農村土地整理項目的治理績效評價

端木鍍洋，劉友兆

(南京農業大學公共管理學院,江蘇南京 210095)

農村土地整理項目的治理績效評價

端木鍍洋，劉友兆*

(南京農業大學公共管理學院,江蘇南京 210095)

以利益相關者理論、項目治理理論、委托-代理理論為基礎,圍繞土地整理項目、項目治理、績效評價3個關鍵內容,將治理理論引入農村土地整理項目。主要界定了研究涉及的利益相關者,考查了在內部治理與外部治理過程中,政府、項目法人、農戶等多個權利主體的利益訴求,揭示了土地整理項目中利益主體的各項權責利情況以及矛盾糾葛,初步探索了農村土地整理項目治理的運行機制,探求了土地整理項目治理績效的形成與影響因素。并以鹽城市鹽都區大岡鎮光華村的土地整理項目作為研究對象,運用構建指標體系評價了該項目的治理績效,結果表明大岡鎮土地整理項目治理績效一般,在項目進行以及長遠的利益保障方面有所欠缺、監督機制不完善、整理項目實施效果欠佳為主要原因。

農村土地整理;利益相關者;項目治理;績效評價

文獻著錄格式:端木鍍洋,劉友兆.農村土地整理項目的治理績效評價[J].浙江農業科學,2015,56(9):1473-1476.

DOI 10.16178/j.issn.0528-9017.20150944

土地資源一直是人類賴以生存、發展的最基礎的生產資料和生活條件。從20世紀90年代起,全世界人民就迫于相當嚴峻的土地保護壓力,在人口基數大、土地數量基數同樣大的中國,土地保護更是國家和人民不得不面對的難題,因此做好農村土地整理項目極為重要。無論土地整理項目在哪里進行,都必然涉及項目自身管理的要求。然而,由于土地整理項目的復雜度加深,利益牽涉面廣,僅憑普通項目管理的經驗無法滿足現行土地整理項目的需要,現有的管理體制亟待創新。對項目治理績效進行分析,既是對土地整理項目治理情況的最佳反饋,也是砥礪土地整理項目治理理念不斷發展的有效動力。

基于治理理論,項目治理與土地整理項目治理之間存在極大的共性。項目治理作為一種基于契約的制度框架,體現了項目參與各利益相關者之間權、責、利關系的制度安排。農村土地整理項目作為具有重大社會意義的公共項目,存在非營利性和公共價值,具備推行(公共)項目治理的理論基礎和借鑒環境。此外,公司治理與項目治理亦具備共同的本質特征,都是在組建一定的組織后去完成設定的目標,因此,將公司治理績效的理念和體系引入農村土地整理項目治理績效研究是可取且意義充足的。本文以前述3種理論為基礎,探索農村土地整理項目的治理績效評價,以期為相關研究提供參考。

1 農村土地整理項目治理理論

利益相關者理論的中心思想是:項目是由不同要素提供者組成的一個系統,他們提供的要素有許多是項目的專用資產,他們是這些項目的利益相關者。項目治理是為項目涉及的利益相關者創造服務,而不僅僅是為管理者的利益最大化服務。為此,就應當讓利益相關者享有所有權并參與項目治理。有許多實踐已經在這方面做了有益的嘗試,如員工持股計劃、雇員進入董事會的監事會、董事會結構的重構以及機構投資者和債權人的作用等。

項目治理理念是對傳統的、一貫的、單一的自上而下的政府管理理念的沖擊與挑戰。項目治理強調的是治理主體多中心化的秩序(如利益相關者多樣化、多重化)和治理權力的多維度,這與之前自上而下的行政命令與自下而上的教條服從相反,與命令、要求、控制相對,推崇對話、談判、協商與合作,強調在項目治理中涉及的利益相關者(如土地整理項目中的政府部門、項目業主、承包商、農村集體、農戶等)彼此互動、相互協作和共同治理,這是市場經濟條件下完善項目管理體制的必然要求。

