法人治理：公共圖書館治理轉型的制度設計
——基于行政型到社會型的社會組織治理轉型視角

王天泥

（遼寧省圖書館 遼寧 沈陽 110015）

——基于行政型到社會型的社會組織治理轉型視角

王天泥

（遼寧省圖書館 遼寧 沈陽 110015）

公共圖書館實行法人治理，是響應黨的十八屆三中全會號召，創新管理機制，滿足公眾日益增長的文化需求的全新課題，也是實現圖書館從行政型治理到社會型治理轉型的制度設計。文章基于社會組織的治理轉型視角，結合我國公共圖書館法人治理的結構設計實踐，分析了我國公共圖書館法人治理結構設計存在的問題，最后探討了立法保障、各方關系、組織架構、運行機制等法人治理結構設計的關鍵因素。

公共圖書館；法人治理；理事會；治理轉型；行政治理；社會治理

1 引言

目前，我國社會正處在一個從傳統走向現代的全面轉型發展階段，且為了應對全球經濟一體化、信息公開化、數據價值化等發展帶來的挑戰，經濟、政治和社會生活等正經歷著一場艱難的變革與轉型，“工業4.0”、“服務型政府”、“萬眾創新”以及“互聯網+”等雖然目前被認定為只是一些反映人們思想意識、信息行為的熱門詞匯，但也描述了當前各個領域的社會發展形態與變革預期表達，一場社會發展轉型的風暴如大數據時代一樣，已不期而至且來勢迅猛。

盡管過去30余年我國取得了巨大社會發展進步的改革開放走的是一條“非政治化”道路，即通過分權化和市場化，在經濟和社會以及日常生活方面劃出了政治干預的邊界，但傳統的社會治理模式并未根本改變，國家依然控制社會，政府依然是“大政府”、“全能政府”，并壟斷了大部分的社會資源，其全能主義的治理模式不僅窒息了社會的活力和創造力，還延緩了公民社會的發育和成熟，而且帶來了政府職責的“越位、錯位、缺位”等一系列問題。為順應時代的發展和訴求，進行政治體制改革與政府轉型已成為新世紀以來我國政府特別是新一屆政府的主要議題，十八大報告就鮮明地指出“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。

在全國深化改革工作全面推進的同時，我國文化界也進行了以“促進文化大繁榮、大發展”的改革實踐探索，且在發展文化產業、整合省級新聞出版與廣播電影電視部門、構建現代公共文化服務體系等一系列行動的基礎上，涉及圖書館、文化館及演藝集團等文化社會組織的頂層治理結構設計也逐漸明朗與清晰，藝術“管”“辦”分離、公共圖書館法人治理等社會治理方案與理念相繼提出，并成為近年來文化界關注的熱門話題。本文基于社會組織的治理轉型視角，從現有的公共圖書館法人治理結構制度設計實踐入手分析了我國公共圖書館法人治理結構設計存在的問題，重點探討了立法保障、各方關系、組織架構、運行機制等完善法人治理結構設計的關鍵因素。

2 我國公共圖書館的法人治理結構設計與實踐探索

我國圖書館學者早在本世紀初就在借鑒國外圖書館法人治理結構的基礎上，對我國的圖書館治理提出了啟示與展望，如2004年黃穎在《圖書館治理的比較制度研究》一文中就在分析研究國外圖書館治理單元、治理制度、治理思想與方法演變等問題的基礎上，提出中國圖書館治理變革的政策建議：改革和完善圖書館法人治理結構，逐步推行圖書館委員會制。但我國學者對其的集中關注則是在2013年黨的十八屆三中全會明確提出“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”以后，主要研究學者為北京大學李國新、華東師范大學金武剛、深圳圖書館肖容梅、黑龍江大學蔣永福等。

