也可以在產權結構上引入有限競爭，同時在時間緯度上也可以引入有限競爭，即通過多緯度的調整，引入有限的競爭，從而提高公用事業的運行效率?！雹?/p>

就此而論，我國城市公用事業改革的目標，是形成合理的市場結構和管理體系，提高公用事業運營效率，保障和促進公共利益。

3.改革方略：分類改革與階段式發展

既然公用事業改革的直接目標在提高效率，而公私合作能促進民營化但并不必然促進競爭，提高效率的主要影響因素是市場結構而不是產權或所有制，因而我們認為，在接下來深化公用事業改革或者說是“公用事業改革的第二步”中，可以考慮分類改革與階段式發展的改革方略。

所謂分類改革，是指在明確我國現階段公用事業并非公有或私有非此即彼的情況下，應該根據公用事業領域具體行業的特性，進行分類的改革：

——對具有競爭性的經營性事項，如公共交通、供水、垃圾處理和污水處理等設施，應該創造條件，進一步推進公私合作改革；

——對競爭性的非經營性事項，如街道清掃、道路綠化等，政府可以代表社會公眾作為需求方，向不同的生產主體購買產品和服務。2013年9月30日，國務院下發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，將有力地推動這一改革的發展。

——對具有自然壟斷性的經營性事項，如供水、供熱、供氣等（其中有的事項與上述第一類重復），由于具有自然壟斷性，對政府的監管有較高的要求，在當前我國改革的條件下，首先要維持現狀，如公交大多數回歸國有，可在一定的時期內保持現狀，但需要在改善市場結構，促進競爭方面進行改革。

——對具有自然壟斷性的非經營事項，如城市道路、公共綠地、園林綠化、雨水排放、防洪等設施，可以嘗試把政府提供和組織生產兩個環節分離。⑩

推進分類改革中，應該注意在一個總體目標下，即形成合理的市場結構和管理體系，提高公用事業運營效率，保障和促進公共利益的總體要求下，各地方政府可以結合本地經濟社會發展情況和公用事業的現狀，具體確定公用事業改革的階段，如對具有自然壟斷性的經營性業務領域，如供水、供熱、供氣等網絡性業務，第一步可以保持現有的國有企業經營為主的格局，第二步待時機成熟后，即政府監管體系和能力提升后，展開公私合作的改革。

4.改革基礎：法制建設與政府責任

當代公共管理改革發展的鮮明特點，是主體多元，各司其職，層次明顯，內容豐富，法制為基，管理規范，政府主導，引導服務。?這一格局即展現了多元主體參與，協同完成社會治理與公共服務之責，又體現了法制的基礎性作用和政府在多元主體構成的管理和服務體系中的核心作用。這毫不奇怪，因為多元主體參與的公共治理格局是解決公眾需求無限而政府財政有限矛盾，有民主化發展的要求，而法治化則是涉及公眾利益的決策事宜，是市場經濟的“永恒禁區”，必須通過法制的建立，提供平臺，規范操作，多方協商來予以解決。從公用事業的公私合作改革來看，無論是私人企業進入前的招標和合同形成，還是進入后的價格監管、質量監管和退出管理，都需要有法可據。而從我國城市公用事業改革進程來看，改革的展開是政策的結果，至今沒有相關的法律出臺，實際上，如前所述，這也正是改革產生諸多問題的重要原因。對于盡快出臺相關法律，加強公用事業改革和運行的法制化建設，改革者多有呼吁，研究者也多有闡述，這里就不贅述。

當代政府對公用事業的管理是依法管理，而在管理過程中政府的職責，來自于政府角色的定位和政府責任的確立。實際上，這也是關于公用事業公私合作法律中的重要內容。就此而論，政府責任的定位與相關法律的形成是相輔相成的。就當前我國公用事業的進程來看，隨著公私合作改革的深入和國有企業改革的拓展（公用事業中國有企業改革包括產權的改革，和政府管理方式的改革即成立國有投資公司），政府在整個公用事業領域中，正從傳統的決策者、管理者和直接經營者的角色，轉變為宏觀決策者、過程監管者的角色，承擔著通過對公用事業產品生產和提供政策執行的過程監管，最終維護和增進公共利益的責任。這一點，必須隨著改革的深入有不斷深入的認識，并主動地有意識地落實到職能設計、監管內容和監管流程的設計和實施中。

