某市轉貸政府債風險化解途徑微探

王秀偉

（中國人民銀行湘西州中心支行，湖南 湘西 416000）

一、某市轉貸政府債現狀

國債轉貸資金是在我國實行積極財政政策背景下,于1998年由財政部統一發行長期建設國債并轉借給地方主要用于基礎設施建設的債務。首先從資金規模上看，2009年的轉貸政府債資金有2億1千萬元，2010年和2011年某市的轉貸政府債資金有2億4千萬元，2012年某市的轉貸政府債資金接近3億元。轉貸政府債資金的償還周期為3年和5年，其中償還期限為3年的轉貸政府債所占比例最高，高達65.58%，償還期限為5年的轉貸政府債所占比例為34.42%，從發展趨勢來看，某市國債轉貸資金呈逐年上升趨勢,截至2012年，轉貸政府債在地方政府債務中的累計比例已達到29%，而2011和2012兩年的轉貸政府債所占比重更是高達130%和72%，具體如下表所示。由此可見，某市國債轉貸資金上升的速度非常快，并且已經逐漸成為某市地方債的主要組成成分。

二、某市轉貸政府債存在的風險

（一）債務規模風險

國際上通常將債務負擔率作為衡量地方政府債務風險的基本指標。債務負擔率是指當年債務金額在國內生產總值中所占的比重,由于一國的國內生產總值作為償債基礎,能夠反映該國的償債能力,是國際上公認的政府債務警戒線。按照國際準則,債務負擔率在10%～20%屬低風險區,超過20%則是處于高風險區,需要政府加以關注。

（二）債務管理風險

據審計署報告顯示,我國相當一部分地方政府的債務尚未納入監督管理,并且債務的管理缺乏一個統一的組織機構領導、債務各主體權責利劃分不清晰,相關的一系列制度也不完善。某市的轉貸政府債更是存在一些突出的管理問題：地方政府債務的監管群龍無首,缺乏一個高效統一的監管,各部門往往各自為政,相互推諉,分散了管理權限,對舉債的決策沒有一個統一科學的計劃,某市政府管理者往往拍腦袋決定舉借債務的規模,對當地的債務償還能力和債務結構不管不顧,在舉債上面存在短視行為,沒有制定一個科學合理的長期規劃,而且很多投入的項目沒有進行可行性分析,即使有專家的評估也往往流于形式,對項目的約束能力大打折扣。

（三）債務轉嫁風險

債務轉嫁風險是指轉貸政府債務風險在一定條件下向上級政府轉嫁的風險。從我國整體來看各級政府債務分布極不平衡,雖然大部分債務集中在省市級,但是往往其相對于縣鄉政府財政收入充裕,所承擔風險較小,在縣鄉兩級政府中,鄉鎮政府由于某種原因會向上級縣級政府申請專項借款,如為了清理整頓農業合作基金會債務的借款等,但是由于鄉鎮財源不足,償債能力很弱,如若出現支付困難,這部分債務往往就轉嫁成為了上級政府的債務,構成上級政府債務風險。某市的轉貸政府債目前存在較為嚴重的債務轉嫁風險。截至2013年底，還有2億左右的轉貸政府債沒有償還，某市的轉貸政府債償還壓力巨大。一旦某市政府無法進行償還，那么就會給上一級政府造成一個債務的轉嫁風險。目前，某市政府債的償還主要依靠賣地收入以及舉借新債，這種模式在長期內恐怕難以為繼。

三、某市轉貸地方政府債風險化解建議

（一）規范償還機制

某市地方可貸政府債規模日益增大,如果沒有一個合理規范的債務償還機制,則日益增大的債務規模很可能會面臨無法按時償還本息的風險,為了消除這種隱患必須加緊規范地方政府債務償還機制。首先,對于償債的責任主體需要一個準確的定位,明晰相應的債權債務關系,使其約束在法律的框架之下,對償債的行為進行規范,對債務償還的風險通過運用科學的指標進行風險評估,保證債務的償還能力。其次,改變現有落后單一的債務資金償還方式,對債務的資金來源進行合理劃分,做到心中有數,根據債務資金的特點制定相應的償債策略,保證償債資金來源的穩定性,遏制債務資金無錢可還以及拆東墻補西墻的情況發生。

（二）開放市場化的融資渠道

在對某市可貸政府債現狀的分析中可以發現，某市政府主要的籌集方式就是向中央政府貸入國債，籌資方式比較單一。事實上我國地方政府的確面對一個比較尷尬的處境，一方面大量的基礎設施建設和城市保障房的建設都需要大量的資金支持，另一方面地方政府又沒有發行債券的權利，資本市場又不完善，地方政府缺乏有力的融資渠道。因此，某市政府應該利用現有的資源，開放市場化的融資渠道。首先，一部分政府出面進行興建的工程可以轉交給私人部門，政府只負責監督和指導，由私人企業進行籌資，項目建成后的收益由私人部門獲得，并規定其年限。另外，對于完全社會公共事業領域的資金籌集，地方政府可以建立專門的地方性銀行，在資金不足時向地方性銀行舉貸，并由政府的未來期收益進行償還。

（三）加強對可貸政府債資金的監管

對地方政府債務資金使用的監管是加強地方債務風險管理的重要一環,若地方政府對舉借債務的使用效率不高,無法保證項目的正常運作,使得項目收益甚微保障不了債務的償還就會引起債務風險的發生,因此,某市需要做好以下幾點來保障債務資金的合理使用:一是在債務資金投入使用之前,對投資項目進行評估,對投資建設進行一個整體規劃,以保證將債務資金投向有可靠收入保障的項目,避免投入的盲目性和重復建設現象,并且對立項的相關責任人的投資決策等責任以法律形式加以約束,保障項目資金的合理使用;二是在債務資金投入項目完成后,對項目進行一個詳細的綜合績效評價,將評價的結果作為日后項目立項的依據,完善債務項目評價體系。