上海市浦東新區衛生監督派出機構人力資源配置狀況及公平性研究

周春紅 陳曉玲 徐 鋼 郭愛萍 郭芳芳 張 煜

上海市浦東新區衛生局衛生監督所，上海，200136

上海市衛生局《關于進一步加強本市衛生監督體系建設的意見(試行)》規定，按照劃片設置、垂直管理的原則，管轄面積較大的區縣衛生監督執行機構，可參照“每3－5個鄉鎮、街道設置一個”的原則設置若干個派出機構(分所或執法中隊)。派出機構主要承擔日常巡查和技術難度相對較低的執法任務以及區縣衛生監督執行機構交辦的其他執法任務，使得衛生監督的觸角延伸到了基層，以完善鄉村、街道衛生綜合監督［1］。本文通過分析上海市浦東新區衛生監督派出機構人力資源配置情況、公平程度，為進一步優化衛生監督人力資源配置提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

根據研究目的和要求，通過問卷分別對浦東新區衛生監督的10個執法中隊(派出機構)負責人與監督員進行調查，共發放問卷56份，回收56份，收集到2011－2012年間各衛生監督員人數、工作量、管理相對人等的相關數據。管轄各街鎮人口數及面積，通過街鎮相關部門獲得。其中，人口數據為年末戶籍人口與外來人口數之和;監督員數方面，由于專業科室監督員負責全區層面的監督執法，因此僅統計執法中隊的監督員數，不考慮專業科室人員。

1.2 研究方法

1.2.1 Lorenz曲線。Lorenz曲線，縱軸表示收入差距或社會資源百分比，橫軸上將所有人口按照從低收入到高收入從左向右排列，將每一百分比的人口所擁有的社會資源的百分比積累起來，相應的點連成的曲線。Lorenz曲線為向外凸的曲線，與橫坐標成45度夾角時，稱為絕對均勻線。當曲線距離絕對均勻線越近時，表示地區間收入差距越小，資源分配較為平等;反之則表示地區間收入差距越大，資源分配越不平等［2］。

1.2.2 Gini系數。Gini系數是衡量社會財富分配不公平程度的指標，Gini系數介于0－1之間，愈接近0表示財富分配越公平。衛生監督人力資源配置的Gini系數與配置公平性之間的關系是參照經濟學中人群收入分配公平性的Gini系數標準。在0.3以下為最佳的平均狀態，0.3 －0.4 為正常狀態，超過0.4 為警戒狀態，達到0.6以上則屬高度不公平的危險狀態［3］。

1.2.3 專家咨詢。邀請具有多年衛生監督工作經驗的專家進行咨詢，專家平均工作年限為19.5年，其中83.33%為副所長、16.67%為科長。綜合各位專家的意見后，最終對每個執法中隊的衛生監督人員數進行標準化。內勤人員(非衛生監督員，不開展衛生監督執法活動，僅協助進行資料、文書的整理，檔案的制作等)的工作量按照0.63個衛生監督員計算，個別執法中隊身患重病的人員，工作量按照0.53個衛生監督員計算。

不同管理對象的監督檢查時間，即對轄區內管理相對人1次監督檢查的時間，包括檢查、檢測、現場檢查筆錄等文書制作過程所花費的平均時間，通過專家咨詢得出平均監督檢查時間(表1)。

表1 不同管理對象的監督檢查時間

2 結果

繼兩區合并后，浦東新區衛生局衛生監督所擁有編制165個，承擔1400多平方公里、500多萬常住人口和2萬多戶管理相對人的監督執法工作任務。2010年4月，按照屬地化綜合監督管理的原則，成立了10個執法中隊即派出機構，每個執法中隊配置4－9名監督員，管轄3－6個街鎮、40－200平方公里、管理相對人1000－4000戶，承擔小型機構的公共衛生和醫療衛生監督管理職能，包括場所衛生、學校衛生、飲水衛生、傳染病防治、醫療執業條線等監督管理任務。

