澳大利亞對中國鋁型材反規避調查案件剖析

朱云芳

2014年4月14日，澳大利亞反傾銷委員會（Anti-Dumping Commission）發布公告，對來自中國的鋁型材進行反規避調查，這是澳大利亞建立反規避調查法律制度后的首起反規避調查案件。在調查的過程中，反傾銷委員會圍繞是否存在逃避關稅預期效果的規避行為展開了一系列的調查與論證，相關的利害關系方也進行了激烈的爭辯。申請人準備充足、據理力爭，而進口商、出口商應對不足，最終規避產品被征收高達57.6%的聯合臨時關稅。

一、鋁型材反規避調查案件始末

2009年5月11日，澳大利亞鋁型材制造商卡普拉有限公司（Capral Limited下稱卡普拉）代表澳大利亞產業針對來自中國的鋁型材向澳大利亞海關與邊境保護署提起了反傾銷、反補貼調查申請。2009年6月24日，海關與邊境保護署發布第2009/20號反傾銷公告對來自中國的鋁型材進行反傾銷、反補貼立案調查。2009年11月3日，海關與邊境保護署發布第2009/38號反傾銷公告作出肯定性初裁，對涉案產品征收16%的臨時反傾銷稅。2010年10月28日，海關與邊境保護署發布第2010/40號反傾銷公告作出終裁：除臺澳鋁業（臺山）有限公司外，中國出口商鋁型材的傾銷幅度為2.7%——25.7%、補貼幅度為3.8%——18.4%，其中榮陽鋁業（中國）有限公司（下稱榮陽鋁業）的傾銷幅度為10.1%，補貼幅度為6.1%。此后，相關的利害關系方提出了反傾銷措施復審申請，2011年8月26日，海關與邊境保護署發布第2011/31號反傾銷公告作出復審終裁，其中，榮陽鋁業的反傾銷反補貼的聯合稅率為：精加工類13.1%、純氧化加工類13.6%、粉末噴涂類6.1%。此后，榮陽鋁業針對該裁決向澳大利亞聯邦法院提請司法審查，2013年10月11日，澳大利亞反傾銷委員會發布第2013/80號反傾銷公告，根據聯邦法院的判決修改了相關的稅率，其中榮陽鋁業修改后的稅率為：反傾銷稅10.1%、反補貼稅為6.1%，聯合臨時關稅有效稅率為10.1%，鑒于企業在2011年8月27日——2013年10月10日之間已經支付了相應的臨時反傾銷稅、反補貼稅，因此，企業有權要求返還超過部分或者被要求支付增加的部分。

2014年3月19日，卡普拉針對來自中國的鋁型材向反傾銷委員會提出反規避調查申請。2014年4月14日，反傾銷委員會發布了第2014/31號反傾銷公告，對來自中國的鋁型材進行反規避調查。2015年2月19日，反傾銷委員會發布第2015/17號反傾銷公告，對來自中國的鋁型材作出反規避終裁：榮陽鋁業在2013年1月1日——2013年10月27日期間對澳大利亞出口的鋁型材存在規避行為，傾銷幅度57.6%，補貼幅度為8.7%，聯合臨時關稅有效稅率為57.6%。

二、鋁型材反規避調查程序

（一）啟動調查

反規避調查程序啟動有兩種情形：一是澳大利亞產業申請；二是部長要求。根據《1901海關法》第269ZDBC條的規定，一個代表生產同類產品的澳大利亞產業或者一部分澳大利亞產業的人認為發生了規避行為則可以提出反規避調查申請；或者部長認為發生了規避行為，則可以要求反傾銷委員會進行反規避調查。根據《1901海關法》第269ZDBE條的規定，對于產業申請，反傾銷委員會須在20日內審查后駁回或者發布反規避調查公告；對于部長要求，反傾銷委員會必須發布反規避調查公告。

