警惕化工企業(yè)搬遷又是一次危害大轉(zhuǎn)移

文/高宏

天津港“8·12”爆炸事故造成了重大人員傷亡、經(jīng)濟損失和社會影響，再次將我國城市發(fā)展所面臨的“化工圍城”困境推上風(fēng)口浪尖。據(jù)工信部領(lǐng)導(dǎo)透露，天津爆炸事故發(fā)生后，各省紛紛上報搬遷改造項目計劃，全國約有一千多個化工企業(yè)需要搬遷改造。實際上，近年來我國部分化工園區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境污染嚴(yán)重、安全隱患突出等諸多問題，面臨被迫搬遷改造的局面。如何搬遷，怎樣改造？如何避免危險和污染大遷移？未來新建化工園區(qū)要避免重蹈覆轍，值得深思。

我國化工園區(qū)安全問題突出

隨著城市的發(fā)展，人口增多、城市規(guī)模擴大，改革開放后建設(shè)的以石化、化工等高危行業(yè)為主產(chǎn)業(yè)的化工園區(qū)，正在成為城市安全的危險源頭。

化工廠與居民區(qū)混雜布局

隨著我國城市化進程的推進，城市不斷向周邊蔓延，不少八、九十年代原本處在城市邊緣的工業(yè)區(qū)已逐漸被城市包圍。目前，我國不少化工廠與居民區(qū)混雜在一起，被稱為“化工炸彈”。南京金陵石化距最近居民區(qū)約200 米；青島麗東化工與最近居民區(qū)約600 米；寧波鎮(zhèn)海煉化，兩萬多人口的生活區(qū)就在二三百米外……據(jù)《中國化工、石化項目環(huán)境風(fēng)險大排查》的結(jié)果顯示，總投資約1 萬億元的7555 個化工、石化建設(shè)項目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險源。

地下管線隱患猶如“地雷”

化工園區(qū)的布局不僅僅指地面工業(yè)生產(chǎn)要素、生產(chǎn)活動以及生產(chǎn)組織的空間配置，還包括地下基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。然而我國化工布局“重地上輕地下”已成頑疾。近些年，全國僅媒體報道的地下管線事件，平均每天就有5.6 起，輕者造成停水、停氣、斷電以及通訊中斷，重者引起危險氣體泄露、燃氣爆炸等傷亡事故。此外，80%的燃氣管道被占壓，管線超負荷運行，缺乏維護和監(jiān)管，工業(yè)廢棄管道沒有進行有效的安全處置等問題突顯，地下管線正成為潛伏在化工園區(qū)地下的“地雷”，存在嚴(yán)重的安全隱患。例如，早在2013 年“11·22”青島事故，就是一輸油管道發(fā)生原油泄漏，管線漏油進入地下市政管網(wǎng)，并最終引起爆燃。

我國化工園區(qū)陷入困境原因分析

合理的化工園區(qū)布局應(yīng)“以人為本”，以“功能性分工分區(qū)隔離”為建設(shè)原則，避免“生活生產(chǎn)混居”等有安全隱患的現(xiàn)象存在。然而，我國不少園區(qū)由于城市規(guī)劃的疏漏、執(zhí)政理念的偏頗等，使得不合理的化工布局形成了“通向危險的第一道門”。

重化工業(yè)布局混亂，折射“GDP”崇拜

近10 年來，重化工業(yè)已成為各地拉動經(jīng)濟增長的重要手段。地方政府出于財政收入考慮、政績考核，愿意發(fā)展產(chǎn)值大、稅收高的重化工業(yè)，特別是在廣西、廣東、江蘇、遼寧等沿海省份尤為突出。如在東部沿海地區(qū)啟動上馬一個年產(chǎn)鋼千萬噸的項目，建成投產(chǎn)后將年新增工業(yè)產(chǎn)值520 億元。更為重要的是，將產(chǎn)生1.5 至5 倍的巨大拉動效應(yīng)，帶動與之相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、上下游產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等近200 種相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在“GDP”崇拜的影響下，有些地方政府明知道沒有合適的土地去建設(shè)重化工業(yè)，但仍不顧對當(dāng)?shù)丨h(huán)境、居民安全造成的負面影響，執(zhí)意上馬項目。如在大連，僅石化工業(yè)園區(qū)就有雙島灣石化工業(yè)區(qū)、大孤山半島石化區(qū)、松木島化工園區(qū)、長興島精細化工區(qū)等。