2.1 各執法中隊監督量、人口、面積的分布情況

2011－2012 年，各執法中隊在管轄地區人口數、面積數、監督量上變化不大。10個執法中隊在管轄地區人口數、面積數、監督量上的分布不完全相同。

2.1.1 監督量。由于管理對象的性質不同，為了更加公平地衡量衛生監督工作量，不僅要考慮管理對象的戶數，還要考慮監督員對于不同管理對象的監督檢查時間和監督頻次。

其中，監督頻次按公共場所2年1次，學校和托幼機構按1年2次，其余均按1年1次計算;不同管理對象的監督檢查時間按照表1的結果計算;由于核心業務系統的限制，監督戶數僅包括公共場所、控煙、二次供水、醫療機構、學校和托幼機構數據(表2)，包括衛生監督的大部分內容但并非全部內容。將監督戶數、監督頻數、每戶監督檢查時間三者相乘，得出每年每個執法中隊管轄區域的標化監督量(表3)。以2012年為例，管轄區域監督量最多的是第三執法中隊，達到約2017戶·時，而第十執法中隊約為608戶·時，前者約后者的3.3倍。

2.1.2 人口、面積。在管轄地區人口數上，以2012年為例(表4)，轄區人口數量最多的是第五執法中隊，2012年總人口達到100萬人，而第十執法中隊2012年總人口約29萬人，前者約為后者的3.4倍;在面積數上，轄區面積最大的是第十執法中隊，2012年管轄區域面積達到340平方公里，而第三執法中隊管轄區域面積僅為42.77平方公里，前者約為后者的8倍。

表22011年至2012年執法中隊管理相對人構成

表3 浦東新區衛生監督各執法中隊監督量

表4 浦東新區衛生監督執法中隊轄區人口與面積分布情況

表52011－2012年浦東新區衛生監督派出機構人力資源分布情況

2.2 派出機構監督員數在管轄區域人口、地理、監督量分布上的配置情況

2011－2012 年，浦東10個派出機構的人員總數從約53人增加至約57人，超出《上海市衛生監督工作績效考核實施辦法(試行)》中“每個派出機構不少于3人”的規定。但在每萬人口的監督員數、每平方公里的監督員數上，各執法中隊相差較大。以2012年底為例，第九執法中隊每萬人口監督員數為最高，達到0.17人，而第五執法中隊每萬人口監督員數僅為0.07人;第三執法中隊每平方公里監督員數為最高，達到0.16人，而第十執法中隊每平方公里監督員數僅為0.01人;第八執法中隊每戶·時的監督員數最多，為0.009人，而第二、三執法中隊每戶·時的監督員數最少，約0.003人。由表5可以看出，每萬人口監督員數最低的3個執法中隊區域性質以城市為主，每平方公里監督員數最少的3個執法中隊區域性質以城鄉結合與農村為主，每戶·時的監督員數最少的3個執法中隊以城市為主，這與城市人口較為密集、監督量較大，而農村相對地廣人稀有較大的關系。

3 浦東新區衛生監督派出機構人力資源配置公平性分析

3.1 人口配置公平性

將執法中隊管轄的10個不同區域按每萬人口擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計人口百分比為橫坐標，調查區域衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，用excel 2003繪制出衛生監督人員數按人口分布的Lorenz曲線圖(圖1)。同時用excel 2003計算得出衛生監督人員總數按人口分布的 Gini系數［4］，2011 年為 0.198，2012 年為0.178，資源分布為最佳的平均狀態，并且2012年的公平性略有提高。

3.2 地理面積配置公平性

將執法中隊管轄的10個不同區域按每平方公里擁有的衛生監督人員數從小到大排序，以調查區域累計地理面積數量百分比為橫坐標，衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，用excel 2003繪制出衛生監督人員數按地理面積分布Lorenz曲線圖(圖2)，并計算得出衛生監督人員總數按地理面積分布的基尼系數［4］，2011 年為 0.322，2012 年為 0.347，資源分布在較為合理的范圍內。但是按區域面積配置的公平程度要低于按人口配置的情況，并且2012年按區域面積配置的公平性較2011年略有下降。

