我國城管行政執法工作的法制化出路

摘 要：城市管理規范化和城管執法法制化聯系緊密卻又矛盾重重。一個又一個的案例表明，在目前我國城管執法活動中，確實存在著很大的問題。城市管理工作固然有很多的難點，但我們在城管執法過程中不能仍然采用粗糙甚至暴力的執法方式，而是應該根據不同的問題特征及難點特征，找出平穩解決問題的方法，將這些方法歸納總結，從而為我國城管行政執法工作尋找誠信的、民主的、公開的、尊重人權的法制化出路。

關鍵詞：城管；行政執法；法制化

近年來，城管執法過程中反復出現了一系列的問題，使得我們需要去思考如何從行政法角度真正解決城市行政管理的問題，如何使得城管與商販之間不斷上演的悲劇能夠停歇。從城管執法過程中存在的問題以及現在的法律規定中去找尋解決城市行政管理的法制化出路是我們可以探尋的一個途徑。

一、我國城市行政管理概況

（一）城管部門的建立

90年代初期，我國城市化進程迅速，“城鄉結合部”成為城市管理的敏感地帶，城市管理的相關法律法規并不能完全顧及這諸多問題，例如：執法主體不明確，行政職責交叉，重復處罰現象屢見等問題。為了解決這些問題，我國在1996年制定的《行政處罰法》第16條中規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。1997年，國務院批準在一些城市開展相對集中處罰權試點。2002年，國務院授權省、自治區、直轄市人民政府決定在本行政區域內開展相對集中處罰權工作。目前在我國廣泛出現的城市管理部門也就由此產生。

但是本是為更高效地解決城市環境等各種問題的城管部門，卻因為缺乏法律規制，機構設置存在缺陷等諸多問題而為社會大眾所詬病，特別是近年來，大量城管暴力執法事件的發生使得民眾對“城管”產生了諸多誤解，對“城管”一詞的戲謔在網絡媒體等新聞媒介中也隨處可見。為了解決這一問題，我國也出臺了相關的法規進行了一定的規制，各個地方的城管隊伍也都進行了一定的整治，執法水平較以往有了一定的提高。特別是隨著2012年開始執行的《中華人民共和國行政強制法》的出臺，城管執法較以往有了更有力的依據。

（二）《行政強制法》出臺后的城市行政管理

《中華人民共和國行政強制法》于2012年1月1日起開始執行，這部法律的出臺被很多人看作是對城管執法權限及程序的一個有力的限制，對暴力執法的遏制起到了一定積極作用。不管是從程序上還是從實體上，《行政強制法》都做了比較明確的規定。這也就在實際上賦予了城管部門實施行政強制措施的權力，但同時又通過其他法條對城管部門的執法行為從程序及實體方面進行了較為嚴格的規制，以更好地達到實現行政強制的目標。

下面就《行政強制法》對我國城市行政管理的影響做具體分析：

首先，《行政強制法》第17條第1款規定：“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。” 這樣，城市管理行政執法系統內受托行使行政處罰權的事業單位，就無權實施行政強制措施。同時，第17條第3款規定：“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。”這也解決了目前城管執法人員中魚龍混雜而導致的執法過程中權責混亂的問題，只有具備資格的行政執法人員才可實施，而一些臨時職工或者事業編制人員則沒有權力實施執法行為。

其次，城管機關不再單單以規章、政府文件等為依據來實施行政強制措施。根據我國法律明文規定，城管機關只能依照法律、法規的規定實施行政強制措施，而法律法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。

再次，明確規定了實施行政強制措施應當遵守的程序，這也就解決了目前城管執法過程中容易忽略甚至從未實行過的一些例如告知程序、制作現場筆錄等細節性的程序問題，從而是城管執法更加具有程序性從而杜絕暴力執法的可能性。

最后，該法中的一些明確的細節性的規定，使得城管在執法過程中所要受到的約束更多，執法程序也更為嚴格。如：書面催告；以《民事訴訟法》的相關規定送達；聽取當事人陳述和申辯意見；記錄并復核當事人提出的事實、理由和證據；不得在夜間或法定節假日實施行政強制執行；不得對居民生活采取停水、停電、停天然氣等非常手段迫使當事人履行相關行政決定。