在本案中，卡普拉作為澳大利亞產業代表于2014年3月19日向反傾銷委員會提出反規避調查申請，以存在規避行為（逃避關稅預期效果）為由主張變更原始公告，該申請涉及的出口商為榮陽鋁業，涉及的進口商為大洋鋁業有限公司、P&O鋁業（布里斯班）有限公司、P&O鋁業（墨爾本）有限公司、P&O鋁業（珀斯）有限公司以及P&O鋁業（悉尼）有限公司。2014年4月14日，反傾銷委員會發布反規避調查公告，公告指出調查的內容為：上述五個特定進口商是否參與了規避行為？2013年1月1日——12月31日期間榮陽鋁業出口到澳大利亞的鋁型材是否發生了規避行為？

（二）實施調查

由于鋁型材反規避調查案是反傾銷委員會受理的第一個反規避調查案件，基于相關政策及法律爭議的復雜性，反傾銷委員在調查過程中發布了2014/61、2014/83、2014/111、2014/135號反傾銷公告，根據《1901海關法》第269ZHI條第（1）款第（ec）項的規定，將反傾銷專員提交報告的期限從2014年7月23日延長，直到2014年12月23日，反傾銷委員會才提交了《第241號最終報告》（下稱《最終報告》）。在調查的過程中，為了獲得相應的信息，反傾銷委員會于2014年4月22日發布了《進口商調查表》，并于2014年6月走訪了大洋鋁業、P&O（悉尼）、P&O（珀斯）并發布了相應的《核查報告》。

此外，雖然法律沒有要求發布基本事實聲明，但是反傾銷委員會行使了自由裁量權于2014年9月18日公開發布《第2014/02號問題研究：反規避調查——中國出口的鋁型材》（下稱《問題研究》），該文件闡述了此次反規避調查的背景以及調查期、法律規定、調查范圍、此次反規避調查中逃避關稅預期效果的具體分析、此次反規避調查中低于成本銷售的具體分析、修正傾銷幅度的方法以及修正后反傾銷措施的履行等內容，并希望利害關系方在2014年10月3日前提交意見。

（三）部長決定及復審

根據《1901海關法》第269 ZDBH條，部長收到報告后必須對報告和其他有關材料進行審查，并于30天內發布原始公告保持不變或者對原始公告進行變更的公告。在本案中，澳大利亞聯邦政府于2015年1月21日發布了政府公報，公布了工業與科學部長的決定：接受反傾銷委員會的建議以及理由，包括事實的認定以及法律的適用，對原始公告作出變更。

根據《1901海關法》第269ZZA條第（1）款第（ca）項、第269ZZC條、第269ZZD條第（ba）款規定，對于部長保持或者變更原始公告的決定，相關的利害關系人可以在該決定發布后30天內向反傾銷復審組申請復審，在本案中，并沒有利害關系人提出復審。2015年2月19日，澳大利亞反傾銷委員會發布了第2015/17號反傾銷公告《關于逃避關稅預期效果的反規避調查終裁》。

三、鋁型材反規避調查案件基本問題剖析

（一）調查期是否合理？

反規避調查公告中確定的調查期為2013年1月1日——12月31日。大洋鋁業、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提交了調查期不合理的意見：首先，2013年的前10個月征收的臨時關稅被聯邦法院認為是非法的，因此主張評估價格是否上升至包含應支付關稅價格一致水平的合理期間，應為從聯邦法院修正臨時關稅起的12個月；其次，榮陽鋁業申請了反傾銷復審，反傾銷委員會于2014年6月12日發布了復審公告，只有等復審調查結論出來后，反傾銷委員會才能更好地理解真正的關稅預期效果以及判斷是否存在逃避關稅預期效果。此外，根據《1901海關法》第269V條的規定，進口商可以于2013年10月28日——2014年4月27日提出臨時關稅核算，而反規避公告中的調查期與這個期限有一部分重疊，重疊的期間涉及到超額支付臨時關稅的返還，因此，反傾銷委員會無法依據調查公告中的調查期履行法定的義務。此后，反傾銷委員會才在《問題研究》中將調查期變更為2013年1月1日——2013年10月27日。

