行政決策法治化面臨的困境與對策

摘 要：行政決策法治化是法治政府建設的重要內容，對于全面推進依法治國具有重要意義。當前行政決策法治化面臨著決策主體法治意識淡薄、決策程序虛化、法律責任追究缺位、缺乏有效監督等困境。因此，必須提高決策主體依法決策的意識和能力、保證行政決策程序規范、健全行政決策法律責任追究機制、完善行政決策監督制度。

關鍵詞：行政決策；法治化；困境；對策

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為全面推進依法治國的重大任務之一，明確指出：“健全依法決策機制。”依法決策是行政決策法治化的保障，行政決策法治化是法治政府建設的重要內容，對于全面推進依法治國具有重要意義。

一、行政決策法治化的重要意義

行政決策直接關系到國家和社會發展的方向，關系到人民群眾的切身利益。把行政決策納入法治軌道，是建設法治政府的客觀需要，是保障行政決策科學化、民主化的必然要求，對保護公民利益、實現公平正義，推進國家治理現代化具有重要意義。

1.行政決策法治化是建設法治政府的客觀需要

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”法治政府應是從決策到執行到監督的整個過程都納入法治化軌道，權力與責任緊密相連的政府。行政決策是行政權中最重要的權力，是政府工作的中心環節。行政決策的法治化是法治政府建設中提高政府決策水平、提高政府執行力和加強監督效能的重要途徑。在法治政府建設中，行政行為是否合理，對政府的監督是否完善，取決于行政決策是否合法規范。因此，提高行政管理水平，保證決策的公平正義，減少決策失誤，必須將行政決策納入法治軌道，以法治精神來規范和整合多樣化的行政決策程序，以行政決策的法治化為基本前提，通過行政決策的法治化來應對現代社會的信息化、復雜化和國際化，以保證法治政府建設的順利進行。

2.行政決策法治化是依法決策、科學決策和民主決策的必然要求

黨的十八大報告提出要堅持依法決策、科學決策和民主決策，健全依法決策機制。依法決策，就是行政決策的各個環節和過程都必須在法律規定的范圍內。科學決策，就是要尊重客觀規律，保證決策符合實際，決策結果科學公正。民主決策就是在行政決策的過程中，要保障公眾參與的合法途徑，使不同的利益群體能充分表達自己的意見，使決策的做出能符合大多數人的意愿。依法決策是行政決策法治化的保障，科學決策是行政決策法治化的目標，民主決策是行政決策法治化的基礎。因此，堅持依法決策、科學決策和民主決策，必須將行政決策納入法治軌道。

3.行政決策法治化是保護公民利益、實現公平正義的重要保障

行政決策涉及民眾生活的方方面面，必須在決策中考慮各利益群體的訴求。把行政決策納入法治軌道，遵循法定程序，既可以保證公民的合法利益，又能夠實現程序正義和結果正義，保證決策的做出為大多數人所接受。隨著我國經濟社會的快速發展，社會利益日趨多元，這就要求行政決策必須把維護人民權益和實現公平正義擺在更加突出的位置，保證決策能夠得到廣大人民群眾的普遍認同和支持，保證改革發展成果能夠公平惠及人民群眾。行政決策法治化，能夠把行政決策與做好群眾工作緊密結合起來，讓公眾參與決策，公開決策事項、決策依據、決策過程、決策信息、決策結果，真心實意傾聽民意、匯聚民智，實事求是權衡利弊、兼顧各方，保證合理的意見和訴求充分體現到決策之中，真正使人民權益最大化、公平正義法治化。

4.行政決策法治化是國家治理現代化的必然要求

實現國家治理體系和治理能力現代化，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。國家治理現代化要求決策者必須負責且決策有效，民眾需要的服務能獲得及時和高效的滿足。如何建立和維持有效的治理體系，使決策權雖然強大，但又遵守規則、承擔責任，是現代國家需要考慮的一個核心問題。近年來，在我國經濟社會發展和改革方面，決策失誤現象屢見不鮮，這對加強行政決策的科學化提出了新的要求。如何進一步提高行政決策的科學性，是我們亟需解決的重大理論和實踐課題。通過法治，將行政決策納入法治軌道，對決策權進行規制，使其既高效運行，又承擔責任，是我國國家治理現代化的必然要求。