為了準確、全面地掌握我國公共圖書館的法人治理結構設計，筆者在研讀上述學者研究成果的基礎上，也通過網絡調研等方式研究了我國開展法人治理工作時期較早、效果較好的深圳圖書館、溫州圖書館等實踐主體，發現從我國公共圖書館法人治理結構現有的設計類型來看，理事會在成立之初即根據各地政策環境、圖書館發展程度等的不同，明確了自身功能定位，有的以議事決策為主、有的以咨詢指導為主、有的以決策監督為主。其主要類型有：

（1）議事決策型理事會。2007年，深圳圖書館被列入廣東省深圳市適宜組建理事會的10個事業單位之一，2008年啟動了法人治理結構試點工作，擬定了4項相關配套制度，2010年底，正式成立了理事會。理事會被定位為議事與決策機構，負責確定深圳圖書館的發展戰略和發展規劃，行使重大事項議事權和決策權。

2014年7月，深圳福田區公共圖書館理事會正式成立。通過組建理事會使政府、圖書館、街道、社會人士、讀者代表等利益相關方共同參與全區公共圖書館建設，并對全區公共圖書館重大業務事項行使集體議事權、決策權和監督權。同時，借助理事成員的社會影響力促進圖書館與政府、社會和國際的溝通交流，擴大社會影響。

（2）咨詢型理事會。2009年，無錫市圖書館作為該市事業單位管理體制改革試點成立了理事會，但由于當時各種因素限制，所以理事會被定位為咨詢機構，主要行使政策咨詢、業務指導、行業協調等職能，沒有決策功能，不利于深化改革。目前，正在計劃分步向決策監督型理事會過渡。

（3）決策監督型理事會。2012年4月，廣州圖書館作為該市第二批事業單位法人治理結構試點單位，開始理事會籌建工作。2012年7月，廣州圖書館正式成立了理事會，理事會被定位為決策機構和監督機構，負責向舉辦單位報告工作。理事會每半年召開一次定期會議，并視需要召開不定期會議。

2014年2月，溫州市圖書館作為該省文化廳確定的法人治理試點單位積極開展籌備工作，面向全省公開招聘社會理事，引起公眾的熱烈參與和媒體的廣泛關注。2014年6月，溫州市圖書館理事會正式成立，被定位為決策機構和監督機構，享有圖書館建設發展規劃、重大項目、重要服務、大項經費開支、薪酬分配等事項的決策權，當決策失誤時，須追究投贊成票理事的相應責任，以提高決策正確率。另外要定期向主管局報告工作，重大事項必須報告。

（4）決策型理事會。2013年12月，成都市成華區圖書館根據分類推進事業單位改革的總體要求，立足該區實際，同時成立了理事會和監事會，理事會被定位為決策機構，以穩妥推進圖書館法人治理結構建設試點工作。

2014年11月，南京圖書館理事會、監事會正式成立，理事會的職責主要包括：審議戰略發展規劃、審定年度工作計劃、審議重大財務事項等。南京圖書館法人治理結構建立后，將形成理事會決策、管理層執行、監事會監督、黨委會保障的“四位一體”管理體制，以充分發揮社會力量、調動社會資源創新服務方式，提升服務效能。

