德宏州加快推進沿邊金融綜合改革試驗區建設的思考

羅本祥

《云南省廣西壯族自治區建設沿邊金融綜合改革試驗區總體方案》（以下簡稱總體方案）是中國繼上海自由貿易試驗區之后批復的第二個區域性綜合改革試驗方案，也是十八屆三中全會之后，第一個獲批的專項金融改革方案，對于滇桂兩省（區）經濟金融改革發展具有重大意義。總體方案實施兩年多來，作為云南省此項改革的重點“實驗田”，德宏傣族景頗族自治州依托得天獨厚的地理、人文、經濟等優勢，凝心聚力，攻堅克難，主動作為，取得了一系列成績，走在了全省沿邊金融綜合改革試驗區建設的前列。然而，作為一項機遇與挑戰并存的國家戰略工程，進程中難免存在這樣或是那樣的困難及挑戰，亟待各方持續深入地思考與探索。

德宏州沿邊金融綜合改革試驗區建設概況

為深入貫徹落實黨的十八大精神，積極探索跨境金融改革創新，推動沿邊和民族地區經濟金融和諧發展，為我國深入推進金融改革開放提供經驗借鑒，2013年11月20日經國務院批準同意，國務院11部委聯合印發的總體方案包含推動跨境人民幣業務創新、加快農村金融產品和服務方式創新、健全跨境金融合作交流機制等10大主要任務，覆蓋兩省區15個州市，區域面積31.77萬平方公里，人口4419萬人。總體方案落地后，德宏州委、州政府高度重視，成立高規格領導小組，出臺實施意見，高位推進全州沿邊金融綜合改革試驗區建設。作為德宏州的牽頭實施單位，人行德宏州中心支行按照上級行的科學部署，搶抓機遇，引領全州金融機構主動作為，著力推進德宏州沿邊金融綜合改革取得全面突破。

注重著力點的精準度，因地制宜，打開支農惠農新局面。德宏州地處云貴高原西部橫斷山脈南延部分，山地面積廣，耕地資源匱乏，長期依托壩區農村單一資源發展，為扭轉目前的窘境，實現支農惠農轉型升級，德宏州按照總體方案要求，結合實際情況，審時度勢調整策略，統籌境外和山區兩個農村市場，引導商業銀行更加注重支農的精準度，更加專注惠農的“鄉土氣息”，成功打開了金融支持“三農”發展的新局面。境外，充分利用緬甸廣袤的土地資源和人力成本優勢，創新推出“柚子貸款”、“檸檬貸款”、“甘蔗貸款”等特色產品，支持替代種植、境外種植發展，借地發力實現農業“走出去”，培育出“橡膠大王”、“西瓜大王”、“芒果大王”等典型。境內，著力提高服務的精準度，圍繞山區農村特點，成功推出“戶瓦模式”，以大學生村官為突破口，將人民銀行“支農再貸款”精確投入山區農戶，有效緩解了山區農村“難貸款、貸款難”的老大難問題，打破了全州農村經濟金融發展瓶頸。由于成效顯著，該模式引起了社會各界及中央電視臺等媒體的高度關注。

注重服務產品“接地氣”，開拓創新，構建跨境服務新體系。德宏州與緬甸毗鄰，雙邊通商互市源遠流長，目前年貿易額高達300億元人民幣，對跨境結算、貨幣兌換等跨境金融服務需求與日俱增。為順應市場需求，在結算方面：德宏州自主創新推出了“不可背書銀行匯票”結算工具，開創了雙邊銀行手工跨境結算的先河，年交易量峰值高達21億元人民幣。總體方案實施后，2014年3月成功在緬甸木姐市設立了全國首個在緬支付服務點，次年借助SWIFT實現對在緬甸的歐元、美元電子直匯，一舉打開中緬銀行跨境結算電子通道。在貨幣兌換方面，先后成立和引入了4家特許兌換機構，并于2015年建立了全國首個中緬貨幣兌換中心，發布全國首個政府層面的人民幣與緬幣匯率，即“瑞麗指數”，為市場構建起了相對完善的合法貨幣兌換機制。與此同時，積極爭取的全國首個經常項下特許兌換、跨境人民幣結算、現鈔跨境調運等政策紛紛落地開花，其中跨境人民幣年結算量成功突破百億元大關，連續5年居全省州市之首。在服務產品方面：針對緬籍務工人員聚集的情況，推出銀行緬語提示、緬語叫號等服務，2015年促成地方政府出臺了支持境外機構和個人購買商品房實施意見，允許境外機構和個人（含港、澳、臺居民）在瑞麗市購買商品房，實現跨境貸款業務零突破等，為雙邊企業、老百姓提供了全方位優質的跨境金融服務。

