淺談我國公共政策制定過程中的公民參與問題

張曉梅 許仁家

(集美大學財經學院，福建 廈門 361021)

一、問題的提出

我國的公共政策制定過程長期以來都是以政府為主導的“自上而下”模式，也就是說，公共政策制定在實際操作中變成了政府獨自對關系到全體社會利益結構的問題進行的解決方案設計，這些傳統理念與方法勢必增加了公民參與公共政策制定的行政成本。除此之外，“官本位”在在全體公民的觀念中根深蒂固，這就導致公民顧慮重重而不敢大膽的表達自身意愿、維護自身利益，公民參與政治生活的熱情也就被壓抑。所有這些制度困境、政治文化困境等等都極大地妨礙了公民參與公共政策的制定，沒有經過全體公民參與、檢查、監督而制定的公共政策就不能更好地為公民服務，這就違背了公共政策的本質要求和內涵，進而阻礙了民主化進程。因此，本文的目的就在于對上述公民參與公共政策制定問題進行系統的分析與討論，并試圖給出一些相對合理的對策建議。

二、公共政策制定與公民參與的內涵

(一)公共政策制定的內涵

公共政策制定是指政府等公共權力部門為了維護全體公民的長遠利益，解決某一公共問題，針對某一特定對象而采取某種整治行動的過程，它主要包括政策目標的確定、政策方案的設計、政策方案的確定三個主要環節。

(二)公民參與的內涵

公民參與是指公民為了維護自身權利或利益通過各種合法的方式和途徑參與政治生活的活動行為，目的在于影響公共政策的制定，使之向自己愿望的方向傾斜，公民參與是公民謀求公共利益的主要方式。我國是公民當家作主的民主國家，公民是政治參與的主體。當然，這里的公民參與指的是公民以合法合規的方式參與政治生活、影響政府活動，并不包括違法違規行為。

公民政策制定只有通過公民的參與和表達才能更好地得到廣大政策對象的認可、節約執行成本、減少社會矛盾，最終達到預定的公共政策目標。簡言之，公民參與公共政策的制定可以有效地提高公共政策的公共性與合理性，對現代民主政治的發展有著重要意義。

三、我國公民參與公共政策制定的新特點與困境

(一)公民參與公共政策制定的新特點

1.利益主體呈現多元化狀態。隨著經濟社會的高速發展，市場經濟競爭日趨激烈，經濟主體呈現出多元化趨勢，這就必然導致利益主體多元化、利益結構復雜化的特點，同時，利益沖突也越來越明顯。對于政府等公共權力部門而言，公共政策的制定過程實際上就是減少利益沖突和矛盾，調整全社會整體利益結構并使之合理化。對于各利益主體而言，公共政策更像是一種資源，公共政策保護、傾向的一方將會得到有利地位、獲得更多利益。因此，在公共政策制定的過程中各利益主體為了使政策向自己傾斜，必然會展開激烈的競爭。

公共政策的制定變成了各經濟主體的一場利益博弈，一方面提高了社會公民對于參與政治生活的積極性，有利于促進民主政治的發展進程，另一方面給政府等政策制定部門帶來的極大的挑戰。

2.網絡民意成為影響公共政策制定的重要力量。近年來，互聯網技術和網站功能的迅猛發展使我國網民數量不斷激增。截至2014年6月，我國網民規模達6.32億，半年共計新增網民1442萬人。互聯網普及率為46.9%，較2013年底提升了1.1個百分點。在當下崇尚言論自由的時代，網民在論壇上可以自主交流彼此對于公共政策以及其他與自身利益相關的公共議題的看法和意見，網絡為公民的意愿表達提供了廣闊的平臺。網絡信息的共享性和快速傳遞性打破了政府對于公共政策制定的壟斷性。

互聯網的發展緩解了公民與政府在公共政策方面的信息不對稱問題，是民意表達的一個新途徑，但同時它也是一把雙刃劍，網絡民意代表存在不完全性和信息傳遞失真性，互聯網本身存在的技術缺陷等，這些都給公共政策的制定帶來的新的挑戰。

3.公民參與的形態由被動型逐漸轉為自主型。在過去的計劃經濟時代，公民也會參與公共政策的制定，但那個時候的公民參與幾乎都是在政府部門的號召和動員下被動進行的，人們缺乏表達自身意愿的觀念和意識。但是改革開放以來，隨著民主政治觀念在全社會的深化，如今的公民參與以往相比呈現出完全不同的特點，在意見表達方面更加積極主動，表達方式和渠道也趨于多樣化。公民完成了傳統觀念的轉變，真正把參與政治生活作為自己的基本權利而非義務。

(二)公民參與公共政策制定的困境

1.公民參與渠道不暢通。公民參與公共政策制定的首要前提就是民意表達的渠道暢通，這就需要在政治制度上給予一定的保障。我國公民參與方面的制度主要有人民代表大會制度、政治協商制度、聽證制度和信訪制度，然而他們在不同程度上都存在缺陷：

