嚴格落實國企黨組織“兩個責任”筑起國企黨風廉政建設的長效機制

崔建周

十八屆中央紀委三次全會進一步創新了黨風廉政建設的體制機制，明確提出了“兩個責任”的黨風廉政建設責任框架，要求各級黨委（黨組）在黨風廉政建設中擔負主體責任，紀委（紀檢組）擔負監督責任。“兩個責任”的提出明晰了“誰來抓黨風廉政建設”“黨風廉政建設應追究誰的責任”這一最基礎、最核心的問題，進而為長期、持續地抓好黨風廉政建設奠定了基礎。從理論上講，國有企業黨組織及其紀檢監督機構也應該按照中央的要求和部署全面履行“兩個責任”。但在實踐中，卻因其生產經營活動、企業治理結構等的特殊性導致主體責任落實存在諸多的制約性因素，導致國有企業黨組織在落實全面從嚴治黨責任方面存在的問題更為突出、要求更為緊迫。

“兩個責任”明確了國企黨組織的職責責任

在國有企業中建立黨的基層組織，既是由國有企業的性質所決定的，也是由黨的組織方式和活動方式所決定的。按照黨章要求，國有企業的基層黨組織是全覆蓋的。事實證明，國有企業的黨組織在推動企業貫徹落實黨的路線方針政策，保障企業的改革發展穩定，凝聚國有企業員工隊伍方面發揮了不可替代的作用。“兩個責任”的提出既進一步明確了國有企業黨組織的職責責任，也為國有企業的健康發展夯實了組織保證。

（一）國有企業黨組織履行“兩個責任”是堅持黨的政治領導的重要標志

國有企業在中國特色社會主義市場經濟體系中起著支柱作用、骨干作用，既承擔著推動發展、吸納就業的經濟責任，也承擔著保證市場經濟的社會主義方向、傳導國家的宏觀經濟政策的政治責任。也正是基于這樣的原因，堅持黨對國有企業的政治領導就成為一個任何時候都不能動搖的重大原則問題。所謂黨的政治領導，就是黨組織在國有企業中要發揮政治核心作用，主動參與企業決策、積極執行黨和國家的政策、監督企業的生產經營活動、組織管理企業的黨員隊伍。但是無論是理論層面還是實踐層面，在關于國有企業黨組織職能職責的研究操作中都十分注重如何參與企業決策、如何“圍繞中心、服務大局”等方面，而相對地忽略了國有企業黨組織在黨風廉政建設方面的職責。黨要管黨、從嚴治黨是我們黨一貫堅持的原則，管住黨員干部的作風則是管黨治黨的重要內容，也是確保黨的領導的基本條件。國有企業中既有大量的普通黨員，也有為數不少的干部黨員，更存在著種種違反黨紀國法的現象。對于國有企業黨員干部中存在的問題，如果黨組織不管不問，既必然有損黨的形象，也不利于國有企業的健康發展，更偏離了黨要管黨的基本原則。因此，國有企業黨組織履行“兩個責任”，加強國有企業的黨風廉政建設，無疑是堅持黨對國有企業政治領導的重要標志。

（二）國有企業黨組織履行“兩個責任”是完善中國特色國有企業治理結構的重要途徑

在借鑒國外的委托—代理理論的基礎上，國有企業經過三十多年的改革發展逐步形成了富有特色的企業治理結構。中國特色的國有企業治理結構可以從內外兩個層面來認識考察：從外部來看，以隸屬于各級政府的國有資產管理委員會（行使出資人職責）——國有資產運營公司（集團公司，主要從事享有資產收益、實行重大的決策、選擇經營管理者等事務）——國有企業（基本的生產經營單位）等三級組織構成基本框架的國有資產管理體制（可稱為外部治理形式），從而自上而下地、由政府而企業地通過管資產、管人員等途徑來對國有企業的具體運行進行控制和治理；從內部來看，主要形成了董事會、監事會、經理層、黨委會（目前仍未能充分發揮作用）及包括職代會、股東大會等在內的內部治理結構。但在這一治理模式中毫無疑問地忽略了兩個問題：一是中國共產黨作為執政黨，對其黨員干部有著不同于普通公民的要求，而如何對在國有企業工作的黨員干部進行管理和監督的問題并沒有完全納入企業治理結構的視野，即便納入也被認為是不符合西方企業治理理論的“怪胎”；二是國有資產的公共屬性與基于私有財產基礎上形成的委托代理理論并不能完全相容，無論是大股東、董事長還是監事會成員、股東會成員并不完全是事實上的出資人，很多是黨組織選聘的有一定職級的干部，這就為形成“可能的侵吞國有資產的合謀”創造了條件。因此，在中國的國有企業治理結構中必須納入黨組織的監督執紀，這既是由于國有企業負責人絕大多數都是黨員，也是由于國有資產本質上是全民所有的性質所決定的。