三、我國城市公用事業公私合作改革的重點工作

在進一步深化我國城市公用事業改革過程中，基于維護和增進公共利益的基本取向，從構建一個公用事業的公共治理體系出發，在積極創造條件繼續推進公用事業領域公私合作的過程中，需要首先考慮以下的改革：

1.提高公私合作合同的專業化

公用事業公私合作改革的展開，是政府代表公眾與私人資本或私人企業通過形成相應的契約來實施的。這一契約即私人部門參與公用事業管理的公共管理合同，它規定了雙方各自的權利、義務和責任，要達成的是利益共享、風險分擔。同時，它也是政府監管機構進行過程監管的基本依據。

從國外公用事業民營化改革和我國2003年全面改革展開后的情況看，公私合作合同的一個核心問題，是如何確定資本的回報率。因為只有確定的資本的回報率，價格的制定才有基礎，也才能談得上各自的權利和責任。從目前的實際情況看，在形成合同的過程中，政府的角色和動機主要是獲取資金，而進入企業的角色和動機則是改善效率和榨取剩余，由于雙方對可見期限內公用事業市場化進程無法準確預期，故通常采用資本的固定回報率。如不考慮市場環境的變化和條件、政府的談判能力，以及對固定回報率的有效管制，則這一策略（資金、固定回報率）是均衡策略，雙方都能夠得到滿足。?但實際上，隨著改革的進程深入，市場化的提升，公用事業產品市場是變動的，政府的管制能力也在改變，因而實際中一方面是政府難以承諾，另一方面是固定回報率往往成為政府和企業雙方矛盾的焦點。

因此，在我國現有的條件下，一個可提供合同專業化程度的可行路徑，就是培育和發展有關公私合作的專業化機構，打造專業的人才隊伍。具體言之，在公私合作契約形成中，需要對結構融資進行資本回報率測定，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。此外，還需要制定者制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持。

2.打造合理而科學的公用事業產品價格形成機制

作為公私合作合同內容的另一個重要內容，是在給定的期限內公用事業產品價格的確定。就企業而言，價格的基本構成是成本+稅收+利潤，而且基于原公用事業的福利性價格和公私合作改革進入企業的實際，開始實行階梯價格。實際中，價格構成要更為復雜，以供水價格為例，僅僅水價中的成本一項，就包括了供水企業成本、運水費和水資源費，遠水費主要指水利工程的建設和運輸費用，水資源費則屬于完全的行政性收費。

從近年來改革的情況看，由于公用事業企業的成本的非公開化（無論是進入的私人企業還是國有企業），使得公用事業產品的價格調整存在隨意性和合謀的嫌疑。而且，也由于這些成本都沒有獨立性的成本審核，這使得開始實施的公用事業價格聽證會往往流于形式，“提倡漲價的人和反對漲價的人，都說不清楚為什么。”?

基于公共治理的公用事業管理體制，一個重要的內容就是公眾的有效參與，或者說相關政策的制定、執行和評估都是在公眾有效的參與和監督之下。因此，一個以維護和增進公共利益為最終目標的公用事業公私合作改革，其合理而科學的價格形成機制，就不僅僅是政府與企業的約定，甚至是企業內部的決定，而必須是在合同形成過程中，合同執行過程中需要進行價格調整時有效參與。這里所說的有效，如一個價格聽證，是在價格信息公開透明的基礎上，是圍繞著誰來聽、聽什么和結果如何，進行相應的制度設計。其中極為重要的，不是事后的聽證，而是事前，即價格形成中的聽證。

3.構建與市場化公用事業體制相適應的政府監管體制

公用事業市場化改革的直接目的在于提高效率，最終目標是維護和增進公共利益，公用事業的公益性不會因為提供方式的不同而改變。為此，基于一個通過公私合作后更為豐富也更為復雜的公用事業領域，要提高效率，要維護公眾利益，關鍵在于如何監管。