二、我國行政決策法治化面臨的困境

1.行政決策主體法治意識淡薄

無論法制如何完善，行政決策最終要依靠決策者做出。決策主體法治意識的淡薄是制約我國行政決策法治化的一大困境。我國有幾千年的“人治”歷史，人治思想根深蒂固，至今依然影響著我國的政治生活。在計劃經濟時代，我國的行政管理基本上是以人治為主，行政機關及其工作人員主要是按照領導人的指示、命令辦事。在這樣的文化影響下，一些領導干部表面上高喊“法治”口號，實際上漠視法律，認為法律程序繁瑣，在工作中并不按照法律規范辦事。或是持法律工具主義思維，對自己有利的就選擇依法辦事，反之則將法律束之高閣。決策主體法治意識的淡薄表現在決策過程中，就是大量的非法治化決策行為，如按照長官意志決策、內部暗箱決策、忽視決策程序的正當化等等，特別是在實際運作中存在大量的“三拍”決策，嚴重損害了人民利益，阻礙了行政決策的法治化進程。

2.行政決策程序虛化

行政決策程序是法律規定的行政決策主體在制定行政決策過程中應當遵守的一般程序。但在實際工作中，由于行政決策程序缺乏法律的明確規定，導致決策程序虛化。主要體現在：一是公開程序的虛化。在我國，行政決策的公開問題存在很大弊端，由誰決定公開，公開哪些內容，這些都缺乏公眾的參與和監督，表面上看似公開而實際上卻沒有公開，或是該公開卻未公開，導致公開程序嚴重形式主義；二是民主程序的虛化。如何實現行政決策的民主化是一個老生常談的話題，然而無論是在民主形式的選擇，還是在民主結果的有效落實方面，公眾既沒有發言權，也沒有決定權，換言之，對于民主程序而言，其形式主義也相當嚴重；三是科學程序的虛化。專家參與行政決策，是保障其科學性的重要手段。但實踐中，由于專家參與行政決策缺乏制度的有效保障，無法充分發揮其應有的功能。決策權擁有者往往更傾向于表達個人的主觀意愿或者憑借個人經驗來完成最終決策，即使有專家參與，所發表的意見也難以被決策者真正吸納考慮。

3.行政決策法律責任追究缺位

行政決策責任追究是對決策過程進行有效控制的制度保障。近年來，我國各級政府不斷完善行政問責制，但從目前的情形來看，行政決策法律責任的追究機制還存在很多漏洞。在責任主體上，行政首長個人做出的決策，卻打著“集體決策”的幌子，出現個人決策由集體承擔責任的現象，而集體責任又往往形成“法不責眾”的局面，導致“集體負責，集體無責”，最后誰也沒有承擔責任；在責任形式上，責任追究更多的停留在道義責任和政治責任的層面，留下了很大的隨意空間；在責任追究的程序上，受長官意志和輿論壓力的影響比較明顯，一旦造成重大的社會反響，則無需經過法定的程序馬上問責，與此相比，主動追究責任的情形比較少，缺乏權責一致的責任意識。

4.行政決策缺乏有效監督

由于行政決策本身具有很大的自由裁量空間，這就需要相應的監督機制對其控制。目前我國行政決策缺乏有效監督，主要體現在：一是行政決策策后監督乏力，策前策中監督缺位。我國目前沒有一套科學的成體系的行政決策評估制度。在決策前和決策做出過程中缺乏監督，導致很多決策做出的過程帶有很大的隨意性，決策失誤現象時有發生。二是行政決策監督主體無法充分發揮其應有的監督功能。目前我國對行政決策監督的主體主要包括上級監督、人大監督和社會監督。無論是上級監督還是人大監督，都體現出監督乏力，流于形式的問題。社會監督，也因沒有相應的法律保障，無法充分發揮其監督功能；公眾對行政決策的監督，因決策的信息匱乏和滯后，無法實施有效監督。