二、城市行政管理中存在的問題

雖然《行政強制法》的出臺在一定程度上解決了我國城管執法過程中出現的一些問題，但是有關城市行政管理的法規仍然過粗，執法方式粗放，城管隊伍構造、權利機構設置等問題仍然沒有解決，而這些正是造成我國目前頻頻發生城管執法問題的根源所在，需要我們去細致的分析。

（一）城管執法缺乏具體法律規制

無法律即無行政，人們對城管問題產生質疑的原因之一正是城管隊伍的建立乃至職權、地位等都沒有一個明確詳細的法律予以說明，《中華人民共和國行政處罰法》對綜合行政執法的行政職權只做了概括性規定，而在執法主體、執法范圍、執法程序、法律責任等具體內容方面都沒有規定。而《行政強制法》則只是明確了城管部門具有采取強制措施的權力，解決了人們對城管執法過程中的行政強制權的質疑，但有關城管部門具體的權責劃分以及執法手段卻沒有相關規定。

這些立法上的缺失導致綜合執法工作出現了執法缺乏統一性和規范性、法律適用沖突嚴重、執法手段遭到限制等一系列問題。

（二）城市執法機構設置存在問題

城管執法部門一直是我國行政機構中的一個尷尬的部門，如何定位這一部門成為了許多城市需要解決的問題。

權力一經產生就容易被濫用，一直到遇有界限的地方才休止。任何權力都應當受到一定的約束，作為集中行使行政處罰權的城管部門更應當有限制的行使權力，然而城管部門的機構設置卻存在問題，一般政府部門應當受到同級人民政府以及上級政府部門的雙重領導，城管部門則沒有上級對口部門的約束，只對同級政府負責。這種設置造成了權力約束機制的缺陷，進而導致城管長期暴力執法的事態得不到有效遏制。以權力約束城管權力的有效機制遠未建立。來自縱向的權利約束缺失，而來自橫向的權利約束即同級政府的管理無效，使得城管的權力處于一種無法約束的地步，特別是一些地方政府得益于城管暴力執法手段之下的“城市環境效益”，對于城管的執法手段以及權力行使就會更加放縱，以謀取建立更好的“政績工程”。

（三）暴力執法方式遭詬病

城管在執法過程中最使民眾不滿的是其暴力的執法方式，社會上對城管的一些戲謔之語，例如“給我三千城管，我能收復臺灣”之類的話語都是人們對城管在執法過程中的一些暴力手段的批判。城管在維護城市環境和良好秩序的過程中往往要對一些違反市容秩序的小商販進行處罰，在這個過程中許多執法人員并不是以耐心的態度對小商販進行規勸，而是通過類似打砸搶的手段，這種方式嚴重損害了商販的利益，許多商販一家人的生計都要靠這個小攤鋪，被砸毀之后毀的不僅是一個小攤，更是一家人生存下去的希望。同時，這種嚴重損害他人人身和財產安全的執法行為也是違反行政法的基本原則的，是違法違規的行為。治理城管執法問題，歸根結底還是治理其執法方式的問題。

而這種暴力的執法方式是城管部門各種問題匯集之后產生的主要矛盾。前文提到的城管執法缺乏法律規制使得城管部門無法可依，也就沒有了法律約束；而機構設置導致的上級管束的缺乏導致城管部門的權力難以受到監督和管理。除此之外，人員選拔任用上的問題，導致城管部門中的人員魚龍混雜，素質不高，而城管部門與其他部門之間缺乏有效的協調機制也使得城管部門在面臨一些專業性較高的問題時無法真正做出合理有效的處理方式，從而將所有矛盾都集中在了城管部門。因此，解決了城管部門自身法律規制以及機構設置等一系列問題之后就自然能夠有效地遏制暴力執法問題。