3 基于社會組織治理轉型視角的公共圖書館法人治理結構設計分析

目前，公共圖書館法人治理如同其他社會組織從行政型管理向社會型管理轉型中的頂層結構設計一樣，是一項新生事物，目前的實踐與設計雖然借鑒并結合了國內外業界的成功經驗與有益實踐，取得了階段性成效，如：理順政事關系、拓寬決策視野、優化資源配置、完善監督機制等，但從社會組織治理轉型的視角分析，其還存在一些不足：一是法人地位尚未完全落實。雖然試點圖書館都組建了理事會，但其角色定位主要是議事機構、監督機構、咨詢機構等，其最重要的決策權卻未在相關文件或公開報道中予以體現，未能充分行使；文化主管部門未將圖書館的發展規劃、財務管理、人事任免等重要職責完全移交給理事會，使其無法真正履行決策和監督職能，不利于管理效率的提高。二是配套銜接制度有待完善。改革是一項系統工程，涉及人事、財政、管理等方方面面，如果沒有系統方案和配套制度，圖書館法人治理結構改革只能成為空談。為了切實可行地推進改革，需要中央統一部署，頒布并實施人事教育、財政稅收、養老保險等配套銜接制度。三是專業委員會尚未設立。雖然圖書館選舉的理事都是在社會、經濟、文化、教育等領域較有成就的知名人士，但其也無法僅僅憑借個人的知識和技能完成圖書館在人力、財務、審計等各方面的發展決策，因此，可設立專業委員會協助理事會更加深入地開展工作，并做出科學合理的決策。四是社會理事參與動力不足。一方面由于理事屬于不授薪的社會公益職位，且可能會面臨決策失誤帶來不利影響的風險，因而參與圖書館發展決策的積極性不高，需要想辦法提升理事的社會地位，并激發其履職熱忱；另一方面由于缺乏有效的社會力量、社會資本投入機制，大型公司代表并未加入理事會，不利于建立多元的資金來源渠道。

4 基于社會組織治理轉型視角的公共圖書館法人治理結構設計的關鍵影響因素

公共圖書館不僅是建立公共文化服務體系的主要組成部分，還是文化體制改革的實踐探索者，從社會管理和廣義的社會組織定義角度來看，公共圖書館也屬于社會治理的主體對象——社會組織，因此盡管我國對其依托社會治理的主要形式——理事會制度有了一定的理論研究與實踐探索，但對其制度設計的合理性與科學性，在治理方式上除需擺脫傳統的行政型治理方式外，在理論研究上也需結合圖書館學研究和圖書館界實踐的范疇，基于社會治理視角，通過對公共圖書館法人治理結構在決策機制、聲譽機制、問責機制、信息披露機制以及監督制約機制等方面的梳理，去構建適合我國公共圖書館的法人治理結構（見圖1），并試圖分析影響這些機制有效運轉的關鍵因素。

4.1 法律保障因素

圖1 公共圖書館法人治理結構模型

國外發達國家公共圖書館之所以發展穩定且充滿活力，根本原因就是較為重視公共圖書館的法人治理問題，普遍建立了完善的法人治理結構，并從立法的角度為建立法人治理結構提供了明確的法律依據，包括組織架構、人員組成、職責權限、議事規則、各方關系、法律地位等。對于重要的公益服務機構，甚至還專門出臺了規范其法人治理結構的法律文件。如美國俄亥俄州圖書館理事會早在1844年就以法定機構存在，其權責義務關系由州法律規定，大大提升了理事會決策的權威性和政策的影響力。然而，我國文化部自2008年將制定公共圖書館法提上日程以來，時至今日，尚未確定一部完整的具有法律效力的公共圖書館基本法，阻礙了公共圖書館的改革創新與順利發展。目前，雖然一些省市制定了本地公共圖書館管理條例、規章、辦法等，但是都沒有對法人治理結構的明確界定，因而無法真正建立起由政府主導，實行自律的公共圖書館法人法理結構。因此，應立足國情，選擇吸收國外立法的成功經驗，盡快出臺適合我國的圖書館法，并對實行公共圖書館理事會制度做出明確的法律規定，如明確界定政府與公共圖書館的關系，規定政府應從管文化向辦文化轉變，不再直接干預圖書館的具體管理活動；明確規定理事會是公共圖書館最高的決策與監督機構，從而使理事會制度有法可依，各司其職，進而保障公共圖書館持續健康發展。

4.2 治理各方的職責關系因素

為進一步推動我國圖書館體制機制創新，建立民主、法治、透明、高效的管理體制，就要理順政府、圖書館理事會、館長及其副職、圖書館工作者、社會公眾以及其他利益相關者之間相互制衡又相互協調的關系，否則公共圖書館法人治理結構改革將成為空談。