三、完善我國行政決策法治化的對策思考

1.提高決策主體依法決策的意識和能力

提高決策主體依法決策的意識和能力，一方面要注重對政府工作人員，特別是領導干部的法治教育。黨的十八屆四中全會指出：要“堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵”。建立健全領導干部學法培訓制度，定期為領導干部舉辦法制講座，不僅能促使他們給予全民普法教育以更多的重視和支持，而且還能帶動各級干部和全社會，把學法用法活動深入持久地開展下去，并取得實效。另一方面要注重利用公務員考核、獎懲機制督促各級領導干部提高自身法律素質、規范決策行為。要把干部法律素質考試制度、決策法治化水平的評議制度等固定下來，把評議結果作為對其任用、晉升的一項重要依據確定下來。

2.保證行政決策程序規范

黨的十八屆四中全會的《決定》指出：要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”這就要求：一是建立健全行政決策信息公開的制度，暢通渠道，以便公眾的查閱；二是建立專家論證制度，確保相關領域的專家有平等參與論證的機會和條件，保證專家意見的獨立性，使專家意見對行政決策形成一定的約束力；三是建立風險評估制度，凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，把風險評估結果作為決策的重要依據，提高行政決策的科學性和權威性；四是建立合法性審查機制，要為審查機構設置較高的行政級別以提高其權威性，為審查機構配備充足的專業人員以確保其專業性。

3.健全行政決策法律責任追究機制

健全行政決策法律責任追究制度應從以下幾個方面著手：一是明確責任主體。行政機關實行的是首長負責制，應嚴格按照“誰決策，誰負責”的原則，建立行政決策追責制度，把決策責任落實到個人。二是明確歸責標準，對法律規定的“嚴重失誤”、“重大失誤”、“造成惡劣影響”這些失誤等級進行量化，體現責任追究的規范性和公平性。三是規范責任追究條件和責任形式。決策失誤應該以是否造成損害作為認定標準。根據決策者是否有主觀故意、是否依照職權作為、是否違反法定程序作為責任追究的認定依據。并根據這些條件決定決策者承擔的刑事責任、行政責任、政治責任和道義責任。可以并處黨紀、政紀處分，但不能以黨紀、政紀處分代替法律責任。四是建立責任追究的長效機制。行政決策不是一種短期行為，而是以國家社會經濟發展的長期目標為依據。要為決策責任設定一個較長的責任追究年限。不管決策者調任至何處何職，在責任追究年限內發生事故都應由其承擔責任，從而解決“拍屁股走人”的難題。“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。”

4.完善行政決策監督制度

行政決策監督應發揮多元主體的監督作用，形成監督合力。一是針對行政決策監督實踐中策后監督消極、乏力，策前策中監督缺位的問題，必須建立行政決策全程動態監督機制，以保證行政決策的所有過程都能在法律的控制范圍內運行。二是強化人大監督。行政決策的人大監督是憲政的內在要求。筆者認為，可以借鑒英國議會行政監察專員制度，使憲法中規定的人大監督作用真正通過制度的落實得以實現。三是在行政決策內部監督方面，可以借鑒法國的經驗，賦予行政機關內部一定的監督地位，發揮內部機構的監督優勢和便利。同時，可借鑒英國行政裁判所的經驗，完善我國的行政復議制度，擴大行政復議的受案范圍，將有關行政決策的爭議適當地納入行政復議救濟之中。四是建立行政決策的司法監督。適當考慮將部分行政決策事項納入司法審查的范圍。司法審查是司法機關監督行政權運行的一項重要法律制度。行政決策的司法監督是依法決策的有效保障。我國行政訴訟沒有將行政決策納入受案范圍，依法決策的司法追究受到限制，建議擴大行政訴訟的受案范圍，將行政決策納入司法審查范圍。

參考文獻：

[1]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社，2014年10月

[2]鄒遠：《行政決策法治化存在的問題與對策研究》，《中共吉林省委黨校》，2015年5月

[3]吳映熹：《我國行政決策法治化研究》，《南方論刊》，2014年第5期

作者簡介：

黃榮英（1964～），女，福建龍巖人，龍巖市委黨校、龍巖市行政學院哲學法學教研部主任，副教授，龍巖市法學會副會長。