隨著公私合作改革的深入，隨著人們對改革市場結構促進競爭認識的提升，一個總體上是市場化的公用事業運行體制正在形成，因而相應的形成一個能擔負起公共監管職責的有中國特色的現代公用事業監管體系改革的任務必須盡快完成。實際上，這也是近年來城市公用事業公私合作改革中人們一直在討論的話題，一個不斷發出的改革呼吁。歸納近年來改革的實際和課題組的實際調研，我們認為基于公共治理的框架構建，我國城市公用事業監管體制的改革可以大致歸納為以下三個方面：

一是盡快形成獨立的監管體系。從當代世界公用事業管理的實際情況看，在管理過程中往往建立相對獨立的監管機構。其原因在于，政府作為公眾的委托者且實際上國有資產的責任者，在對公用事業公私合作中首先關注的是國有資產的保值增值，而獨立監管機構的基本職責是代表政府對公眾負責，首先關注的是服務的質量與價格。一旦公私合作的政策框架設立，規制機構就可以進行獨立的規制。具體來說，規制機構是由具有專業技能的人在不受干預的情況下貫徹政策并獨立管理，按照政策框架對規制后果負責。從我國現實看，目前沒有獨立的監管機構設立，在實際監管過程中是政出多門，監管職能交叉，監管難以到位。因此，在當前深化政府機構改革，繼續探索大部制的情況下，需要進行設立獨立公用事業監管機構的改革。

二是明確監管的職責與內容，探索相應的方式。即在提升公私合作合同專業性和合理性的基礎上，明確監管什么。具體而言，即要對進入資質進行監管、對價格形成進行監管、對服務質量進行監管、對企業退出進行監管。相應的，以專業化的方式，如項目管理、目標管理等技術，改變以往的結果監管，變為過程監管與結果監管相結合。

三是形成社會化的監管體系。在城市公用事業運營中，政府和運營商是通過契約聯接的供方，公眾消費者是需方，將城市公用事業的監管責任完全建立在政府體系上是不可能真正起到監管作用的。因此，除了健全的內部治理以外，基于公用事業的公共治理，必須引入外部治理，即實行公用事業的集中監管，和建立“第三方”即公眾獨立監管輔助系統。公眾監管必須針對市場準入、安全與質量、價格、中期評估、臨時接管和退出全過程參與監管。?

4.構建公用事業的風險管理體系，進行風險管理

風險是一種不確定性，或者說是發生突發事件產生危機的可能性。當代世界由于現代化進程的深入，人類社會已經由傳統社會走向了風險社會。我國自2004年四川漢源水庫移民群體性事件后，隨著改革的深入、利益的分化與調整所造成的社會風險的加大，開始關注和探索社會風險的管理。2009年，開展重大決策社會穩定風險評估被國務院列入政府依法行政的重要內容。黨的十七屆五中全會上，被寫入“十二五”規劃建議，后又被寫進黨的十八大報告之中。所謂社會穩定風險評估，是指區域內的重大決策、重要政策、重大改革措施、重大工程建設項目、與社會公共秩序相關的重大活動等重大事項在制定出臺、組織實施或審批審核前，對與公眾利益相關的可能影響社會穩定的因素開展調查，分析和評估，制定風險應對策略和預案，有效規避、預防、控制實施過程中可能產生的社會穩定風險，確保重大事項順利實施。

公用事業公私合作改革展開推進公用事業民營化后，客觀上存在著三大潛在風險：一是由于以往福利性價格取消、企業的機會主義行為和自然壟斷所可能導致的價格上漲風險，二是由于自然壟斷所必然產生的市場競爭消失，和政府監管失敗所導致的產品或者服務質量下降的風險；三是自然壟斷產業民營化后，民營企業可能會對高成本地區的消費者索取較高的價格，造成高成本地區的消費者的過重負擔，加劇了地區間的貧富差距，以及由于民營企業的撇奶油（Cream Skimming）行為，民營企業可能會中止向高成本地區提供產品或者服務，普遍服務將受到很大沖擊，從而形成的普遍服務與歧視性價格風險。?這些風險的出現并最終形成危機，將給消費者造成極其嚴重的影響，甚而產生社會穩定風險。