4.2.1 政府與理事會的關系

政府通過組建圖書館理事會并委任代表進入理事會，變直接管為間接管，移交對圖書館人事、財務的具體管理職責給理事會，委托其在不違背政府意愿的情況下行使自主決策權，但理事會必須按照一定的程序向政府報告工作并接受政府監督；變管微觀為管宏觀，制定公共圖書館事業發展規劃，并對理事會進行政策引導、經費約束、行為監督等，而不直接干預理事會的具體決策行為；變行政管理為法治管理，通過制定法律法規，對理事會的職責權限予以界定，并監管理事會運行。如明確理事會可參與制定圖書館發展戰略、任命館長并對其進行績效考核、審批圖書館年度財務預決算等。

4.2.2 理事會與管理層的關系

公共圖書館法人治理結構中的管理層由館長及其副職組成，是理事會決策的執行主體。理事會負責對公共圖書館的財產、事務、經費等進行統籌管理，監督圖書館的運行，并對理事所代表的各方負責，而圖書館管理層是按照理事會決議具體負責館內日常運營管理。理事會通過理事會章程和理事會會議行使決策權，支持管理層工作，但不直接參與圖書館管理；管理層執行理事會決議，定期向理事會報告工作，接受理事會監督，為理事會工作提供便利和保障。

4.2.3 公共圖書館與讀者的關系

公共圖書館作為由政府興辦的公益文化服務機構，應以讀者為本推廣全民閱讀、提供知識服務、開展繼續教育等服務工作，以滿足讀者不斷增長的文化需求；讀者作為公共圖書館的服務對象，應強化所有者意識，維護自己的合法權益。

4.3 組織架構因素

為建立功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的公共圖書館法人治理結構，以提升服務效能，首先要建立一個具有溝通反饋機制的法人治理結構的組織架構（見圖2）。

圖2 圖書館法人治理結構的組織架構

4.3.1 決策層——理事會

建立決策層是構建公共圖書館法人治理結構的核心任務。理事會作為決策層的主要組織形式，依法成立，行使圖書館重大決策權和內部監督權，并對政府負責。首先，職責權限。理事會的主要職責集中在宏觀層面，不涉及具體的日常工作，主要負責圖書館發展戰略規劃的確定、管理層負責人的任免、財務預算方案和決算報告的審核評估、圖書館年度工作計劃和工作任務等執行情況的評價監督、專業管理委員會的成立及其組成人員的選聘和更換、對管理層執行理事會決議的具體情況的監督等。不過對于關乎圖書館自身發展的重大事項，政府應保留一定程度的最終決策權，以確保公益目標的實現。其次，組成原則。理事會由政府、圖書館管理層、公眾等利益相關方的代表組成，以實現分權制衡，體現共同治理。其中，政府代表由政府直接委派、圖書館管理層代表可通過公開競聘選舉、公眾代表可由主管部門組織推選。需要注意的是理事會成員結構比例，宜各占1/3，以確保決策的客觀、公正、科學、有效。另外，根據圖書館發展需要，理事會下應設立專業管理委員會，如基礎業務委員會，包括：資源建設委員會、讀者活動委員會、學術研究委員會等；財務管理委員會，包括：預算決算委員會、經費使用委員會、督查內審委員會；人事管理委員會，包括：人才培養委員會、績效評估委員會、薪酬分配委員會等，為理事會決策提供專業支持和咨詢建議。最后，人員管理。關于人員任免問題，基于我國目前黨管干部的體制，理事長、理事等人選需按照人事管理權限報有關部門備案或批準后予以任命；關于人員編制問題，理事均屬于兼職性質，其在原單位均有相應編制，無需另設編制；關于人員薪酬問題，由于理事屬于社會公益職位，無需支付任何薪酬，從而保證了因缺少潛在利益關系的理事決策的公正性。

