迪慶藏區銀行業應急建設現狀、存在問題及思考

中國人民銀行迪慶州中心支行辦公室課題組

（中國人民銀行迪慶州中心支行，云南 迪慶 674400）

課題組組長：朱燕

課題組成員：蘇清(執筆)、七春花、熊繼平

近年來，隨著金融應急事件及各類自然災害，社會公共突發事件的頻發，給銀行業金融機構的自身發展及應對提出了較大地挑戰，迪慶藏區自然及地理環境特殊，加之維穩任務重，屬于地震、冰雹、泥石流、雪災及其它社會事件易發地區，面對有關突發事件，如何較好較快地處置和應對，發揮好金融機構應有的作用和功能，具有重要的現實意義。人行迪慶中支通過實地調研及問卷調查，重點對當前迪慶轄區銀行業金融機構應急建設現狀、存在問題進行分析，并提出幾點思考,以便今后提升工作。

一、銀行業應急建設的重要性及現實意義

金融在地方經濟社會發展中具有舉足輕重的地位。從近年來國內、省內有關突發事件應對處置情況看，重大自然災害或其它突發事件后，金融部門盡早啟動應急響應，積極配合有關部門做好應急處置工作，重點保障各類應急資金匯劃及時到位，各類金融服務正常運轉，力保金融穩定，將金融服務及特殊的應急處置覆蓋在整個應急事件全過程，較好地發揮了金融部門，特別是銀行業金融機構的作用。從國內及省內典型的事例看，2008年5月12日四川汶川發生8.0級大地震，四川各金融機構較好地發揮了震后應急處置及金融支持恢復重建的作用，為抗震救災“輸血造血”，促進了災后重建等各項工作有序推進。2012年9月7日，云南昭通彝良縣發生5.7級地震，當地金融機構在震后及時啟動應急預案，開通資金匯劃綠色通道，恢復和加強基層服務網點服務，調撥應急現金，核查貸款人抵押物受損情況等綜合性措施，有力保障了人民群眾財產安全及正常生產生活。這些成熟的做法和經驗較好地體現了銀行業金融機構對突發事件的認識，日常工作中堅持應急建設，加強機制及預案建設，加強應急演練，保障了應急處置的及時高效。從意義層面看，銀行業自身應急建設是應急處置的前提和基礎，應急建設的水平和質量決定了應急處置的效果。因此，銀行業應急建設工作對于金融應急，對于配合完成各級各類應急突發事件工作，提供金融服務，維護金融穩定具有重要的意義。

二、迪慶藏區近年銀行業應急建設基本情況

（一）銀行業金融基礎建設及投入情況

金融基礎建設（主要指機構、網點、人數、設備終端、支付點的建設）是應急建設的關鍵，直接決定了應急處置覆蓋范圍，服務半徑及處置成效。截至2015年6月末，迪慶州境內有農業發展銀行、工商銀行、農業銀行、建設銀行、中國銀行、富滇銀行、郵政儲蓄銀行、農村信用社和香格里拉渝農商村鎮銀行9類銀行業金融機構和14家小額貸款公司、1家擔保公司、9家保險公司，共有16個縣級金融機構，68個銀行業金融服務網點，從業人員人數818人（見圖1），金融服務網點密度為0.0031個/平方千米。全州自助機具布放數為2857臺，其中：ATM機178臺；POS機具2466臺，其他自助服務終端213臺。刷卡無障礙示范街累計建成3條，覆蓋全州各縣市。累計建成惠農支付服務點268個，實現全州80%以上的行政村覆蓋率。同時各銀行業金融機構結合實際，利用先進的電子化服務渠道和產品，積極采取開設服務網點、流動服務、改善支付環境等有效措施，不斷改善金融服務環境。在應急物資方面，轄區各機構配備應急物資方面比較欠缺，除系統及網絡方面有發電機、備機外，其它方面的救災物資較為緊缺，在應急資金劃撥方面，30%的機構在年初財務預算資金安排中，預留一定比例的資金為應急專用。

（二）銀行業金融機構應急機制建設情況

從調查情況看，迪慶轄區銀行業金融機構具有應急管理或工作歸口部門（例如：人民銀行應急管理部門設在辦公室，負責應急管理統籌協調和工作推進；農發行迪慶州分行應急管理部門設在辦公室，中行迪慶州分行設在監察部，富滇銀行香格里拉分行設在綜合管理部，香格里拉縣農村信用社設在安全保衛網絡科技部）；各單位根據實際，成立了應急工作領導小組，并明確了領導小組及成員職責（例如：工行迪慶分行銀行成立了分管行長、部門負責人，專職及兼職人員配套的領導小組；農行迪慶州分行在分管行長為組長下，把各部門負責人納入應急成員，渝農商村鎮銀行設立了兼職應急工作及政務值班制度）。應該說，各機構均能結合實際，明確應急管理工作部門，成立應急管理工作領導小組，應急機制基本具備。