因此，在深化公用事業公私合作改革中，需要認識公用事業運行中所存在的風險，進行風險管理。所謂公用事業的風險管理，是基于公共治理的要求，在相關項目啟動之際，首先進行社會穩定風險評估。具體內容一是針對要實施的公私合作項目可能對消費者產生的影響，基于項目的合法性、合理性、可行性，尤其是最為關鍵的是可控性進行分析，進行風險的篩查、風險概率評估；二是對企業、政府的有關風險的認識和防范措施進行評估，以確定通過實施這些措施，是否可降低風險，從而決定所進行的項目是否可以實施。

公用事業項目的社會穩定風險評估，在我國現有的決策體制下，從政策過程看，是前置的政策影響評估，即從經濟成本評估到社會成本評估，從政府過程看，是后補的意見表達和意見綜合；從社會穩定看，是形成一個政府、企業和公眾相結合的風險責任承擔與控制機制。也就是說，通過社會穩定風險評估，整合多元主體的力量，進行社會風險管理，力求將社會穩定風險控制在可以控制的范圍內。

5.構建和完善公用事業及運營企業的信息采集和發布制度

上述各項改革措施的到位，實際上都信賴于公用事業企業的相關信息，包括進入前的信息和進入后運行的信息。在我國，除上市公司一定程度公開披露有關信息以外，還沒有建立公用事業企業信息公開披露制度。我國于2006年通過了《信息公開條例》，2008年1月正式實施。根據當代公共管理的基本原則，在公用事業領域內，除原有的國有企業外，進入公用事業的私人企業實際上也成為了公共部門的一員，有責任和義務對社會公開企業運行的信息。因此，應該根據相關的法規和政策，擴大信息公開領域，解決非上市公用事業企業信息公開不充分的問題，實現公用事業的公開化和透明化。

公用事業企業運行信息的公開，基本內容是披露公用事業中所有企業在董事會任命、經營計劃、財務報表、職務消費、高管薪酬、業績考核、審計監督等方面的信息。這樣，既有助于完善企業的約束和激勵機制，也有利于滿足公眾知情權、獲得公眾信任，并利于為企業職工和社會公眾參與輿論監督提供充分信息。

注釋：

①崔運武：《現代公用事業管理》，中國人民大學出版社，2011年。

②鄭建明：《公私合作制的經濟分析——基于公用事業單位改革》，《經濟體制改革》2007年第4期。

③王潞宏：《當前市政公用事業市場化存在的問題分析》，《中國高新技術》2009年第12期。

④肖曉軍，呂景春：《公私合作制在中國目前公用事業市場化中面臨的問題——以特許經營制度為例》，《開發研究》2006年第5期。

⑤崔運武：《現代公用事業管理》，中國人民大學出版社，2011年，第一章。

⑥[美]E.S.薩瓦斯著：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年。

⑦崔運武：《現代公用事業管理》，中國人民大學出版社，2011年，第一章。

⑧錢春海：《如何解決競爭性?——公用事業市場化改革發展方向的重新思考》，《城市公用事業》2010年第1期。

⑨錢春海：《如何解決競爭性?——公用事業市場化改革發展方向的重新思考》，《城市公用事業》2010年第1期。

⑩這一分類改革的闡述一方面來自課題組的實地調查和研究，以及崔運武的《現代公用事業管理》中分類改革的論述，同時也參閱了《按不同模塊推進分類改革》，載于《雙周刊》2009年第12期，特此說明并致謝。

?這是課題負責人對當代公共事業管理改革趨勢的研究結果。參閱崔運武：《公共事業管理概論》，高等教育出版社2006年版，第二章“公共事業管理的模式”第二節“公共事業管理模式的歷史演變”。

?周耀東、余暉：《政府承諾缺失下的城市水務特許經營——成都、沈陽、上海等城市水務市場化案例研究》，《管理世界》2005年第8期。

?邢少文：《公用事業改革的成與敗》，《雙周刊》2008年第19期。

?對社會化監管體系的內容的闡述，參閱了章志遠、李明超：《公用事業特許經營中的公眾參與監管制度研究》，《河南司法警官學院學報》2012年第2期。

?范合君：《公用事業民營化改革對消費者風險研究》，《江蘇商論》2009年第10期。