試論行政舉報答復制度的完善與救濟

摘 要：行政舉報答復制度是舉報人權益的重要保障。當前，行政機關不依法答復的問題依然存在，容易引發諸多問題。要按照行政公開原則，進一步完善舉報答復制度，賦予公民舉報査詢權和答復請求權，研究將舉報答復行為納入行政救濟和司法救濟范圍，從而倒逼行政機關及時處理舉報事項，促進依法行政，有效維護舉報人的合法權益。

關鍵詞：行政舉報；答復；救濟

一、我國行政舉報答復制度概述

舉報是指公民、法人或者其他組織對違紀、違法行為，向國家機關或者有關組織進行檢舉報告的行為。舉報制度對于保障公民的民主權利，揭露和懲治腐敗，強化對權力的制約和監督，具有十分重要的意義。行政舉報是我國舉報制度的重要組成部分。實踐中，行政監察、公安、稅務、工商等行政機關都建立了投訴舉報制度。比如，《行政監察法》規定，監察機關建立舉報制度，公民、法人或者其他組織對于任何國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的違反行政紀律行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。食品藥品管理、稅務等相關法規對其他行政舉報制度也作出了規定。值得關注的是，行政機關是否應當向舉報人答復舉報處理情況，應當如何答復，以及答復的性質如何，目前仍不明確。

從立法情況看，有關法律法規對行政舉報答復作出了規定。比如，《行政監察法》規定，監察機關對實名舉報應當依法調査處理，并將處理結果等情況予以回復。《稅收違法行為檢舉管理辦法》規定，對實名檢舉案件，可應檢舉人要求將與檢舉線索有關的査辦結果簡要告知檢舉人。《食品藥品投訴舉報管理辦法（試行）》規定，要及時將舉報辦理情況向舉報人反饋。可見，行政機關對舉報處理結果負有依法答復的義務。但是，從實踐看，舉報答復情況不容樂觀。有的對舉報不予答復，有的超過規定期限答復，有的答復內容、方法簡單，只告知辦理結果，沒有做好說明解釋等工作。由于行政機關未依法履行答復義務，致使一些舉報人實名舉報以后常常收不到回音， 不知道其舉報的問題是否得到受理，也缺乏有效途徑査詢舉報辦理情況。舉報答復直接關系到舉報人的合法權益，關系到行政機關的公信力，有必要在學理和實踐層面深入研究。

二、依法答復舉報是落實行政公開原則的必然要求

公開透明是行政法的基本原則，也是現代文明社會的基本特征之一。美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜認為：“公眾要想成為自己的主人，就必須用習得的知識中隱含的權力武裝自己；政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕。”王名揚教授在其《美國行政法》一書中也多次提到“陽光是最好的消毒 劑，一切見不得人的事都是在陰暗角落里干出來的。”1946年，美聯社記者肯特·庫伯在演講中首次使用了“知情權”這一概念，此后知情權便很快成為公民的重要政治權利，而行政公開作為行政法的基本原則也迅速得到發展和推廣。行政公開是一項程序性原則，是最基本的行政程序。它要求行政機關在行使行政職權時，除涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權有關的事項。行政機關處理舉報是行使行政權的方式之一，當然也要遵守行政公開原則。因行政舉報一般具有一定的保密性，所以行政機關處理舉報的過程主要是內部運作，往往并不愿意公開有關情況。但是，如果舉報處理的全過程都沒有公眾參與，沒有一定的法律程序對其予以規制，舉報的處理就很難擺脫暗箱操作的嫌疑，難以做到公平、公正。可以說，對舉報不予答復或者不依法答復，不僅違背法治精神，也侵犯了舉報人的知情權等法律權益。

行政公開是對行政機關進行程序規制、防止行政權濫用的基本手段。建立舉報答復制度，既有利于保障公民的舉報權，也有助于加強對行政機關行使職權的監督。行政機關處理舉報是履行法定的行政職責，因此行政舉報工作應當認真落實行政公開原則，對舉報事項的處理過程，除涉密事項以外，都應當向舉報人或社會公開，以便舉報人或公眾能夠及時跟進了解情況，對舉報的處理過程進行監督。當然，對需要保密的情況，在向舉報人答復的同時，可要求舉報人不得泄密或擴散。

三、完善舉報答復制度的具體路徑

（一）建立舉報兩次答復制度

行政機關收到舉報以后，應當依法對舉報反映的問題進行審査，并將受理情況向舉報人告知。此為“受理答復”。實踐中，有的行政機關沒有建立受理答復制度，收到舉報后即按照內部程序運作，并未予以告知。這樣，舉報人就無從判斷其舉報是否得到受理，甚至對舉報是否已被行政機關接收都不知情，很容易引發重復舉報。有的舉報人收不到告知，便認為行政機關不作為，從而提起行政復議或者行政訴訟，導致不必要的行政爭議。因此，行政機關收到舉報后，對于能夠與舉報人取得聯系，屬于實名舉報的，應當及時將受理情況向舉報人告知。其中，經審査認為應當不予受理的，屬于不利行政決定，可能會對舉報人的合法權益產生不利影響，應當向舉報人說明不予受理的具體原因和法律依據。

行政機關對舉報事項調査處理終結以后，應當將處理結果等情況向舉報人反饋，并聽取舉報人的意見。此為“結果答復”。為了做好舉報結果答復工作，應當對行政機關處理舉報的時限作出明確規定，同時要明確答復主體，防止推諉扯皮。為避免答復工作流于形式，可考慮建立舉報答復備案制度，即行政機關應當在一定期限內將舉報答復情況呈報上級行政機關備案，通過內部層級監督體系，增強答復工作的約束力。對于社會廣泛關注、利益牽扯面廣的舉報事項，應當在調査結束后通過一定方式向社會公開，接受社會監督。行政機關在答復時要聽取舉報人的意見，認真予以解答，對舉報人提出的新線索，要及時核査。建立健全舉報兩次答復制度，有利于維護舉報人的知情權，減少重復舉報、多頭舉報，督促行政機關依法履行處理舉報的職責。