另外，根據國務院辦公廳2011年印發的《關于建立和完善事業單位法人治理結構的指導意見》規定，理事會可作為事業單位的監督機構，監督本單位的運行，并接受政府監管和社會監督。因此，公共圖書館在建立法人治理結構之初即可賦予理事會監督職能，從而保證對管理層和執行層的有效監督。之所以可以由理事會行使監督職能，而不另設監督機構，主要原因有：①利益關系。理事會中多數理事由外部人員擔任，他們進入理事會后，可以在重大事項決策時對與圖書館有直接經濟利益關系的內部人員進行有效監督，最大限度地避免“內控”現象，這就從客觀上減小了通過理事會決議侵犯他方利益的可能性。②權力結構。圖書館理事會決策實行平等的“票決制”，無論理事長還是理事，無論外部理事還是內部理事，每人均有一票，以保護各利益相關方的合法權益，不存在“一方獨大”損害他方合法權益的決策情形，理事間可以互相監督。③外部監督。由于公共圖書館具有公益屬性，因而公眾對其發展決策和運行狀況等有知情權，圖書館要及時發布相關信息，這在無形中加大了政府和社會對圖書館理事會和管理層的監督力度?？傊?，在圖書館法人治理結構建設的過程中，要立足實際、力求精簡，避免機構的重復設置。

4.3.2 管理層——館長及其副職

完善管理層是公共圖書館法人治理結構有效運行的重要保障。管理層由館長及其副職組成，領導基層工作人員執行理事會決策，接受理事會監督。根據理事會制度的國際通行做法，館長應由理事會通過公開競聘的方式遴選、任命、授權，但需按照人事管理權限報有關部門備案或批準。館長一方面要參與理事會決策，并定期匯報，向理事會負責。一方面要履行日常業務、機構設置、資產分配、人員聘任等具體管理職責，領導館內人員執行決策。副館長由館長提名，由理事會討論通過，協助館長開展工作并對館長負責。

4.3.3 執行層——基層管理人員

作為執行層的主體，基層管理人員是由分布在館內不同部門的工作人員，通過公開考試選拔程序由館長確定產生的，負責具體執行理事會決議，協同其他館員完成圖書館業務工作，并從中總結經驗、發現問題，進而提出建議反饋給管理層。如果遇到突發重大事件，為保證信息傳遞的實效性，基層管理人員也可以直接越級向理事會匯報溝通，以便理事會及時采取應對措施。

4.4 運行機制因素

4.4.1 有效的監督機制

為有效解決所有權和控制權分離所產生的委托代理問題，應建立健全監督機制，從而在制度上保障圖書館的服務質量和服務水平，確保法人治理結構的健康運行。①績效評估制度。在完善公共圖書館法人治理結構的同時，首先要建立一套科學、合理、公正、透明的績效評估標準和程序，并將館長及高級管理人員的履職情況、評價結果、薪酬分配等進行披露，以便理事會履行監督職能和改善日后工作。②年度報告制度。為進一步轉變政府職能、改進監管方式，公共圖書館要認真編制能夠真實、全面反映上一年度總體運行情況的系統報告，具體內容包括：工作成效、人員結構、財務狀況、未來發展等，并交由政府進行保密性審議。③信息披露制度。年度報告的有關內容會在相關部門網站上進行公示，接受廣大人民群眾的監督，以促使公共圖書館自覺地按照其公益宗旨和業務范圍開展工作。除年度報告公示外，圖書館的服務內容、服務標準、政策依據、戰略決策等內容的變化也要隨時通過館內展板、門戶網站、新聞媒體等向社會公眾發布。④誠信建設制度。為加大約束力度，政府相關部門應建立圖書館登記管理誠信制度，對圖書館是否按規定報送并公示年度報告、年度報告是否真實可靠等信息進行記錄并公示，同時將圖書館誠信信息提供給財政、審計、人社等部門，形成監管聯動機制。

此外，還要通過完善相關法律法規和加強行業政策引導，充分發揮文化主管部門的行業監管職責；通過加強社會各界對圖書館的外部監督作用，保障人民群眾平等享受公益文化服務的權益，落實人民群眾的主體地位；通過鼓勵圖書館學會發揮中介組織職能，實現同行互律；通過倡導圖書館實行自律，逐步形成由理事會、文化主管部門、社會公眾、圖書館學會等共同監督的多元監管體系（見圖3）。

