從美國公共交通行業的演變看中國需求響應交通的發展前景

文/重慶交通大學公共交通學者 王健

從美國公共交通行業的演變看中國需求響應交通的發展前景

文/重慶交通大學公共交通學者 王健

要提高公共交通行業的運營效率，關鍵因素不是運營商的所有權問題，而是能否營造出良性的競爭環境，競爭壓力才能促使公共交通運營更為高效。

城市交通問題的困境在于如何決策誰是不同交通方式的受益人，城市交通系統是服務大多數人或是少數人（社會公平）？城市交通系統是清潔和舒適的或是排放污染的方式（環保）？城市交通系統是高效而經濟的方式或是占用更多資源的（經濟）？概括起來就是可持續發展的三項基本原則，據此標準來評判，才會達成公共交通是可持續發展的社會共識。

公共交通和私人交通的一個顯著區別是：乘客在公共交通工具上必須與許多陌生人共享空間，而私人交通工具的乘客可以選擇同伴或獨處；對一些人來說，私密性并不重要，經濟性才是大問題，他們只能選擇公共交通服務，許多城市把公共交通作為公益事業來運營，其票價含有稅金補貼，其收入必然是有限的；私人交通工具通常要比公共交通更快到達目的地，時間因素在一些特定乘客中卻又很重要，對他們來講，私人交通工具就是更好的選擇。也許，人們出行選擇公共交通和私人交通的組合，在更大的社會系統中具有更大的意義。

看一看美國城市交通發展的歷史，或許值得各級政府借鑒。

—從步行馬車時代（1800～1890）到有軌電車時代（1890-1920）是美國城市快速發展階段，依靠步行和馬車活動的市民開始乘坐有軌電車往返于住家和工作場所之間，或穿行在城市中；

—從休閑汽車時代（1920～1945）到高速公路時代（1945-2000），車價的下降和人們收入的提高使使小汽車日益流行，州和地方政府積極地拓寬城市街道，引入交通控制設施來改善道路條件，交通擁堵阻礙有軌電車的正常運營，導致客流量下降，運營商采用公共巴士替代有軌電車線路；

—二戰期間，因石油和輪胎的配給限制，小汽車得不到使用，公共交通的乘坐率達到歷史最高值；

—戰后聯邦政府新建越來越多的高速公路，使分散化和低密度的居住模式成為可能，公共交通客流量大量減少，私營公司走向破產的邊緣，中心城市也在走向衰敗，聯邦政府意識到公共交通對美國城市的重要性，頒布《城市公共交通法》和《國家公共交通扶助法》等法案，授權聯邦政府援助地方政府發展公共交通，使大部分公共交通系統完成了公有化，乘客量開始回升；

—隨著政府大規模削減聯邦開支，減少對公共事業的干預，公共交通行業在公有化過程中又出現運營成本大幅度上升、運營效率持續低下等問題，聯邦政府又制定政策鼓勵私營化，提倡競爭機制，政策的轉變促成需求響應交通和共乘等輔助公共交通方式的興起；

中國城市化的發展進程已形成私人交通（如步行、自行車、私家車、出租車）、公共交通（如公共汽車、地鐵和輕軌）和共享交通（如租賃車、專車）等交通出行方式互相配合的綜合交通服務網絡。出行效率低是居民出行的核心痛點。

不同利益關系人對公共交通系統的關注因素

—進入21世紀后，聯邦政府的公共交通政策更加均衡合理，綜合考慮各種交通方式的實際運行效果，不再只注重資金投入而缺乏對整個城市交通系統的協調和管理。

公共交通行業的一個顯著特點是滿足高峰期上班族的出行需求，這就要求公共交通系統最大程度地完善線路、車輛和乘務員的配置，其運營效率低的主要原因是非高峰期的公共交通的資源不能得到充分利用。加上聯邦政府的干預和管制，幾乎剝奪了公共交通運營商的自主決定權。在美國公共交通行業相關利益關系人的游說活動下，國會通過《住房法》（1961）、《城市公共交通法》（UMTA，1964）、《國家公共交通扶助法》（NMTA，1974）、《地面交通援助法》（1978）等一系列的交通授權法和交通撥款法，開創了美國城市公共交通的新紀元。