2 評價指標體系構建

運用“邏輯過程”框架(投入→過程→產出→效果),構建了評價指標體系。“邏輯過程”的思路是將目標和因果這兩層關系細化為4個動態性又連為一體的不同層次,這與“績效”理念中“表現與成績、執行與效果”相呼應。績效不僅需要考慮結果如何,更要分析過程發生了什么,所以依據這樣一個邏輯過程的四維,可以將農村土地整理項目治理績效的分析畫成一條動態流線圖(圖1),從不同過程理解和分析其治理績效。

圖1 土地整理項目治理績效的評價指標體系框架

3 農村土地整理項目治理績效評價的模糊物元模型

物元分析最早是由我國著名學者蔡文教授提出的,它的核心是促進事物轉化、解決不相容問題,該分析方法適用于多因素的評價問題。針對土地整理項目治理績效模糊的評判標準,本研究基于物元分析,結合模糊集合與歐式貼近度計算,來開展土地整理項目的治理績效評價。

具體步驟如下:結合評價指標體系設定的4大評價維度,23項指標評價因子,綜合專家咨詢設立的目標尺度,形成5位23維的復合模糊物元;再者,按照“越大越優、越小越優”兩種類型分別進行模糊量值的標準化計算,得到從優隸屬度模糊物元;最后,由從優隸屬度模糊物元確定其標準模糊物元,之后根據標準模糊物元與從優隸屬度模糊物元作平方差,得到差平方復合模糊物元。

4 實證研究

4.1 項目區概況和數據來源

項目區位于鹽城市鹽都區大岡鎮,建設規模205.16 hm2,新增耕地10.8 hm2。項目實現土地平整169.67 hm2,田間土地平整土方量60 522.17 m3;新建進水機口55座、機耕橋7座;改建機耕橋4座;新建各級涵洞39座;新增流動泵站20座;新建泥結石路面支道路2條,總長2 910 m;新建泥結石路面田間道6條,總長2 710 m;沿灌排兩用渠道新建生產路17 480 m,防護林植樹3 745株;拆遷房屋面積505.85 m2。實際預算總投資292萬元。

評價指標數據主要來源于眾多土地整理項目的各方面資料,大致可分為項目申請與決策階段資料。(1)農村土地整理項目可行性研究、農村土地整理項目規劃文本、農村土地整理項目規劃說明、農村土地整理項目規劃圖件、農村土地整理項目預算書、農村土地整理項目投資預期效益情況報告。(2)項目工程進展階段的農村土地整理項目工程質量監理評估報告、農村土地整理項目財務決算與審計報告。(3)項目竣工驗收階段的農村土地整理項目竣工驗收報告、農村土地整理項目工程監理總結報告、農村土地整理項目初驗報告、農村土地整理項目竣工圖以及其他相關資料。據此,通過土地整理項目專家評審團討論打分確定指標權重。

4.2 指標權重和目標值的確定

構建網狀結構關系圖,用SD軟件結合專家評分算出各項指標權重。同時,結合農村土地整理項目建設情況、文檔資料(如農村土地整理項目梭工驗收資料)、《國家投資土地開發整理項目竣工驗收暫行辦法》、專家打分等綜合確定目標值(表1)。

4.3 結果分析

本實例研究采用網絡分析法(ANP),在層次分析(AHP)的基礎上,考慮了不同層次因素間的相互作用與反饋情況,在專家的意見指導下,確定了23項評價指標的權重。根據土地整治項目相關驗收標準與規定,結合相關專業人士的意見,設定了各項評價指標的目標值,將各項指標分為優秀、良好、一般、較差4個等級。之后,將研究項目的實際值與訪談、問卷調研獲得的數據帶入之前構建的模糊評價模型,計算得到如下結果。

表1 農村土地整理項目治理績效評價指標權重和目標值

從項目投入與決策的治理績效情況來看,單位面積投資額等5項指標調查現值與優秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.037 5, 0.005 9,0.013 6和0.166 9。根據歐式貼近原理,大岡鎮土地治理項目的投入決策治理績效為良好。說明在土地整理項目的初期,尤其是在決策分析階段,主要負責單位以及核心規劃管理部門,協同合作,科學決策,形成了良好的治理績效,實現了項目規劃決策的科學、規范、高效。