（二）賦予公民舉報查詢權和答復請求權

舉報人提交舉報后超過一定期限，依然沒有收到行政機關的答復怎么辦？當前，對這個問題還缺乏清晰認識。在舉報答復這一問題上，往往是行政機關一方在作為，而舉報人只能被動等待。筆者認為，舉報人應當享有舉報査詢權和答復請求權。請求權是構建民法體系的基石，但在行政法領域長期處于被忽視的狀態。事實上，行政相對人可請求行政機關為一定行為，這種課予行政機關作為義務的權利就是作為請求權。舉報人要求行政機關依法答復舉報處理情況，就是行使作為請求權的具體方式。筆者建議，應當進一步完善相關法規，從立法上對舉報査詢權和答復請求權予以明確。舉報人舉報以后，在規定時限內得不到答復時，有權按照一定程序，向行政機關申請査詢舉報受理和辦理情況，并請求予以答復，行政機關應當依法履行答復義務。

四、明確舉報答復行為的法律屬性

當前，不依法答復舉報人的問題依然存在，但舉報人可用以維護自身權益的救濟手段卻并不多。對不予答復或答復不滿意的情況，能否通過行政或司法途徑進行救濟，顯得尤為重要。可見，分析行政舉報答復行為的行政法屬性，研究將舉報答復行為納入行政復議或者行政訴訟范圍，對于保障舉報人的權利十分必要。

關于舉報答復行為的法律性質，學界對此關注不夠，研究較少，僅有的一些研究也未取得一致認識。比如，有的認為，舉報答復行為屬于觀念通知等事實行為，從而據此認定舉報答復行為對相對人的權益不產生法律效果，舉報人無權就此提起行政復議或行政訴訟。有的認為，如果舉報人針對侵害其合法權益的違法行為向行政機關舉報，那么行政機關的答復將直接影響舉報人的權利和義務，此答復行為屬于行政法律行為；如果公民針對侵害公共利益的行為向行政機關舉報，那么行政機關的答復對舉報人的權利義務不會直接產生影響，此答復行為屬于觀念通知行為，舉報人便不能提起行政復議或者行政訴訟。此種觀點事實上將舉報事項分為兩類，一類是檢舉型舉報，一類是控告型舉報，并且認為這兩類舉報答復行為的法律屬性截然不同，因此是否具有可訴性也要依情況而定。

那么，舉報答復行為究竟是什么性質的行為？是行政法律行為還是行政事實行為？根據新修訂的《行政訴訟法》，法律上的行政行為或者說行政法律行為應當具備三個要素：第一，必須是擁有行政管理職權的機關、法人和個人所實施的行為；第二，必須是與行使行政職權有關的行為；第三，必須是對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響的行為。這也是行政法律行為的三個要件。筆者認為，舉報答復行為屬于行政法律行為，即便針對檢舉型舉報的答復行為亦如此。理由如下：

其一，從行為主體看，舉報答復行為是行政機關作出的行為。行政機關按照舉報處理規定依法行使答復職權。因此，舉報答復行為符合行政法律行為的主體要件是毋庸置疑的。

其二，從職權性質看，《行政監察法》、食品藥品投訴舉報管理辦法等法律、法規、規章明確規定了行政機關對舉報事項的處理結果等情況，應當向舉報人答復。因此，處理舉報是行政機關的法定職責和義務。行政機關行使舉報處理權，并與舉報人之間形成行政法律關系。舉報答復行為是行政機關行使職權的行為，具備職權要件。

其三，從法律效果看，舉報人如果針對侵害其合法權益的問題而提出舉報，那么行政機關對此類控告型舉報的答復行為將對舉報人的利益產生直接影響。如果公民是出于維護公共利益的目的而舉報，那么行政機關答復此類舉報的行為對舉報人的權益是否不產生影響呢？答案是否定的。舉報權是憲法賦予公民的權利，舉報權的內涵是豐富的。依照相關法律法規，舉報人依法享有舉報査詢權、獲得答復權、請求保護權、獲得獎勵權等一系列權利。如果行政機關對舉報不予答復，顯然侵犯了舉報人要求獲得答復之權利。按照《行政監察法》規定，監察機關對控告、檢舉重大違法違紀行為的有功人員，可以依照有關規定給予獎勵。如果舉報人連舉報結果都不知曉，如何提出受獎請求呢？此外，舉報人因舉報受到威脅或者侵害，為獲得保護，也需要知曉舉報的處理情況，從而判斷可能的泄密環節以及侵害主體。如果對舉報不予答復，顯然會侵害舉報人要求受到保護的權利。可見，行政機關針對檢舉型舉報的答復行為，也將對舉報人的權利產生實際影響。因此，無論舉報的性質如何，行政機關答復舉報的行為都會對舉報人的權利產生實際影響，亦即舉報答復行為符合行政法律行為的法律效果要件。

綜上所述，行政舉報答復行為屬于行政法律行為。舉報人如果對舉報答復行為不服，可依法提起行政復議或者行政訴訟。這一點應當得到進一步明確。而將舉報答復行為納入行政法制監督體系，也將倒逼行政機關及時處理舉報事項，促進行政機關依法行政，從而更加有效地維護舉報人的合法權益。

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作者簡介：

韓勇（1983～），研究方向：憲法與行政法學、廉政建設與舉報制度。