規(guī)劃內(nèi)容隨意改動，易受利益集團左右

城市規(guī)劃作為未來一個時期指導(dǎo)化工園區(qū)健康發(fā)展的行動綱領(lǐng)，決定著園區(qū)的建設(shè)規(guī)模。然而，我國城市規(guī)劃內(nèi)容經(jīng)常改動，表現(xiàn)出很大的隨意性。如廈門PX（對二甲苯）化工項目所在的海滄區(qū)，早在1989 年就規(guī)劃為臺商投資區(qū)的石化專區(qū)，并已經(jīng)入駐了滌綸化纖、熱電廠等重污染企業(yè)。但在《廈門市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》中，海滄南部又被定位為“城市次中心”，具有綜合性分區(qū)配套服務(wù)中心職能。城市化的觸角開始伸向原本不應(yīng)住人的化工區(qū)，城市規(guī)劃內(nèi)容隨意改變的現(xiàn)象亦出現(xiàn)于上海、南京、安慶等地。究其原因，這與規(guī)劃跟隨主政官員的赴任調(diào)離而變動、各利益相關(guān)集團的博弈不無關(guān)系。最終，規(guī)劃內(nèi)容易受市場力量左右，該讓步時就讓步，極具“彈性”，喪失了其所應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

制度執(zhí)行力度不夠，多個環(huán)節(jié)形同虛設(shè)

在石化、冶金、煤礦等高危行業(yè)為主產(chǎn)業(yè)的工業(yè)區(qū)內(nèi)，重大項目的規(guī)劃、立項、審批、建設(shè)、驗收、投產(chǎn)等每個環(huán)節(jié)，都應(yīng)該有規(guī)范的程序并嚴(yán)格執(zhí)行。而目前的問題：一是規(guī)劃環(huán)評多為“馬后炮”。對有潛在環(huán)境風(fēng)險項目，規(guī)劃環(huán)評能為園區(qū)安全和可持續(xù)發(fā)展把關(guān)，應(yīng)該是先進行環(huán)評，再上項目。2011 年飽受爭議的大連福佳大化PX項目就是在投產(chǎn)之后才進行環(huán)評。二是后期投入不足。雖然國外新建的石化企業(yè)多是緊鄰生活區(qū)，但由于其用于環(huán)保及后期治理的投資占到總投資的2/3，因此PX 項目對環(huán)境的負效應(yīng)降到了最低，對居民的影響也很小，而我國2012 年寧波鎮(zhèn)海PX 項目，即使執(zhí)行最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保投入也僅占投資總額的6.4%。三是監(jiān)管力度不夠。當(dāng)前，我國化工項目是由海洋局、環(huán)保局等多個部門審批、立項和監(jiān)管。九龍治水，其結(jié)果就是無人治水，無人負責(zé)。

法律法規(guī)保障缺失，官員問責(zé)“不給力”

沒有及時頒布相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，無法保證化工園區(qū)的科學(xué)規(guī)劃。一是法律制定較為滯后。我國現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是2007 年修改完成，其中對建設(shè)項目選址規(guī)則涉及較少。而日本早在1959 年就制定了《工廠布局法》，明確要求對于工廠的選址等要進行嚴(yán)格限制，必須首先保護環(huán)境和周邊居民的安全。同時，日本對地下管線的管理也相當(dāng)嚴(yán)格，如丙烯等化學(xué)氣體，從管理到運輸涉及到七項法律法規(guī)。二是缺少公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。化工園區(qū)的規(guī)劃理念和功能布局，都與周圍居民的安全和健康休戚相關(guān)。然而，公眾卻對園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)缺乏基本的話語權(quán)，即便是參與到其中，也是有名無實，多是接受下隨機采訪，或填寫幾張調(diào)查問卷，結(jié)果嚴(yán)重缺乏信度和效度。三是缺乏嚴(yán)格的追責(zé)機制。對一些重大的可能不符合環(huán)評或者國家安全要求的化工項目，在成為既定事實后，相關(guān)部門只是做出罰款的決定，對于責(zé)任的認定也比較模糊，導(dǎo)致這種“低成本違規(guī)”愈演愈烈，企業(yè)有恃無恐，政府公信力下降。