(1)人民代表大會制度在法律和理論上意義較大，但實際操作過程中可以發揮的作用非常有限。我國人口眾多，人大代表的選舉也不可能滿足所有人的意愿，雖然在選舉方面已經不斷地完善，但是我國《選舉法》規定全國人大代表總數不得超過3000人，實際上一般控制在在2800～3000人之間，而截至到2014年年末，我國大陸總人口達13.6億人，這樣的比例下，人大代表對民意的順利表達是有所局限的。

(2)政治協商制度是各民主黨派參政議政的主要渠道，它存在的目的是為了讓各民主黨派有著民主監督的作用，但實際上由于各黨派之間的合作關系，這種監督作用必然會被弱化，

(3)聽證制度是公民參與公共政策制定的重要渠道之一。但是目前來看我國的聽證制度仍然存在很大的缺陷，參與者缺乏民意代表性。聽證制度更多的只是一種形式，因此并沒有得到廣大民眾的信任。

(4)信訪制度是我國反映民意、救濟權利的一種特殊制度。但在實際運行中存在地方政府強行截訪、侵害公民權利的扭曲現象。信訪慘案的發生在很大程度上削弱了公民的積極性。

這些制度的缺陷和不足嚴重影響著公民參與公共政策制定的積極性和有效性，進而影響了公共政策的執行效果。

2.信息不對稱弱化了公民參與效力。互聯網的產生和發展雖然在一定程度上改變了政府等公共權力部門對公共政策制定的壟斷局面，但在政策對象和政策制定部門之間仍然存在著信息不對稱現象，政策制定部門了解更多的信息，掌握著更多的技術和主動權，政策對象仍然相對被動。這種信息的不對稱將公民排擠在公共政策制定過程之外。即使參與到其中，也會由于信息處理能力方面的不足而導致信息傳達有誤，不能更好的參與到政策制定中去。

3.非制度性參與影響參與效果。公民參與包括制度性參與和非制度性參與。制度性參與是指公民通過正常的合法的途徑、嚴格按照公民參與制度的要求和程序進行民意表達。而非制度性參與則相反，公民如果無法通過合法途徑表達自己的聲音，很可能就會做出違法違規的非制度性參與，比如行賄、越級上訪等，甚至會試圖用暴力解決問題。多數非制度性參與復雜無序，難以受政府部門控制，經常帶來相反效果，嚴重影響社會的團結安定。

4.公民參與質量不高。公民參與的組織化程度低，我國的公民組織主要以社會團體為主，但多數政治社會團體代表性不足，甚至有的團體組織紀律性差，難以組織成員有效地參與或影響公共政策的制定。此外，我國存在經濟發展不平衡、各地區貧富差距大的現象，各地區公民的整體文化水平和素質也不平衡，貧困地區弱勢公民受教育程度相對較低，缺乏法律意識，在信息理解能力和意愿表達上相對欠缺，加上弱勢群體一直被政策制定部門忽視，失去了話語權。影響了我國的社會公平與和諧穩定。

四、提升公民參與公共政策制定的幾點措施

(一)加強和改進各項制度安排,健全和完善公民參與機制

公民有效參與公共政策制定的前提條件是民意表達渠道暢通，而健全的公民參與制度是渠道暢通的必要保障，否則公民參與就缺乏實質內容。首先要完善人民代表大會制度,提高人大代表的代表性，提高普通民眾所占比例，這是擴大公民參與的根本途徑。同時,黨也必須在憲法和法律的框架內辦事,依法治國，還要多管齊下,健全和完善聽證制度、信訪制度等其他公民參與制度。

(二)健全地方政府信息公開制度，規范互聯網信息傳遞

第一，地方政府應逐漸擴大政策信息公開的領域和范圍，在法律允許范圍內向公民公開他們需要知曉的相關政策信息。尤其是公共政策制定的程序，通過公眾對政策制定過程的監督，避免暗箱操作的現象。第二，公開的政策信息必須要真實可靠。第三，將公開的內容和程序簡單化、通俗化，方便公民順利的參與到其中，實現自己的利益訴求和表達。第四，加強互聯網信息傳遞的規范性管理。互聯網是當前公民了解政府公共政策指定等信息的重要渠道，杜絕互聯網信息失真可以有效提升公民參與公共政策制定的效果。

(三)提高公民參與的組織化水平

一方面，政府應當支持合法的公民組織，切實幫助各種社會組織健康發展，加強立法工作，為公民組織的發展壯大提供法律保護，為其提供政策或資金方面的支持，保持其獨立性，使其充分有效地代表公民的利益。

另一方面，公民組織也要加強自身建設，完善內部管理制度和規范，正確處理組織利益和公共利益的關系，增強公共責任感。

(四)強化公民教育,提高公民素質

只有具有較高素質的公民才能。構建完整的公民教育體系，提高公民整體的科學文化素養，使社會公眾按照合法合規的方式和途徑正確有效地表達自身意愿，降低公共政策制定過程中的公民參與成本，有效地提高公民參與度，達到我國建立現代民主政治的目標。

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