（三）國有企業黨組織履行“兩個責任”是有效防止國有資產流失的基本保障

確保國有資產保值增值，防止國有資產流失不僅有經濟的意義，更有政治的意義。從一定意義上說，能否實現國有資產的保值增值已經成為衡量中國特色社會主義市場經濟道路成敗的重要標志，成為衡量中國改革開放道路成敗的重要標志。毫無疑問，國有資產在改革開放之后無論是其數量和質量乃至于對市場的控制力、影響力都有了顯著的進步。但也不容忽視，在改革開放進程中，也有部分國有產權、國有資產權益和國有收益或者被部分人主觀故意毀損、肆意浪費，或者被部分人通過種種手段轉化成非國有產權、非國有資產權益和非國有收益，造成了大量的國有資產流失。造成這一現象的原因固然有體制機制轉軌的客觀環境因素，但更重要的則是由于部分國有資產的實際經營管理者的有意識的化公為私、損公肥私行為。尤其需要探究的是，這些造成國有資產流失的違法犯罪行為并不是在短時間內完成的，而是需要經過長時間的運作才能實現，但為什么在這一相對長的過程中這些腐敗行為不能被及時發現呢？毫無疑問，近在咫尺的企業內部黨組織沒有充分發揮監督執紀作用甚至放縱或參與是重要原因。保證國有資產保值增值必須強化對國有企業經營管理人員的監督，必須強化對國有資產經營管理活動的監督。但是由于過去監督主體不明確，導致對國有企業及經營管理人員的監督不到位。“兩個責任”的明確，為國有企業黨組織履行監督黨員干部職責提供了法理上的依據，亦從責任追究的倒逼機制上形成了對黨組織及其負責人的監督壓力，從而有助于保證國有資產的保值增值。

制約國企黨組織履行“兩個責任”的主要因素

為有效遏制廉潔風險的發生，嚴明公司紀律，有效發揮問責制度的懲戒警示作用，全年省、市兩級公司問責處理18人，其中，撤銷職務2人，警告2人，記大過2人，并處經濟處罰16人。收到較好警示效果。但是我們還必須清醒地認識到，制約分公司黨委履行責任的深層次難題仍有待進一步破解。一般來講，國有企業黨組織負責人對抓黨建都傾注了比較多的心血，在日常工作中對發展黨員、開展組織生活等黨務工作較為關注，但對于履行黨風廉政建設普遍抓得不緊、管得不多。之所以造成這一現象，則是主客觀因素共同作用的結果。

（一）交叉任職、一崗雙責情況下的工作重心偏移。為了便于將黨建工作與企業生產經營活動一道部署、一同落實，防止黨建工作在實際運行中缺乏權威，缺少足夠的人財物的配合，很多國有企業采用了董事長兼任黨委書記（一崗雙責）或者是黨委、董事會、經理層多方交叉任職的做法。但是交叉任職、一崗雙責的實踐效果更多地體現在黨委參與企業經營決策方面，也即這一方式有效增強了黨組織參與企業的生產經營活動的能力。雖然也提高了黨組織負責人在企業中的地位，理論上使得黨的建設各項工作能夠更加有效地開展，但在黨風廉政建設方面效果并不十分突出。原因在于，作為以生產經營為主要活動內容的國有企業，因參與企業決策而導致的種種物質或精神的效益遠遠高于從事黨務工作的效益；再加上黨務工作相對較“軟”，沒有硬性考核指標，做與不做、用心做與不用心做的差別并不十分明顯。所以，在實踐中無論是交叉任職還是一崗雙責，對于原屬于企業經營管理層的人員而言在很大程度上是增添了一道“黨的光環”；對于原屬于黨組織的人員而言則是有了參與企業生產經營的機會，黨務工作在企業全部活動中的分量并沒有得到預期的提升，反而引起黨務工作者工作注意力的進一步偏轉。