（二）是否低于成本銷售？

卡普拉在申請中通過估算規避產品的出口價格、應支付關稅、出口后費用、進口商成本以及利潤，計算出了一個目標價格，即被征收反傾銷稅、反補貼稅后應該達到的價格，然后將這個目標價格與P&O鋁業（申請人將四個P&O鋁業看作一個整體，稱為P&O鋁業）、大洋鋁業的實際價格進行比較，以此證明特定進口商低于成本銷售、沒有將銷售價格上升至包含應支付關稅的價格水平、構成規避行為。

大洋鋁業、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提出：自從產品被征收反傾銷、反補貼稅，進口商已經采取措施確保遵守臨時關稅以及其貿易的經濟可行性；從榮陽鋁業進口的鋁型材的價格由于受到非法的反傾銷、反補貼稅的約束，價格本身就比較高，再加上與進入澳大利亞的同類產品展開競爭，為了防止失去澳大利亞的市場份額，只能被迫低于成本銷售。

對于是否低于成本銷售，反傾銷委員會在《問題研究》中提出采用盈利分析法來進行判斷，即比較進口商在調查期的銷售總收入與進口、銷售規避產品的完全吸收成本，當銷售總收入沒有超過完全吸收成本，則構成低于成本銷售、發生規避行為。經過盈利分析以后，反傾銷委員會在《最終報告》中認定：（1）五個特定進口商通過低于成本的銷售沒有將產品的價格上升至與支付關稅后價格一致的水平；（2）三個特定進口商大洋鋁業、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）被確定為嚴重低于成本銷售；（3）P&O（墨爾本）、P&O（布里斯班）沒有提供資料，被認為是不合作進口商，反傾銷委員會根據澳大利亞鋁型材市場信息確定這兩個不合作進口商在調查期內也低于成本銷售。

（三）是否受外部因素影響？

在本案中，大洋鋁業、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）依據《反規避申請：逃避關稅的預期效果——申請人指導方針》，主張外部因素影響了關稅預期效果、不構成規避行為的。理由如下：澳大利亞市場鋁型材的價格是依照倫敦金屬交易所（London Metal Exchange）鋁的價格來確定的，根據卡普拉公司2014年9月12日提交的意見中提供的2007年1月——2014年4月倫敦金屬交易所鋁的價格表，倫敦金屬交易所鋁的價格的降低是特定進口商減少鋁型材銷售價格最主要的原因，這與卡普拉以及其它競爭者市場銷售價格的降低是一致的。

反傾銷委員會在《問題研究》中指出：進口商的銷售價格可能會受貨幣匯率變動、市場條件改變的影響，如基底金屬的價格、進口商自己的行為（如成本削減）；如果反傾銷委員會認定價格受到上述方面的影響，并且調查沒有認定產品低于成本銷售或者沒有認定關稅是通過從出口商獲得補償或補貼來吸收，則規避行為沒有發生。反傾銷委員會審查后在《最終報告》中認定：不認為外部因素、市場條件以及成本降低影響了特定進口商銷售規避產品的價格。

四、鋁型材反規避調查案件給我們的啟示

（一）關注法律制度及政策的變化，保持高度的警惕性

澳大利亞反規避調查法律最早于2013年實施，當時規定可以針對在澳大利亞組裝零部件、在第三國組裝零部件、通過一個或者多個第三國出口涉案產品、出口商之間約定四種規避行為進行反規避調查，而“逃避關稅預期效果”規避行為的規定是2014年1月1日才實施的。在調查中，卡普拉多次提到：“進口商的規避行為已經存在很長時間，申請人一直在等待相關法律的生效”，可見，卡普拉能夠在法律生效后短短的三個多月便提出了申請，這與其時刻關注相關法律政策的變化是分不開的。相反，進口商為了保持所謂的市場份額而進行低價銷售，完全不理會相關法律政策的變化，沒有絲毫的法律風險防范意識，這顯然是不夠明智的。因此，如果產品已經被征收反傾銷稅、反補貼稅，進口商、出口商就應當保持高度的警惕性，時刻關注澳大利亞相關法律及政策的變化，預先盡可能地排除規避行為的發生。