未來新化工園區(qū)規(guī)劃建設(shè)的對策建議

建設(shè)好未來的新化工園區(qū)，必須堅持“規(guī)劃先行”，進行合理的布局，才能避免重蹈老化工區(qū)搬遷改造的覆轍。

合理布局，告別“唯GDP”論

當(dāng)前，《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》已經(jīng)頒布，其核心是淡化GDP 主義，向綠色GDP 轉(zhuǎn)變。在這一新的指揮棒下，工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展將更加考慮環(huán)境的容忍度和人民生命財產(chǎn)的安全。第一，從國家層面，加強宏觀引導(dǎo)，優(yōu)化化工園區(qū)布局。特別是用“全國一盤棋”的意識強化沿海重化工業(yè)布局的全域思維，增強當(dāng)前沿海各省市重化工業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和合理性。避免出現(xiàn)各地盲目跟風(fēng)、跑馬圈地、分布過多過散、無序發(fā)展等現(xiàn)象。第二，從區(qū)域?qū)用妫侠磉x擇園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、塑造特色工業(yè)園區(qū)。各地區(qū)可結(jié)合自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和科技優(yōu)勢，找準(zhǔn)突破口，合理發(fā)展知識技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大的新興產(chǎn)業(yè)。

科學(xué)規(guī)劃，保持延續(xù)發(fā)展

一是實現(xiàn)園區(qū)科學(xué)選址。嚴(yán)格執(zhí)行國家安全防護距離的標(biāo)準(zhǔn)，危險化學(xué)品運輸路線盡量避開人口密集區(qū)和水源保護區(qū)等敏感區(qū)域，減少安全環(huán)保隱患；園區(qū)選址應(yīng)與城市未來發(fā)展空間相結(jié)合，避免出現(xiàn)本來建在偏遠地段的化工園區(qū)，幾年后又被城市擴容進去的現(xiàn)象等。二是以園區(qū)化的思路進行高危企業(yè)布局。可借鑒日本重化工業(yè)主要集中在以大阪、神戶為中心的關(guān)西地區(qū)和以東京為中心的東部地區(qū)的發(fā)展模式，我國的高危企業(yè)也要走園區(qū)化、集聚式發(fā)展之路，園區(qū)內(nèi)企業(yè)共享污水治理等環(huán)保配套設(shè)施和其他公共設(shè)施，園區(qū)對入園企業(yè)及時進行監(jiān)督和管控。三是保持園區(qū)規(guī)劃的延續(xù)性。近年來，城市發(fā)展出現(xiàn)一系列“大拆大建”事件，說明城市發(fā)展思路在調(diào)整，而園區(qū)規(guī)劃中涉及的位置、功能和區(qū)域范圍等內(nèi)容，極易因城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市定位的改變而變化，堅持園區(qū)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和一貫性顯得尤為困難。

嚴(yán)格執(zhí)行，加強監(jiān)督力度

首先，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評制度。地方政府在招商引資時要對環(huán)境污染較為嚴(yán)重、安全隱患突出的項目嚴(yán)格把關(guān)，做好環(huán)境影響和風(fēng)險評估，并將信息及時社會公布，加強政府決策的透明度。其次，加大環(huán)保、安全等后期投入。化工園區(qū)的防控寧“過”勿“缺”，如韓國企業(yè)制定了高于政府規(guī)定6 倍的安全管理標(biāo)準(zhǔn)，對有害氣體采取強化10倍的處理方式等。再次，建立多部門協(xié)調(diào)機制。嚴(yán)格項目審批、設(shè)計審核、安全審查及竣工驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強各部門間檢查監(jiān)督機制，堵塞化工園區(qū)安全管理中可能存在的漏洞。

加強立法，明確政府權(quán)責(zé)

化工園區(qū)的安全規(guī)劃，需要法律法規(guī)的強力約束和推動。一是及時頒布相關(guān)的法規(guī)。可借鑒日本的經(jīng)驗，通過立法規(guī)范工廠選址等。二是明確公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。完善涉及公眾利益的大型石化項目的決策程序、聽證制度和仲裁制度，并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。三是建立健全嚴(yán)格的追責(zé)機制。明確規(guī)定行政機關(guān)及項目建設(shè)相關(guān)人員的責(zé)任劃分、責(zé)任追究種類、責(zé)任追究處理等。只有這樣，才能杜絕悲劇的一再重演。