美國碳關稅政策將對中國農產品出口產生的影響及應對策略

吳莉莉

所謂碳關稅，也稱“碳邊境調節稅”（BTAs），即指歐美發達國家對進口的高耗能產品，將額外征收CO2排放關稅。2009年6月，美國通過了《清潔能源安全法案》，規定從2020年開始，將對未達美國碳排放標準的進口排放密集型產品征收高額的碳關稅。而現代化學農業、石油農業和機械農業發展，已成重要的溫室氣體來源，中國農產品過度依賴化肥和農藥，機械化與自動化生產，更具有高碳特征，自然成碳關稅的征收對象之一。在中美農產品貿易中，中國長期處于逆差地位，研究美國碳關稅政策對中國農產品出口貿易的影響，并進行預警分析顯然十分必要。

一、中美農產品貿易現狀及美國準備出臺的碳關稅政策

近十年以來，中美農產品貿易發展較快。貿易總額由2004年100.08億美元，增至2014年361.41 億美元，年均增長32.8%（表1）。其中出口由2004年23.18億美元，增至2014年74.58億美元，年均增速29.2%。進口由2004年76.9億美元，增至2014年286.83億美元，年均增速33.9%。由于出口增速低于進口，導致中國貿易逆差不斷擴大，由2004年53.72億美元，擴大到2014年212.25億美元。逆差主要原因，在于美國實施農產品技術貿易壁壘，以農產品質量為由，限制對中國農產品進口。

中國對美國出口，主要為水產品及其制品、新鮮果蔬及其制品、其他動物產品和動物飼料等勞動密集型農產品。如2014年出口，依次為03章魚類水產品19.03億美元，16章肉魚制品14.14億美元，20章果蔬制品10.85億美元，07章食用蔬菜4.75億美元，23章食品工業殘渣廢料及動物飼料4.34億美元，05章其他動物產品2.80億美元，約占總出口額74.9%。中國從美國進口，則集中于糧棉油等土地密集型農產品，以及24章以外的其他農產品。2014年，主要為12章油子仁及果實類（以大豆為主）168.15億美元，10章谷物20.95億美元，41章牛羊生皮14.65億美元，52章棉花12.58億美元，約占總進口額75.4%。

據聯合國糧農組織統計，牲畜及其副產品CO2等溫室氣體排放，約占世界總排放量18%，遠超汽車和飛機等交通工具排放總和。漁業能耗，約占農林畜牧總消耗量1/4左右。而我國對美出口農產品中，畜產品和水產品大致占50%以上，可見具有高碳特征。在未來中美貿易中，極可能遭遇低碳壁壘。

關于碳關稅的征收，目前世界尚無先例，各國提議標準不一。2009年，法國總統薩科齊曾提議對進口商品征收碳關稅為17歐元/噸。同年6月22日，美國眾議院通過《清潔能源安全法案》，出臺的碳關稅政策，為其法案的重要附加條款，即2020年起除部分國家豁免外，將對其它未實施減排義務國家的高碳產品額外征收二氧化碳排放關稅。美國環境署提出13-17美元/噸的初始碳關稅價格，此后將逐漸增加。美國碳關稅對各國農產品出口的影響，可采用全球貿易分析模型（GTAP）來分析。以第六版數據庫及RunGTAP軟件，將原87個國家或地區，歸為中、美、歐盟、東盟、日本、其他國家或地區。將原57個產業部門，劃分為6大類：（1）活動物及動物產品，HS編碼01-05章；（2）植物產品，HS編碼06-14章；（3）動植物油、脂及其分解產品，HS編碼第15章；（4）食品、飲料、酒、醋及煙草制品，HS編碼16-24章；（5）其他農產品，HS編碼29、33、35、41、43、50、51、52、53章部分農產品；（6）非農產品。設定3個碳關稅方案：10美元、30美元、60美元/噸。國內學者認為，一般應在10-60美元/噸之間。美國碳關稅政策的實施，無疑將對世界貿易產生深遠影響。

二、中國出口美國農產品隱含碳測算

中國農業是典型的高碳排放模式，在生產過程中，農藥、化肥和農膜等大量使用，土地使用方式和農業廢棄物處理不當，以及農業機械化和自動化等，都會產生很高CO2排放量。據世界WIOD數據庫，2001年中國農業CO2排放總量9348.82萬噸，2009年達11813.62萬噸（其后未更新）。有國內學者根據《中國統計年鑒》農業能源消耗及CO2排放系數測算，2013年中國農業二氧化碳排放總量為18636. 95萬噸。