從項目的實施組織與管理的治理績效來看,預算執行偏差率等5項指標調查現值與優秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.036 3, 0.008 8,0.016 7和0.077 4。

根據貼近度原理,大岡鎮光華村土地治理項目的組織實施治理績效為良好。說明在項目進行過程中,項目的執行與施工的組織都比較到位,該階段由于制度約束健全,各利益相關主體尤其是項目實施方工作到位,在預算、工期方面表現出了較高執行水準,治理績效良好。

從項目的建設與監督的治理績效來看,耕地面積增加率等8項指標調查現值與優秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為:0.275 9, 0.124 0,0.001 3和0.089 6。按貼近程度來判定,光華村土地治理項目的建設與監督的治理績效為一般。這表明在工程建設中、竣工后,其項目初始目標的實現情況不夠理想。一方面由于項目本身的條件限制,涉及的整理地塊較小,各項建設受制;但另一方面也在一定程度上反映出項目在整理后達到的水平上偏低,并且相對缺乏合理有效的監督與制約機制,使得項目的工程建設治理水平不高,利益相關者參與度不高。

從項目的綜合產出與效益來看其治理績效,農地年收入增加量等5項指標調查現值與優秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.118 9, 0.058 3,0.004 5和0.064 3,根據貼近度判別,光華村土地整理項目的綜合產出與效益的治理績效為一般。說明在項目完成后,農地產能提高、就業改善、成本回收和公眾的滿意度還有待提升。該土地整理項目治理的效果并不明顯,主要體現在農民主體的一些利益訴求還不能得到很好滿足,各方利益還有待協調,項目本身整理水平也亟待提高。

總體來看,鹽城市鹽都區大岡鎮光華村土地整理項目,其各項指標調查現值與優秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.181 9, 0.142 6,0.011 7和0.195 4。按照歐式貼近度的計算規則,該項目的總的治理績效判定為一般。

5 討論

農村土地整理項目,對于保障國家糧食安全,促進農業產業發展具有重要作用。而目前土地整理項目的管理還存在較多問題,尤其是制度框架層面有待進一步創新與完善。公司治理理論起步較早,理論成果應用較為成熟,且與土地整理項目等公共項目治理具有一定的相似性與可借鑒性。因此將治理理論引用到農地整理項目中具有一定的理論可行性與現實必要性。本文在明確治理理論概念與內容的基礎上,將治理與農村土地整理項目相結合,嘗試從內部治理和外部治理兩個方面分析農村土地整理項目的治理運行機制以及治理績效形成。

土地整理項目中,各利益相關者由于各自的出發點、利益訴求不同,往往會產生沖突。這種矛盾沖突,容易影響整理項目治理績效的發揮,在項目的前、中、后期都會對項目真正效用的發揮產生負面影響。因此,應給各個權利主體提供表達各自需求的渠道,合理分配整理項目所得利益,并在法律、制度的約束下實現共同利益的最大化。這就需要通過完善項目決策機制、形成項目激勵機制、加強項目監督機制,從項目的各個環節出發,形成核心利益相關者的治理結構,充分發揮市場與政府的作用。

本研究將基于項目治理理論構建的農村土地整理項目治理績效評價指標體系運用于鹽都區大岡鎮光華村土地整理項目,評價結果顯示,光華村土地整理項目治理績效一般。在項目開始的前期,主要是決策、規劃、組織實施方面,該項目的績效水平良好,主要的治理薄弱環節在于項目中期和后期產出的效益,農民滿意度、農地實際產能、相關監管不足,這是最終影響項目治理績效的主要原因。

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(責任編輯：高 峻)

F 301.2;C 939

A

0528-9017(2015)09-1473-04

2015-05-06

端木鍍洋(1989-),男,江蘇揚州人,碩士,主要研究方向為土地可持續發展與利用。E-mail:duanmu_duyang@163.com。

劉友兆(1959-),男,江蘇淮安人,教授,博士,博士生導師,主要研究方向為土地可持續利用與土地資源評價。E-mail:yzliu@njau.edu.cn。