注重合作的長遠性，搶抓機遇，營造中緬金融跨境新生態。互利共贏是保障雙邊合作可持續發展的關鍵。在沿邊金融綜合改革推進過程中，德宏州始終注重雙邊金融人文交流，致力于合作的長遠發展。首先，在“軟”件上下功夫，為緬籍存款人爭取到“準國民待遇”的外籍人員賬戶管理政策。建立了全省首個外籍人員金融消費權益保護投訴站，在國家法律框架內形成專門針對外籍人員的金融維權渠道。其次，打開國門搞宣傳，通過反假幣、反洗錢、POS操作、ATM操作等業務培訓，加強雙邊金融知識宣傳與交流。引領全州銀行業金融機構與緬甸木姐地區14家銀行建立了州市兩個層級的定期會晤機制，組織開展了6次雙邊會晤，促成國內銀行先后與緬甸經濟銀行、CB銀行、環球財富銀行等緬甸國有和私人銀行正式簽訂業務合作協議，形成國有銀行與私人銀行“兩架馬車”并駕齊驅的有利局面。目前德宏州已經成為我國開立緬甸銀行同業賬戶數量、緬籍人開立結算賬戶數量、緬籍人存放資金量最多、最大的州市，為地方經濟社會發展起到了積極的促進作用。

推進沿邊金融綜合改革試驗區建設的幾個制約因素

作為一項周期長、見效慢的系統性工程，沿邊金融綜合改革試驗區建設不可能一蹴而就，亦不可能一帆風順，改革的進程中既有機遇，也有挑戰。近幾年來，德宏州雖然取得了一些突破和成效，但距總體方案目標、距雙邊市場需求還有差距，這既有政策上的因素，也有主觀上的問題。

深層金融合作銜接難。由于歷史上緬甸長期被西方國家制裁，加之國內政局相對不穩，經濟社會發展總體相對落后，也導致兩國金融發展落差較大，很難實現無縫對接，迫切需要人為干預。況且沿邊金融綜合改革并不僅局限于金融行業，涉及到兩國海關、邊防、稅務、商務等方方面面，無論對于中方或是緬方都存在很多需要理清、協調的關系，所承受的阻力顯而易見。德宏州雖取得了一系列突破和成效，但凡涉及需要和雙邊邊防、海關、外辦、稅務等跨行業、跨部門交涉的問題便接踵而至，雖然在雙邊地方政府鼎力支持下產生了一定的“擦邊球”效應，也很難向縱深發展，有些還缺少了必要的法律支撐。

配套政策應及時跟進。總體方案10項主要任務有7項直接涉及跨境合作。目前，中緬雙邊銀行雖然都表現出了強烈的合作意愿，但在現實的合作過程中仍有諸多鴻溝難于逾越。比如中緬銀行跨境結算渠道建設問題，實現雙邊銀行互開清算賬戶并非難事，但與之關聯的諸如貨幣認可、匯率形成、平盤清算等問題，絕非毗鄰地區雙邊銀行力所能及，在沒有具體配套政策支撐下，即便雙邊通過其它措施實現“繞道而行”，其成本和效果也很難得到保障，并且還潛存諸多政策風險。

思想認識需要進一步統一。沿邊金融綜合改革試驗區建設的意義和作用盡人皆知，但不可能馬上建成，也不會馬上給各方帶來巨大的效益，導致部分部門和人員對改革定位出現了或多或少的錯位，或好大喜功，或否定一切，既缺乏科學理性的認識和分析，也缺少必要的勇氣和韌勁。有的只注重突破，啟動時大張旗鼓，突破后便不管不顧。有的只注重短期利益，倘若短期沒有產生利益便否定一切，這些思想認識雖然不是主流，但或多或少影響著主流的分析與判斷。

