地方政府層級制度完善路徑探究

許海霞 王哲 倪萍

摘 要：我國是一個地域遼闊、人口眾多的發展中國家，地方政府層級制度是解決我國財政問題的關鍵所在。文章從地方政府層級影響因素入手，對比國外地方政府層級制度，從整個政府管理的角度和層面對財政體制進行優化設計。提出完善我國地方政府和財政層級制度的三點思路。

關鍵詞：地方政府 層級影響因素 財權與事權 財力與支出

中圖分類號：F810 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-014-02

引言

目前，在我國的財政體系中，絕大部分的財政收支都發生在地方政府，其中包括近50%的財政收入和80%的財政支出。在這種情況下研究地方財政體制無疑具有更為重要的意義。隨著財政體制改革的不斷深入，地方財政體制必須進一步達到財權與事權相統一、財力與支出相匹配的改革目標，因此就必須站在整個政府管理的角度和層面，來審視現有財政體制，并對其進行完善和優化。

一、財政層級制度影響因素

1.經濟因素。“經濟基礎決定上層建筑”，因此一個國家或地區的財政層級結構從根本上來講是由其生產力和生產關系的發展決定的。

基于經濟體制角度來看，一般來說，計劃經濟體制高度集權，而市場經濟相對分權，因此計劃經濟體制下政府和財政層級一般會多于市場經濟。

基于經濟發展水平角度來看，包含正反兩方面的影響：一方面，經濟發展水平的提高必將提升政府管理技術水平，從而提高管理效率，促進財政層級的結構壓縮和分層減少;而另一方面，經濟發展水平的越高，公眾對于公共產品的需求也越高，從而推動財政層級的職能細化和環節增加。

2.人口因素。財政層級的設置取決于地方政府的制度設置，而地方政府的多少則取決于其管轄地域的人口情況。一般而言，人口數量越多，財政層級越多;人口素質越高，財政層級越少;同時，人口結構差異越大，例如城鄉人口差異、農村人口比例以及民族數量差異等差異越大，財政層級越多。

3.國家體制因素。一個國家的體制制度對與其財政層級設置的關系密不可分。由表1可見，相同體制的國家財政分權指數的情況也存在較大差異，但總體來說一般而言，單一制國家的管理幅度要小于聯邦制國家，其地方公共雇員比重較低，政府層級也相對較少。

4.公共產品供需因素。為了實現公共產品配置的最大化，需根據公共產品受益范圍的層次性，由不同層級的地方政府將其配置到不同的區域不同的居民手中。因此分層次的政府可以更好地滿足公共產品的需求。

5.歷史傳統因素。地方政府層級安排是一種組織制度的形式，因此，地方政府的歷史演變及該地區的傳統文化、傳統觀念等因素，都將對后續的地方政府層級設置產生不可忽視的影響。

二、外國政府層級制度的比較分析

根據不完全統計，世界上近七成以上的國家和地區，其地方行政層級為二、三級，而超過三級的只占11%。根據上一節分析分析，地方政府層級結構要受到多種因素影響，下面我們就我國地方政府層級制度完善路徑選取一些主要因素加以分析。

1.從疆域和人口角度來看，我國地大物博。與世界主要國家相比，我國省區平均人口相當于美國一級行政區平均人口的7.6倍，德國的8.2倍，日本的15.5倍，英國的65.5倍;我國省區平均面積相當于美國一級政區平均面積的1.7倍，法國的12.4倍，日本的38.5倍，英國的117.7倍。另外，河南、山東、四川、廣東等省份人口眾多，從數量上來說這些省份可以進入世界各國人口排名前20;新疆、西藏、內蒙古三個自治從疆土上（100萬平方公里以上）相當于一個大國的面積。在這種條件下，顯然中國地方政府層級制度并不能完全照搬外國，草率地實行三級制也并不妥當。