3.3 監督量配置公平性

將執法中隊管轄的10個不同區域按監督量從小到大排序，以調查區域累計監督量百分比為橫坐標，以衛生監督人員數累計百分比為縱坐標，用excel 2003繪制出衛生監督人員數按監督量分布的Lorenz曲線圖(圖3)，并計算得出衛生監督人員數按監督量分布的基尼系數［4］，2011 年為 0.257，2012 年為0.184，資源分布都處于最佳的平均狀態，并且2012年按工作量配置的公平性較2011年有較大提高。

圖1 浦東新區衛生監督派出機構人力資源按人口分布的Lorenz曲線

圖2 浦東新區衛生監督派出機構人力資源按面積分布的Lorenz曲線

圖3 浦東新區衛生監督派出機構人力資源按監督量分布的Lorenz曲線

4 建議

增加衛生監督派出機構人數。2011－2012年，浦東新區衛生監督派出機構人員數量略有增加，且2012年按人口分布的公平性略有提高，這是因為2012年增加了新職工，分擔了部分工作，個別執法中隊配置了內勤人員，但派出機構人員數仍然與整個浦東新區衛生監督任務不相適應。尤其是以城市為主的執法中隊，人口密集，監督量大，按人口、監督量分布的公平性相對較低。《上海市公共衛生體系建設三年行動計劃(2003－2005)》要求，衛生監督人員的配置水平應達到每萬人口0.9－1.1人，如按2012年底的常住人口計算，浦東新區應配備衛生監督員458－559人。因此，浦東新區衛生監督派出機構人員總數需要進一步予以增加。

提高衛生監督人力資源配置的地理可及性。人力資源地理分布的公平性對衛生監督人才隊伍建設和衛生執法事業在各地區的均衡發展，保證衛生監督服務提供的公平性方面起著重要作用［5］。結果數據顯示，浦東新區衛生監督派出機構人力資源按面積分布的可及性低于按人口、監督量配置的情況，尤其是以城鄉結合、農村為主的執法中隊，由于管轄面積相對較廣、管理對象比較分散，衛生監督服務的地理可及性相對較低。因此，衛生監督人力資源的配置應考慮到服務半徑的大小，提高地理可及性。考慮管理對象對衛生監督人力資源配置的影響。衛生監督服務的立足點是各類管理對象，管理對象數量直接影響到工作量，因此各類管理對象數量是衛生監督人力資源配置的重要參考因素。雖然在標準化后的監督量的配置上，10個執法中隊衛生監督員數的分布相對均衡，但是各執法中隊的監督量差異較大，管理對象的差異有著重要影響，包括管理對象的數量、不同管理對象的監督檢查時間、監督頻次等。因此，在進行人力資源配置的時候，應充分考慮管理對象的情況，合理調整衛生監督員的數量、專業，為人力資源配置均等化提供依據。

提高衛生監督員專業素質。衛生監督機構要在積極爭取人員編制的同時，根據有關要求，制定出切合實際需要的人員入標準和條件，實行定編定員和考試招聘上崗，把好“入門關”，增強衛生監督隊伍綜合素質，進一步提高衛生監督工作效率。

［1］崔欣，于慶華，胡蕊，等.全國縣級衛生監督派出機構及派出人員數量現狀分析［J］.中國衛生監督雜志，2011，18(6):519－522.

［2］王春曉，馬林，何磅礴，等.廣州地區衛生監督人力資源公平性分析［J］.中國公共衛生管理，2009，25(3):236 －238.

［3］李謹邑，章烈輝，孫奕.Gini系數的SAS編程計算［J］.中國衛生統計雜志，2005，22(2):108 －109.

［4］高技.EXCEL下基尼系數的計算研究［J］.浙江統計，2008(6):41－43.

［5］李健，王義，王本進，等.北京市消毒產品衛生監督人力資源配置狀況及公平性研究［J］.中國消毒學雜志，2013，30(9):822 －825.