圖3 多元監管體系

4.4.2 靈活的用人機制

在法人治理結構的建設中，公共圖書館作為獨立的事業單位法人，缺少了上級主管部門的全權指導和安排，可以自主行使權利，靈活處理事務并尋求多元發展機會，但這也對其管理人員的專業水平、自主創新、謀求發展的能力提出了更高的要求，因此，應建立靈活自主的用人機制，以滿足公眾需求，提升公共服務水平。第一，理事會層面，規定公開、透明的理事選任程序，一般通過委派、選舉、推選等方式以及合法、獨立、嚴格的選聘過程，選出政府代表、圖書館管理者以及社會賢達等作為理事，以確保理事會決策的公正與科學；第二，管理層面，制定統一規范的人員范圍、任職資格、產生程序等，實行準入制度，同時引入競爭機制，以確保人才得到重用；第三，執行人員層面，合理設置人員崗位、結構比例、聘用條件等，通過考試選拔招聘館內工作人員。

4.4.3 合理的激勵機制

建立合理高效的激勵機制，有利于激發內部活力，做到決策準、指揮靈、執行快、效率高。首先，對于理事會，開展針對新任理事的入職培訓，使其了解、熟悉公共圖書館業務活動的方方面面，以避免決策失誤帶來的不利影響；開展針對其他理事的繼續教育，使其不斷完善自我，更好地發揮理事作用。同時，應大力宣傳理事的社會價值并建立榮譽機制，以激發其履職熱忱；建立適宜的企業贊助機制，吸引大型企業代表進入理事會，以完善公共圖書館多元籌資渠道。其次，對于管理層，應當借鑒吸收股份制公司的激勵手段，努力營造適合管理者發揮管理才能的開放、公平、和諧的內部環境，在理事會授權的范圍內，對于圖書館的發展決策不再干預，真正使他們有職、有責、有權，更有發揮的空間。同時將其薪酬與績效考核掛鉤，借助市場手段對其實施長效激勵與約束。最后，對于基層工作人員，要明確各個崗位的權利、責任、義務等，并引入競爭上崗機制，所有人都可以通過競爭挑選適合自己并且喜歡的崗位，使圖書館內部永遠充滿活力。同時建立公益性導向的圖書館文化氛圍，最大限度地調動員工的積極性、主動性和創造性，增強激勵機制的運用效力。

5 結語

公共圖書館建立健全法人治理結構，實行理事會制度，是深化文化事業單位體制改革的必經過程，是明確各方關系、協調各方利益的重要手段，還可以補充如聽證等監督和治理形式，真正實現公共圖書館從政府管理向社會治理的轉型發展。同時，從已有的研究文獻來看，學術界存在著將公共圖書館治理等同于公共圖書館政府治理，這無疑會對公共圖書館法人治理研究的科學推進造成研究誤區，進而影響到圖書館社會治理的發展與實踐。目前我國社會組織的社會治理實現形式——理事會的話語權和決策權均相對有限，其職能依然主要以監督為主，因此，我們相信有關公共圖書館法人治理結構設計的學術研究和實踐探索還存在巨大空間，并將隨著我國政治體制改革的深入發展而發展。

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Reform of Public Library:From Government to Corporate Governance

It is a new task to reform the public library from government administration to corporate governance so as to satisfy the increasing demand of the people for more cultural service.The author analyzed the problems in the structure design of corporate governance of public library，discussed the key factors for corporate governance，such as related legislation，relations between library and other institutions，organizational structure，and operating mechanism.

public library；corporate governnance；council；governance transition；social governance

G252

A

10.11968/tsygb.1003-6938.2015037

王天泥（1982-），女，遼寧省圖書館館員。

2015-01-09；責任編輯：魏志鵬