目前無論學術文獻或政策性文件，碳關稅的征收的根據是什么，都未有明確的說明或界定。一般而言，可能會以產品的隱含碳系數為依據，所謂隱含碳，是指在產品整個生產鏈中排放CO2量。農產品出口隱含碳，是為生產出口農產品而產生的直接和間接碳排放，有美國學者研究認為，美國消費了中國7%-14%碳排放量。

關于隱含碳測算，國際貿易中常用生命周期評估法或投入產出法。大多數學者采用投入產出法，本文亦選取此法。根據世界投入產出表數據庫（WIOD）中的投入產出表和環境賬戶，計算直接碳排放系數和完全碳排放系數。再由中美農產品進出口貿易數據，測算出口農產品隱含碳排放量。中國投入產出表（China Input-Output Table）已更新至2011年，但關于各行業二氧化碳排放的中國環境賬戶（Environment Account）），2009年之后數據尚未更新，故只能測算2009年之前中國對美出口農產品的隱含碳排放量（表2）。

由結果可知，中國對美出口農產品隱含碳排放量，從2001年16.82萬噸增至2009年54.07萬噸，年均增長35.7%，占總排放量比重連年上升。2008年數據下降，主要是金融危機導致貿易量減少。隱含碳排放量與貿易額之間存在一定關聯，即主要由貿易量的增加而引起，當然，隨著我國低碳農業的推進，單位貿易量的隱含排放量也會逐步下降，并將成為一種趨勢。

三、美國碳關稅將對中國農產品出口產生的影響

（一）中國對美國農產品出口量將減少

作為發展中國家，由于農業生產技術及環境標準等方面差異，在短期內很難達到美國低碳標準。若美國對中國征收碳關稅，農產品價格將隨之提高。市場需示減少，致使農產品出口量下降（表3）。中國五類農產品中，受影響較大的應是其他農產品、活動物及動物產品。受影響較小是植物產品，食物飲料及煙草制品。隨關稅標準提高，影響不斷擴大。如活動物及動物產品，征收10美元/噸時，出口量減少8.93%；30美元/噸，減少24.17%；60美元/噸時，減少41.95%。雖增加對其他國家出口，但不足抵消減少變化。

在高碳稅成本的壓力下，中國出口農企不得不進行技術創新，增加生產成本。同時需大量引進生產和流通過程中的碳排放測試、檢驗等儀器設備，增加相關認證和鑒定等環節手續費用，必然導致中國農產品成本上漲。直接影響在美國市場競爭力，出口量減少。中國農產品貿易逆差，應該將會進一步擴大。

（二）中國農產品貿易結構優化可能受阻

美國是中國農產品出口第三大目的市場，約占我國對世界出口總量的12%左右。中國出口美國的農產品，主要集中在活動物及動物產品，食品飲料、酒醋及煙草制品，植物產品。具體為水產品、果蔬及其制品、其他動物產品、食品廢料和動物飼料等勞動密集型農產品，相對都屬具高碳特征。當遭遇碳關稅壁壘后，這些農產品國內產出率降低，市場份額萎縮；原行業勞動力及生產要素等，將出現剩余并轉移到土地密集型部門。而中國土地資源相對稀缺，對農產品貿易結構的優化，可能產生阻礙作用。

通過模擬結果（表4），由農產品產出變化率分析其對出口貿易結構的影響，除第5類外，中國其它四類農產品的產出變化率均為負值，即呈下降趨勢。尤以第4類食品飲料、酒醋及煙草制品，產出變化率最大，分別減少0.029%，0.078%和0.144%。而僅此一類，即約占中國對美農產品出口一半兒左右。

（三）中國農產品出口貿易環境預計惡化

當美國對中國征收碳關稅后，中國農產品貿易環境將趨于惡化。美國作為出口大國，長期定位于開拓國外農產品市場，同時以產品質量為由，設置多重障礙，限制從中國進口，中美農產品貿易摩擦發生最多，也最為激烈。雖然兩國一定程度上都致力于貿易環境改善，不但美國碳關稅的征收措施不會改變，并將對中國農業出口形成一條新的貿易壁壘。

美國碳關稅的開征，除導致中國農產品貿易條件惡化外，更有貿易壁壘的擴散效應。中國政府可能采取相同的行動，仿效報復，也對美國開征碳關稅。在國家與國家之間，各行業的各類產品之間擴散，甚而催生其它的新型貿易壁壘。進一步加劇中國農產品貿易環境的惡化，更抑制雙邊貿易的正常進行。

（四）中國社會福利水平將有所降低

目前，中國仍是一個農業人口眾多的國家，社會福利水平也較低。美國開征碳關稅后，中國社會福利水平也會受到影響，如農業生產利潤下降，就會減少農民收入和加工企業員工工資等。GTAP模擬結果顯示，美國碳關稅征收10美元、30美元、60美元/噸時，中國社會福利分別減少17.18百萬美元、47.82百萬美元、85.57百萬美元。更重要的是，若美國開征碳關稅，其他發達國家如歐盟、加拿大和日本等，也必將跟進。那么對中國社會福利水平，則將造成廣泛而深刻的影響。