（二）黨務工作者及紀檢工作人員的思想認識片面。我們調查發現，個別分支機構特別是市級分公司，對黨風廉政建設的長期性、復雜性認識不足，黨委主體責任和班子成員“一崗雙責”的履行需進一步加強，個別基層公司黨建工作薄弱，黨組織的戰斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用有待進一步發揮。對員工的關愛不到位，同心家園建設在個別地方走了形式。具體來說，主要有如下的一些錯誤認識：1、如上所述，黨務工作在國有企業的工作布局中被定性為“二線”工作，不直接創造利潤反而需要花費時間、占用人力、耗費財物，無論開展什么活動都需要別的單位的協作協助，由此就導致黨務工作者在企業中有低人一等的感覺。這樣的心理認識就很難積極主動地開展各項黨務活動，更談不上主動開展黨風廉政建設活動。2、一些黨組織負責人和紀檢工作干部有熟人心理，認為大家多年在一個企業共事，甚至幾代人都在一起工作，都是低頭不見抬頭見。如果針對一些違反黨風廉政建設的干部職工進行懲處，有可能影響自己在企業中的人際關系。3、“自己人不能搞自己人”，黨員干部的違紀違法問題應該由上級紀委或者是司法機關去查處。作為本企業的紀檢人員查處本單位的干部職工，不僅無助于企業的健康發展，而且要給企業抹黑，影響企業正常的生產經營活動。4、在市場經濟條件下，一些違法亂紀行為是開展企業生產經營活動所必需的，如果嚴格按照黨紀國法來辦，則勢必要影響企業的發展，造成企業內部動蕩、利潤下降，所以執紀監督要為企業生產經營的大局讓步。

（三）黨組織（包括紀檢監察機構）的監督執紀手段不足。具體來說主要有如下幾個方面：一是機構設置不健全。很多國有企業黨組織設置中雖然也有紀檢監察機構，但專職工作人員不足、專業性不強，往往是領導隨意配置，甚至有些是屬于領導的“關懷”之后的任命。在一些企業中，包括紀檢在內的專職黨務工作人員不過兩三人，應付日常的活動就已經疲于奔命，根本沒有精力從事履行黨風廉政建設的主體責任的具體工作。以山西省分公司的情況為例，都沒有設立專門的紀檢監察機構，都屬于合署辦公模式。紀委書記都是兼職，除了紀檢巡視等工作外還分管其他工作，而在137名紀檢監察人員中共有124名屬于兼職。二是缺乏開展執紀監督工作的途徑。普通的黨組織工作人員（紀檢工作人員）缺乏參與、了解企業生產經營活動的渠道，對于企業的“三重一大”無從了解，不能及時介入諸如經濟審計、合同審查、質量審核、賬目查閱等容易發現問題和線索的工作環節中。三是工作手段單一。國有企業黨組織及紀檢機構在執紀監督方面缺乏明確具體的規定，再加上人員有限、專業知識儲備不足，導致在具體的紀律審查、執法執紀過程中既沒有一定的強制手段，也不具備對違紀行為定性處罰和責任追究的能力，因此只能從事一些黨風廉政宣傳教育的工作。四是權威缺失。無論是經費審批還是人員任命，企業黨委、紀檢機構都缺乏足夠的獨立性，都需要依靠企業經營管理層的支持和配合。因此開展黨風廉政建設工作需要獲得企業經營管理層的重視和關心，否則有可能受到種種的制約。這就導致國有企業黨組織的執紀監督工作較為被動，很難主動履職盡責。

形成嚴格落實“兩個責任”的長效機制

國有企業黨組織落實“兩個責任”，有助于避免外部監督過遠、解決內部監督過軟的問題，從而切實實現“抓早抓小”的目標，有助于構筑國有企業黨風廉政建設的長效機制。

（一）轉變思想觀念是基礎

思想是行動的先導。國有企業黨組織要切實履行“兩個責任”，黨組織負責人和紀檢工作人員必須首先要轉變觀念。第一，要切實樹立黨要管黨、從嚴治黨的理念。黨的執政地位既不是與生俱來的，更不是一勞永逸的。黨風問題、腐敗問題關系黨的生死存亡。如果放任各種消極腐敗現象蔓延，勢必破壞黨的執政合法性。當前部分黨員干部身上發生的作風不純、貪腐腐敗現象已經嚴重侵蝕了黨和人民群眾的血肉聯系。作為一個擁有8500多萬黨員的大黨要想長期穩固地執政，必須首先管好自己的黨員干部。如果連自己都管不好，黨就有可能失去治國理政的資格。第二，要切實樹立抓好黨風是本職、抓不好黨風是失職、不抓黨風是瀆職的觀念。管黨治黨需要落實到各級黨組織和紀律檢查機構肩上。抓好黨風廉政建設則是管黨治黨的重要內容。作為黨組織的負責人和紀檢工作人員必須牢固樹立起責任意識。第三，要切實樹立市場經濟是法治經濟的觀念。只有所有的經濟活動主體都能在法律法規框架內開展生產經營才能真正實現市場配置資源的決定性作用。國有企業員工所發生的貪腐行為個別的雖然可能在短期內給企業帶來利潤，但任何違法亂紀行為必然損壞企業的形象、破壞市場規則、攪亂市場秩序。因此，要高度重視國有企業黨務工作者的思想建設工作，常態化、針對性地開展企業黨組織負責人、企業紀檢工作隊伍的教育培訓，強化他們的法治思維、黨紀意識、責任意識。