美國城市公共交通行業從開始的私營到公有化，再到私營化發展，幾經變革。但說到底，要提高公共交通行業的運營效率，關鍵因素不是運營商的所有權問題，而是能否營造出良性的競爭環境，競爭壓力才能促使公共交通運營更為高效。

《公共交通載客能力與服務質量手冊》是美國公共交通行業最綜合的專業參考資料，手冊在過去15年中已修訂三次，劃分公共交通方式（Transit Modes）的標準已從傳統的按交通工具分類演變為按運輸服務類型分類。巴士交通（Bus Transit）是美國最常用的公共交通方式，以非常靈活的方式、采用不同車型、在不同路權的道路和各種停靠站上提供服務；軌道交通（Rail Transit）包括多種技術、車輛尺寸和應用方法（地鐵、輕軌、通勤和自動導軌交通，以及單軌、纜索和纜車等）；需求響應交通（Demand-Responsive Transit）以共乘方式運營在乘客要求的上下點之間靈活安排線路和時刻表的小中型巴士服務；共乘交通（Vanpool）采用小型巴士按共乘管理運營為特定人群人公共交通服務。

公共交通學者 王健

中國城市公共交通行業的發展與美國走過的歷程似曾相識。隨著國家經濟體制的改革，城市人口數量劇增，出行需求不斷增加，城市公共交通的供求矛盾開始顯現，出行難也演變為城市化的社會問題之一，加上市場化帶來的燃油等材料漲價，城市公共交通運營成本急劇增加，政府無力彌補巨大虧損，城市公共交通的發展陷入困境，學界普遍認為財政補貼是導致城市公共交通行業低效率的一個重要原因。

中國城市公共交通理論的基本概念不清，更沒有法律定義，不同時期的官員們簡單地按交通工具的服務對象劃分公共交通和私人交通，并基于二分法來制定城市交通政策，例如，優先發展城市公共交通和限制私人交通需求。實際上，基于資源的共用程度可以細分城市公共交通為大容量公共交通（Mass Transit）和輔助公共交通服務（Paratransit Service），而為特定人群提供個性化出行需求服務的輔助公共交通與私人交通的區別也很模糊，幾乎所有城市都存在大量的“非法運營”，它們在某種程度上大多可以歸入輔助公共交通服務。美國法典將公共交通（Public Transportation）劃分為固定線路線路服務（Fixed Route Service）與非固定線路的需求響應交通服務（Demand Response Service）兩大類，中國法規則沒有定義和管理后一類服務的規章。

把利用互聯網平臺提供的預定出行服務納入需求響應交通管理，使公共交通具有個性化的服務特征。從歷史上看，早期的需求響應交通被稱為電招服務，乘客打電話給運營商，然后它們就調派車輛去接送乘客到達他們的目的地；近年來，需求響應交通已進化為一系列面向乘客的公共交通方式——靈活公共交通服務（其特征為共乘和固定線路），移動互聯網技術為公共交通極度分散的乘客出行需求與車隊管理提供高效率的撮合匹配，提高點到點的服務。需求響應交通和靈活公共交通服務的共同之處就是預訂出行，可以是一個人初次出行的一次性預訂，也可以是一種出行的多次預訂，還可以是乘客在車上要求特定停靠點的預訂。無論怎樣，乘客的預訂或服務要求都是需求響應交通有別于傳統固定線路和固定時刻表服務的特征。需求響應交通的定義屬性是靈活性，因而產生許多需求響應交通變型，既可以是人類服務機構為客戶提供的專業運輸服務，也可以作為固定軌道或巴士線路的接駁服務，它們的共同屬性是沒有固定線路和固定的時刻表，包括某種形式的個人旅行請求。此外，這些服務的靈活性程度也不盡相同，服務的群體也不盡相同，運營和性能特征也不盡相同。