三、城管執法工作問題的解決

（一）促進城管工作的法制化

面對現在城管執法工作中缺失法律依據的情況，我國應當盡快針對綜合執法的主體、執法范圍、執法程序、法律責任等內容出臺相關專業化的法規。但在短時間內制定全國統一的城市管理綜合行政法規并不現實，因此，目前的當務之急是將現有的相關法規進行整理綜合。其實一些地方政府對于城市行政管理已經制定了相應的地方政府規章，但是由于法律位階較低，許多規章存在著違反上位法，以及和同級的規章制度產生矛盾的地方，更加劇了城市行政管理在法律適用上的困難。因此，在出臺全國性統一法律仍然需要較長時間的情況下，我國各個地方應當根據自己地區的實際情況，對相關法律進行整理匯總，清理矛盾的法條，使得城管行政執法工作真正做到有法可依。

（二）完善機構設置

針對目前城管機構設置存在的問題，我國應當對其機構設置進行積極的改革，由雙重領導體制改為垂直領導體制。既使各級綜合執法機關相對垂直， 又不影響執法工作中與區級政府的協調配合。這是形成強大的執法職能的機構保證。筆者認為，這種垂直領導體制應與公安機關的管理體制相類似，原因有二：行政效率要求上級行政機關對下級行政機關有直接的領導權；同時，城市綜合執法具有高度的危險性和強制性， 性質類似于公安機關，隊伍必須有比較嚴明的紀律和嚴格的管理。

只有用這種垂直領導的機構設置，才能更好地對城管行政執法權進行監督和管理，而與地方政府保持一定的距離，也會使得地方政府在對城市管理的過程中減小對城管部門的一些不利影響，而避免了政府的一些決策使得所有的城市管理矛盾都集中到了城管部門。同時，更能督促其他對城市管理負有職責的機構能夠切實履行自己的職責，而不能寄希望與將所有難以開展的城市管理工作都推給城管部門。因此，完善城管部門的機構設置是解決城市管理矛盾的一個重要手段。

（三）建立人性化的行政管理模式

制度的建立和機構的完善可以使得城管部門能夠更好地行使有限制的權力。但是如何利用好法律賦予的權力仍然是需要解決的問題。

首先，選擇從業人員上要側重于政法隊伍。在城管執法部門成立之初， 執法人員從相關職能部門的公務員中選擇錄用。在以后的招錄過程中可以考慮主要從政法院校畢業的學生中錄取。這一批人法律知識豐富、年輕、積極性高， 對于城管執法效率的提高以及依法行政有著重要的作用。如果條件成熟， 推動政法院校設立城管綜合執法的專業或方向， 這對于建設一支職業化、專業化、法治化的隊伍無疑有著重要的作用。

其次，可以采取柔性的執法方式。所謂柔性執法不同于現存的暴力性的執法方式，更重要的是采取多樣化的更加合理溝通性的手段來進行執法，把行政指導、行政合同、社區建設變為一種重要的執法方式。需要注意的是， 柔性執法不僅僅意味著執法主體的文明和人性化， 也使相對人積極參與到城市管理中來。這里尤其要強調街道和社區在城市管理綜合執法中的作用。要強化社區建設和管理， 增強街道、居委會的功能和責任， 完善城市基層管理制度， 以充分發揮各級組織的積極性， 共同搞好城市的建設和管理。

最后，要找出問題的真正根源，對城市進行合理的規劃。許多小商販在街邊擺攤也是生活所迫，因此，想要真正解決這個問題就要從城市流動人口的生計角度出發，切實做好社會保障工作，為商販提供手續更加簡便、費用更加便宜的規劃區域來使得他們能擺放攤位。只有找出真正的根源才能追本溯源，徹底解決城市環境與市民生計這兩個矛盾。這些都是我們在立法過程中需要考慮并且積極解決的問題。

四、總結

如何解決好城管行政執法的問題是政府目前需要切實面對的問題，太多類似的案件在不斷的重復上演已經說明了體制和制度存在著嚴重的問題，只有正視問題重視問題，才能夠真正的解決問題。找到城市市容城市秩序與城市流動人口生存之間的平衡點，才能更好地解決現實矛盾，在為我們的城市提供更加美好的環境的同時也給每一個市民更好的生存的機會。這正是一個服務型政府必須做到的事情。

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作者簡介：

劉森，男，1984年11月，單位：周口師范學院政法學院，學歷：研究生，研究方向：民商法學。