2.從政府職能角度來看，政府職能越多，管理半徑就越小，從而地方政府層級勢必要增加。在一些較發達的國家中，存在著大量的非營利組織、非政府組織以及行業協會等，這些準政府組織從一定程度上可以替代政府提供部分的公共服務，因此一定程度上起到了收縮政府職能，減少政府層級的效果。而我國目前仍然是以政府為主導的社會，經濟和社會發展職能幾乎完全由政府來承擔。這一點從我國建國后歷次的“精簡機構——機構膨脹——再精簡——再膨脹”以及“分權——集權——再分權”的循環往復中可以得到充分體現。其中世界銀行對政府間支出責任的分配方案就具有一定的借鑒意義（見表2）。

3.從憲政體制角度看，與大多數單一制國家相似，中國由于中央與地方的權力劃分沒有制度化，地方直接隸屬于中央，受中央的直接控制。因此各級政府的層級安排就體現出管理幅度相對較小、層級相對較多的特征。而聯邦制國家則是以地方自治為憲政基礎，其上下層級之間的關系主要是職能分工與法律監督，因此其地方政府的有效管理幅度相對要大，層級也相對較少。以美國和法國為例。截至2012年美國有52個州，不考慮特別目的區的地方政府有39044個，平均每個州需管理780個地方政府;而法國平均每個省要管理381個地方政府單位。從我國現狀來看，照搬美國和法國的政府層級模式顯然是不可能的。因此，按照慣有思路來分析，諸多其他國家地方政府的層級結構也并不適宜。

4.從外國的行政體制實踐角度來看，許多發達國家并不像國內所普遍認識的那樣完全實行三級政府框架。例如英國，在英格蘭和威爾士實行中央、郡、區、教區（或社區）四級制，在蘇格蘭則是三級制和四級制并存。法國實行四級行政體制：中央、大區、省、市鎮。而德國雖然總體是實行三級管理“聯邦—州—地方”，但實際上，德國又對在聯邦政府下屬進行了進一步細分，分別設立了州、縣、鄉三級地方政府。

三、完善地方政府和財政層級制度

1.省直管縣存在問題較多，需審慎實行。首先，實行省管縣后，省級管理范圍和幅度將大大擴大，省級財政為了增強綜合調控能力，做好縣域間的收入再分配，無疑會比市管縣體制下進一步加大省級財力集中程度。然后，從管理成本看，一方面，省管縣能夠縮減管理層次、減少中間環節，從而降低行政成本。但另一方面，省、縣之間直接交流的增加，相應的成本也必然隨之增加。因此綜合權衡，成本是高是低還需要深入分析。

其次，從管理幅度看，實行省管縣之后，管理幅度必然大幅增長，管理難度也隨之倍增。尤其是對于人口多、面積較大的省份省級政府的管理難度和工作量的劇增，將造成巨大的壓力。

最后，從發揮和調動地市積極性看，省管縣后一些需要市一級配套的項目很難及時配套到位。對部分較發達地市所轄困難縣的影響尤為突出。因為從地市范圍內部看這些困難縣屬于相對貧困縣，會得到地市的大力扶持，而在全省范圍來看，屬于中游偏下水平，無法得到省級的財力的有效幫扶。因此，對這類縣市而言，省管縣后從上級得到的扶持不增反減。

綜上所述，就目前而言實施省管縣仍存在諸多問題，省管縣未必是最適合我國國情的地方政府體制的終極目標模式。筆者認為，省管縣與市管縣應該不是相互替代和完全否定關系，而應是相輔相成的補充關系。當前基層的財政困難不僅僅是因為市管縣體制的缺陷造成，還源于財權向上集中、事權向下轉移以及長期以來資源向城市傾斜。筆者認為不宜在所有省份全面強行推行省管縣，鼓勵地方政府結合實際，自主地選擇和確定適合地方經濟社會實際情況的行政和財政管理體制模式，從而實現多種模式的行政管理體制和地方財政體制并存與互補。