（二）增強紀檢機構權威是重點

足夠的權威是保證國有企業紀檢機構履行監督責任的基礎。為此，要改革完善國有企業紀檢的體制。一是要以紀律檢查機構實行雙重領導為依據，國有企業的紀檢監察機構要接受同級黨委和上一級紀檢監察部門共同領導，其人事任免、業務開展必須接受上一級紀檢監察部門的領導和指導。下級紀檢監察機構應定期向上級紀檢監察機構匯報工作，上級紀檢監察機構有權圍繞“兩個責任”質詢下級黨組織及紀檢監察機構的工作開展情況。二是要明確紀檢監察機構權限。要通過明確的制度確保國有企業的紀律檢查機構負責人在不分管其他工作的前提下，通過法定的程序進入企業的董事會和監事會。要賦予紀檢監察機構監督檢查企業的“三重一大”事項的權力，紀檢工作人員要以“觀察員”身份參與企業諸如招投標、合同簽訂等重大經營活動，并有權對可能存在的違法違紀問題進行調查。三是要充實國有企業紀律檢查工作者隊伍。必須注重培養、建設一支信念堅定、敢于擔當、業務嫻熟的專職紀檢工作隊伍，要切實消除沒有專門紀檢監察機構、沒有專職紀檢工作人員的現象。嚴格落實黨風廉政建設責任追究制度，堅決貫徹“一案雙查”，對不積極履職盡職的黨組織負責人和紀檢監察工作人員追究失職瀆職責任。

（三）拓寬執紀監督手段是關鍵

發現線索的能力不夠、執紀監督的手段不多是制約國有企業黨組織的紀檢監察工作有效開展的重要因素。為此，國有企業的紀檢監察工作既要借鑒地方的一般經驗，更需要針對國有企業的實際進行針對性設計。首先，要注重自上而下的監督執紀。各級國有資產管理委員會要建立并嚴格執行巡視制度，常態化開展針對本級所屬國有企業的巡視工作。集團公司也應建立受公司黨委和紀檢監察機構領導的巡視組，對下屬的國有企業分公司進行巡視。其次，要提高平行的監督執紀效果。國有企業紀檢監察機構要通過設立舉報箱、舉報網站以及明察暗訪等形式拓寬信息搜集渠道，尤其是要緊緊盯住企業生產經營中的重大事項、重要崗位、關鍵環節等開展執紀監督。再次，要形成全員監督的渠道。要鼓勵普通群眾發揮監督功能，可通過定期召開由普通群眾參加的黨風廉政建設座談會，在老干部、老工人、老黨員中選聘兼職紀律監察員，鼓勵他們向紀檢部門提供違法違紀線索。第四，要全方位參與可能發現線索的工作。要以明確的規章和程序保證紀檢部門能全面介入到企業的諸如各種經濟審計、基礎建設、物資采購、資本運營等腐敗容易滋生的環節和領域。

（四）建立懲防體系是重要任務

不敢、不能、不想是十八大以來黨中央在反腐倡廉建設中提出的三個目標性要求。首先，“不敢”就是要求在作風建設和反腐倡廉建設上形成震懾，進而提升黨紀國法的權威、提高違紀違法行為的成本。在當前反腐敗態勢依然嚴峻復雜，作風建設基礎仍不牢固的形勢下，國有企業黨組織和紀檢監察機構必須進一步聚焦主業、加大案件查辦力度，形成黨風廉政建設的高壓態勢，使某些人“不敢伸手”。為此，企業黨組織和紀檢工作部門既要全面梳理近年來的來信來訪線索，高度重視大案、要案、積案的查處和線索移交，還要牢牢盯住“違反八項規定精神”這一突出問題，把紀律挺在前面，全面推進抓早、抓小、抓細。其次，“不能”就是要求在作風建設和反腐倡廉建設上筑牢體制機制堤壩，使違紀違法分子無機可乘。對于國有企業而言，一方面要從頂層設計的高度，進一步完善國有企業內部治理結構，尤其要從體制機制上完善對企業“一把手”的監督，推進決策、執行、監督三權的分離。再一方面，國有企業黨委和紀檢監察部門也要圍繞本企業腐敗易發多發的領域和人群，深入分析其在體制機制上的漏洞，探索建立關鍵人、關鍵事的貪腐防控機制。再次，“不想”就是希望在廣大黨員干部的內心深入形成“拒腐蝕、永不沾”的思想防線。因此，國有企業的黨組織要把反腐倡廉和作風建設的教育培訓放在突出位置，通過集中培訓、廣告欄、宣傳畫等多種形式因地制宜地使廉政教育能夠全方位、全天候地影響黨員干部，在全企業營造出“廉潔光榮、貪腐可恥”的文化氛圍。