當然，作為一種新的碳排放限制措施，從長遠來看，對中國農產品貿易，無疑將具一定的積極效應。通過改進現有種植和生產工藝，推行現代高效低耗農業技術，調整農產品出口結構，擴大低碳農產品市場需求，必將促進綠色農業和有機農業的結構優化，使中國農業走向可持續發展之路。

四、中國農產品出口應對美國碳關稅的對策建議

（一）完善公共政策，營造良好貿易環境

若美國征收碳關稅，中國農產品貿易環境將惡化。應完善公共政策，預前進行改良。首先，政府需制定更具體的強制性法律規章，如農產品碳排放國家標準，建立農業生態補償制度等，強化環境監管。其次開發農業新能源技術。有研究表明，中國應對美國碳關稅的方案有三個選擇：一是采取補貼，二是開發新能源技術，三是開征碳關稅。作為全球最大溫室氣體排放國，開發新能源技術，改變能源結構則是最好的應對策略。同時，對于出口中國的高碳農產品，也可適量征收碳關稅，一方面，為中國農產品爭取公平的市場競爭環境；另一方面，亦可迫使發達國家削減低碳壁壘。此外，政府還需扶持專業協會，發揮行業自律作用，借鑒國外契約機制，將農業環保與相關補貼結合，倡導民眾“食物里程”消費觀，為低碳減排盡力。

（二）開拓低碳農業，促進綠色可持續發展

中國農業是典型的高碳排放模式，化肥、農藥和農膜使用較多，生產方式落后。農業機械化及廢棄物循環處理等，顯然尚屬于較低端的水平。對于美國即將實施的碳關稅壁壘，中國需盡早致力拓展綠色低碳農業。可借鑒發達國家的成熟經驗，給予低碳農業政策扶持，并加大資金投入，如創建農業低碳基金，并鼓勵其他資本進入等，主動適應國際市場的優質農產品要求，實現低能耗、高品質且無毒害污染。為此，首先，要提高我國農業的社會化和組織化程度，進而逐步建立農業產業生態循環鏈；其次，需優化農業能源結構，盡量使用生物能、風能、水能及太陽能等綠色能源，來替代石化類能源；其三，轉變傳統耕作方式，推廣壟作免耕、秸稈還田、土壤有機質提升等措施，實行測土配方和緩控釋肥，提高土壤肥力；其四，禁用化學農藥及生長調節劑，以天然植物性和生物制劑，物理法及生物法等，進行綜合防控；其五，實施節水灌溉，廢棄物資源化循環農業模式，發展綠色和有機農業。

（三）優化農產品貿易結構，實施多元化戰略

主要從兩方面入手，其一是優化產品結構，將出口重點轉向低碳農產品。根據模擬結果，應適量減少碳排放較高的農產品出口，如活動物及動物產品等。同時增加植物產品的貿易，規避中國農產品受美國碳關稅的影響，確保在出口貿易中獲益。至于如何增減，適量控制，還需進一步深入研究。此外，應鼓勵農產品企業，創新精深加工技術；進入產業鏈下游，提升產品附加值，實現農業由高碳向低碳的轉變。其二是調整貿易地區結構。對征收碳關稅的國家，適度減少農產品出口貿易量，進而轉向未征收的國家或地區。根據中國農產品出口實際現狀，應進一步開拓中亞、非洲、南美洲和大洋洲目標市場。雖非最好之策，但通過調整出口地區結構，實施多元化市場戰略，亦可使我國農產品出口，避免無謂損失。

（四）推行多邊外交，加強國際技術交流合作

應對美國碳關稅，中國需推行多邊外交，維護發展中國家利益。一方面中國要主動減排，變被動為主動，積極參與碳關稅制定，在國際環境談判中獲得更多的話語權。尤其是在碳關稅的國際談判中，要維護發展中國家利益，提出加入歷史碳排放量的因素，要求發達國家采取相應措施，或適當降低標準。另一方面，中國要在發展低碳農業方面，加強國際交流與合作。發達國家低碳技術成熟，已漸過渡到信息產業和綠色環保產業，應爭取與發達國家達成共識，尋求低碳技術應用的廣泛合作。如2009年4月，中英兩國正式啟動“改善農業養分管理，發展低碳經濟”研究項目；2015年6月，中美在碳捕集、利用和封存技術上，雙方也達成合作意向，將推進其商業化。借鑒發達國家的先進經驗和節能減排技術，這是應對美國碳關稅政策的必然選擇。