2.明確各級職能劃分，強市與強縣并行。政府職能模糊和各級政府職能重疊是我國現行的行政管理體制中存在的首要問題，尤其是地方政府與市場的邊界不清，政府間“職責同構”問題突出，重復審批現象嚴重。

因此，筆者認為，需在地方政府現有框架下，將省、市、縣的管理職能進行重新篩選、分類，明確一項職能有且僅有一級政府行使，杜絕層層審批，從而提高管理效率。在這種政府間分工負責模式下，縣級政府可以在自己的職能范圍內自主地決策，需要項目，則根據省與市的職能分工，分別向省或者市提報。

在強縣擴權的同時，要進一步加大對地級市的扶持和培育，擴大地級市的區域范圍，使地級市具有足夠的發展空間，并賦予較大規模的市以較大的立法和行政權限，促其加快發展和成長，力爭能夠在較短時期內在全國范圍出現300個左右的區域中心城市，進一步發揮中心城市對周邊縣、市的輻射帶動功能。如果這一目標能夠實現，無疑將對我國的經濟社會統籌發展起到極為重要的作用。

3.取消鄉鎮政府行政級別，保留其組織機構。鄉鎮政府相對于縣級政府而言，更多地偏向于服務性和輔助性，尤其是在基礎教育職能上劃縣級管理后，鄉鎮政府職能進一步弱化。因此，從一定角度來說，可將鄉鎮政府視作縣級政府的派出機構，并逐步取消其政府行政級別，從而降低鄉鎮運行成本。

同時，除了要考慮到行政管理成本外，更要考慮到鄉村公共產品的提供。因此，筆者認為在取消鄉鎮政府行政級別的同時，應保留鄉鎮這一級組織。因為鄉鎮比縣市更靠近轄區居民、更了解居民偏好，由鄉鎮來提供公共產品和服務也更有效率。綜上，取消鄉鎮政府，使其不再負有經濟發展職能，而僅作為縣級政府的派出部門，負責提供公共產品和服務。另外，對于經濟發達、人口密集的部分鄉鎮，可以走小城鎮、城市化的道路，在條件特別成熟的時候可以探索改鎮設市，由地級市直接管理。

取消鄉鎮政府和財政，不僅能保證縣鄉工資的正常發放和政權機器的正常運轉，還可以集中資金進行基礎設施建設和產業結構調整，發揮資金的整體效益，形成財政、經濟的良性循環;同時能夠避免鄉鎮在招商引資、園區建設方面所造成的浪費。

四、結語

對地方財政體制進行研究，對于疆域廣闊、人口眾多、地方千差萬別的發展中大國，具有特殊的國情意義。同時，從財政分權角度研究地方財政體制，還有助于我們在當前各國財政分權的潮流和趨勢中，正確地處理好財政集權與分權的關系，從而更加科學合理地確定各級政府間的責權利關系。

筆者從地方政府層級影響因素入手，對比國外地方政府層級制度，提出完善我國地方政府和財政層級制度的三點思路，首先是謹慎實行省直管縣，在適當條件下，權力下放;其次是明確各級政府之間的職能，解決政府職能模糊和各級政府職能重疊的問題;最后是逐步將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構。

參考文獻：

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[2] 郭慶旺，賈俊雪.財政分權、政府組織結構與地方政府支出規模[J].經濟研究，2010（11）

[3] 賈俊雪，郭慶旺，寧靜.財政分權、政府治理結構與縣級財政解困[J].管理世界，2011（1）

[4] 崔運政.財政分權與完善地方財政體制研究[D].財政部科學研究所，2011

（作者單位：云南大學 云南昆明 650000）

[作者簡介：許海霞（1989—），云南大理人，云南大學經濟學院，研究方向：財政學;王哲（1990—），山西晉城人，云南大學發展研究院，研究方向：經濟技術及管理—項目管理;倪萍（1990—），陜西咸陽人，云南大學發展研究院，研究方向：管理科學與工程。]

（責編：若佳）