合力有待加強。沿邊金融綜合改革試驗區建設的關鍵詞是“試驗”，既然是“試驗”，“風險”就在所難免，事實上即使不是“試驗”，“風險”也無處不在，關鍵在于如何取舍、如何平衡二者關系。然而，這一看似淺顯的道理在現實推進過程中，卻無時無刻考量著利益各方的智慧，并形成了不同的認識和做法。主要表現在長、短利益的取舍上，或是權力過度集中，不敢放權；或是基層擁權觀望，裹足不前。政策與政策之間本可以互為作用、互為促進，但由于缺少政策溝通，導致很多政策長期封閉運行，大大降低了政策的作用。

進一步加快沿邊金融綜合改革試驗區建設的思考

金融是現代經濟的核心和引擎，在經濟下行期間尤為凸顯。總體方案對于兩省（區）經濟金融發展可謂重大利好，但機會稍縱即逝。德宏州因為地緣優勢獲得了國家政策的垂青，理應牢牢抓住機遇，想方設法創造條件突破，攻堅克難推進改革。作為政策制定者及其它關聯方亦應充分考慮現實狀況，給予沿邊地區更多、更大的支持，形成“上下聯動”、“齊抓共進”改革格局。

緊抓機遇，推進中緬合作。緬甸是一個物產豐富、人口眾多、發展潛力巨大的國家，尤其民選政府上臺以來，政經改革持續深入推進，世界目光聚焦緬甸，國際企業紛紛“搶灘登陸”。作為傳統友好鄰邦，無論出于戰略考量，或是經濟發展需要，國家都應給予緬甸足夠的重視和關注，盡早達成國家層面的金融合作發展共識，理清雙邊法律法規政策關系，為深化合作與發展定調、鋪路。

圍繞中心，發布配套支持政策。作為金融的核心，建議兩國央行盡早建立合作關系，簽訂合作協議，并在此基礎上出臺一系列配套支持政策，為沿邊金融綜合改革試驗區建設立策、清障。首先，允許兩國銀行、兌換機構等開展人民幣、緬幣業務，并建立與之適應的現鈔跨境調運機制。其次，建立反假幣、反洗錢等金融風險防控體系，共同致力于維護兩國金融穩定發展。另外，應達成一定限度內的貨幣互換和匯率形成機制，徹底規范和推動貨幣兌換市場發展。最后，應積極鼓勵雙邊銀行建立電子化資金跨境結算通道和非現金結算工具推廣應用，全面服務兩國經貿往來發展。在此過程中我方應有更多的作為，應充分發揮金融現代化優勢，在清算體系建設、公司治理、政策制定、業務拓展等方面給予緬方更多的支持和幫助，使兩國盡早實現現代化對接，更好地服務于“一帶一路”建設。

謀劃長遠，推進改革。規避風險實屬正常反應，但毫無節制的規避便可能形成固步自封，甚至喪失機遇。沿邊金融綜合改革周期長、見效慢，非一朝一夕能成，需要謀劃長遠，立足當下。如中緬銀行定期會晤機制雖未產生直接的經濟效益，但通過一次又一次的會晤與交流，相互間從不認識到認識，從認識到了解，從了解到互信，為后續實現各行跨境達成業務合作協議打下了基礎、提供了平臺。因此，利益攸關方都應從長計議，智慧平衡好短期利益與長遠戰略關系，制定長期的規劃和愿景，沉住氣，靜下心，做好外圍基礎性功課，優化長遠合作性環境，一件一件做，一項一項推，積少成多，厚積薄發，實現沿邊金融綜合改革可持續發展。作為“實驗田”，沿邊地區也應積極調整思路，努力彌補不足，充分利用好“前沿”優勢，摒棄“等、靠”思想，大膽創造條件，大膽創造、大膽突破，切實發揮“探路者”作用。

形成合力，釋放政策效應。一方面，金融部門應科學制定考核機制，簡政放權，加大對沿邊地區分支機構改革創新的支持力度，引導分支機構抓住機遇，大膽突破，先行先試。同時，監管部門也應提高監管的容忍度，平衡好穩定與改革二者關系，為金融部門松綁。另一方面，各職能部門應切實統一思想，提高認識，與金融系統形成合力、形成補充，真抓實干，長抓不懈，共同推進沿邊金融綜合改革。同時，政府應建立政策合作與共享平臺，匯聚各方政策資源，努力形成政策疊加效應，最大限度發揮政策作用，保障總體方案目標全面實現。

（作者系中國人民銀行德宏州中心支行黨委書記、行長）