（二）依照反規避調查程序按部就班地積極應對

逃避關稅預期效果的反規避調查周期相對較短，20天的申請審查期、100天的調查期、30天的部長決定期，在沒有延長的情況下更是只有短短的150天。相關的利害關系人必須在調查公告發布后40天內提交意見，且根據《1901海關法》的規定，對于超期提交的意見，反傾銷專員都可以不予考慮。在本案中，五個進口商只有大洋鋁業、P&O（珀斯）、P&O（悉尼）提交了相關的資料，但資料不全且反傾銷委員會無法核實；其余兩個進口商P&O（墨爾本）、P&O（布里斯班）沒有提交任何資料，被認為是不合作進口商；出口商榮陽鋁業除了另案提起了反傾銷復審，沒有針對本案提交任何資料。進口商、出口商的應對不足為不利的終裁結果埋下了伏筆，可見，在反規避調查過程中，一定要依照程序積極應對，爭取相對有利的局面。

（三）在反規避調查中要緊緊圍繞是否構成規避行為進行抗辯

在調查中，反傾銷委員會審查的重點為“是否存在規避行為？”因此，相關利害關系方須緊緊圍繞這個主題進行抗辯。在本案中，進口商以“外部因素”作為其主要的抗辯理由，而其所提到的外部因素也僅僅是倫敦金屬交易所鋁價格的降低，并沒有提出其他外部因素的抗辯理由。當然，2013年1月至2013年10月間，澳元兌人民幣的匯率由6.5跌至5.8左右，這單一的原因可能會導致規避產品在澳大利亞市場價格的上升，也就無法構成抗辯理由，但是其他因素呢？比如，P&O鋁業在網站上宣傳“四個P&O鋁業的訂單可以在任何一個P&O鋁業提貨”，那么這種互聯網以及物流網絡的發展是否是進口商成本降低的原因？此外，出口商制造規避產品的成本是否隨鋁價格的降低而降低？進口商的進口成本是否也隨之降低呢？再者，進口商是否真的低于成本銷售呢？其提供的被反傾銷委員會采納的資料自己是否提前進行過論證呢？因此，在反規避調查中，要圍繞是否構成規避行為從多個角度進行抗辯，而不是一方失守，全盤皆輸。

（四）在反規避調查結果不利的情況下積極申請復審

在調查中，反傾銷委員會明顯存在一些問題，而進口商、出口商并沒有據此提出復審。比如，反傾銷委員會曾在《問題研究》中提出將為五個進口商分別確定新的出口價格以及稅率，但在《最終報告》中卻采納了卡普拉的意見將五個特定進口商當作一個整體來看待，確定了統一的稅率。此外，反傾銷委員會并沒有重新計算規避產品的正常價值，而是采用了2010年原始公告中確定的正常價值，基于倫敦金屬交易所鋁價格降低的事實，規避產品在2013年調查期中的價格存在下跌的可能，因此，反傾銷委員會依據此前的正常價值來計算傾銷幅度、補貼幅度存在不合理的可能性。因此，在反規避調查中，在部長決定明顯不利的情況下，要抓住機會積極復審。

澳大利亞對中國鋁型材反規避調查案件已經落幕，但是澳大利亞對來自中國的鍍鋅板、焊縫管的反規避調查正在進行。隨著中澳貿易的進一步發展，澳大利亞必然會運用反規避這一新利劍來保護本國的產業，中國作為澳大利亞最大的貿易伙伴，要時刻保持警惕，一旦遇到反規避調查，一定要按照程序積極應對，爭取有利的局面。