（三）銀行業金融機構預案建設情況

調查顯示，在被調查10類銀行業金融機構中，僅有1家機構制定了應急總體預案（人民銀行迪慶中支制定了總體預案），其它各機構主要側重于專項預案（例如：商業銀行方面，農發行迪慶州分行有消防等7個專項預案，工行迪慶分行制定了防搶劫應急預案等7個專項預案，農行迪慶州分行有營業網點防范暴力搶劫銀行等12個專項預案，中國銀行迪慶州分行有營業網點擠兌突發事件應急預案等13個專項預案，建行有防火災等6個專項預案；地方法人金融機構方面，香格里拉縣農村信用社有營業場所突發事件處置預案等10個專項預案；香格里拉渝農商村鎮銀行ATM機突發事件處置預案等11個專項預案）。從應急預案建設看，各機構分2個層面制定預案，一方面是按照各自上級行制定的應急預案執行，另一方面是對專項工作應急預案，結合自身實際，制定具體預案。就預案內容看，各金融機構已建成的應急預案基本圍繞四個方面的情況：一是針對地震、火災、水災等自然災害方面，二是針對業務發展及經營運行中的系統及網絡安全保障方面，三是針對營業場所及安全防衛方面，四是針對維護自身金融及業務運行穩定安方面?？傮w而言，轄區各銀行業金融機構應急預案建設既有共性又有差異性，預案數量及內容方面也各有差異。

（四）銀行業金融機構應急演練情況

2012年起至目前，轄區各銀行業金融機構應急演練情況具體如下：香格里拉轄區銀行業金融機構累計組織開展應急演練30次。其中：農發行迪慶州分行開展2次實戰演練（涉及防暴、消防、地震），工行迪慶分行開展4次實戰演練（涉及反搶劫、防爆、防騙），農行迪慶州分行開展9次實戰演練（涉及反暴力搶劫、防盜竊、防火、款箱交接、押運），中行迪慶州分行開展4次實戰演練（涉及搶奪客戶資金、恐怖襲擊、消防、地震），建行迪慶州分行開展2次實戰演練（涉及擠兌、防火應急），香格里拉渝農商村鎮銀行開展2次實戰演練（涉及反搶劫、火災應急），香格里拉縣農村信用社開展3次實戰演練（涉及防搶劫、防爆、自助設備取款搶劫），富滇銀行香格里拉分行開展3次演練（涉及防綁架脅迫客戶取款、消防滅火），郵儲銀行香格里拉縣壇城支行開展3次實戰演練（涉及款箱交接、消防、不法分子襲擊）。另外，轄區德欽縣、維西縣縣域金融機構7家，累計開展了15次演練（涉及地震、消防、防搶劫、網絡安全）。從演練效果看，基本達到了預期目的，檢驗了預案可行性和操作性，提高了工作人員應急處置意識和能力。

(五)近年來銀行業應急處置情況

1.銀行業聯合處置應急情況。⑴全力做好“8·31”抗震救災工作。2013年8月31日上午8時04分，云南省迪慶藏族自治州香格里拉縣、德欽縣、四川省甘孜州得榮縣交界處發生5.9級地震。地震已造成迪慶州3人死亡，38人受傷，19個鄉鎮11.2萬人受災，房屋倒塌596戶，5826間，緊急轉移安置19993人次。金融系統主要采取四項措施，全力配合做好應對抗震救災工作。即：全面排查金融機構自身人員、財產受災受損情況，做好重要資產及設備管理；立即恢復并加強災區金融基礎服務，確保現金供應，業務正常；加強受災個體貸款情況清查登記；制定災后金融支持恢復重建相關工作。⑵金融系統聯動加強獨克宗古城火災應急工作。2014年1月11日凌晨1時37分，云南迪慶香格里拉縣獨克宗古城發生火災，據統計共造成古城3個社區246戶受災，燒毀房屋343棟，未發現人員傷亡情況。各金融機構采取有效措施形成整體合力加強災后金融服務相關工作，確保轄區金融運行穩定，及時提供高效便利的金融基礎服務。即：及時開展風險排查，加強網點現金業務，啟動金融民兵應急隊員救災，開展信貸受損情況調查，加強系統安全生產管理及維穩工作，加強網絡輿論工作的引導，要求做到不信謠、不傳謠，堅決守牢安全底線。

2.分機構應急處置情況。⑴人行迪慶中支抗旱應急。2013開春，迪慶轄內一直持續高溫少雨天氣，較歷年同期降水量相對偏少，氣溫偏高，小春旱情極其明顯，農業旱災情況十分嚴峻，人行迪慶中加強金融支持抗旱及春耕工作，發揮好支農再貸款的引導作用，加大支農再貸款對春耕抗旱工作的支持力度。⑵農行迪慶州分行“8·31”地震應急，快速啟動應急元，采取有力措施，在一定程度上減少了突發事件對業務系統的影響，降低了風險。⑶香格里拉縣農村信用聯社、德欽縣農村信用聯社“8·31”地震應急，因香格里拉尼西鄉、德欽縣奔子欄鎮發生5.9級地震，以上2個機構都第一時間趕赴重災區尼西鄉、奔子欄鎮信用社處置受災情況，主要是貼出公告，檢查信用社固定資產、系統設備、現金、印章、檔案等受損情況，配合鄉政府開展抗震救災工作。

三、應急建設存在的問題

（一）經調查存在的主要問題

1.各機構應急工作組織領導有待加強。調查發現，在應急工作組織領導方面，轄區銀行業金融機構各家在明確分管領導、工作部門及成員部門、日常工作人員方面存在差異。有的機構具備統一的組織管理機制，按照上級行統一要求，配有一套完整的應急組織機制，有的機構相對簡單，僅明確了一些工作部門和兼職人員，有的機構因人員調整和變動后，未能及時補充調整應急管理人員。各機構在自身業務經營活動過程中，對應急工作重視程度還不夠，主要體現在單位研究部署不夠，工作機制建設、制度建設不夠，專職人員配置不足等方面。在銀行業聯合處置應急方面，僅有人民銀行建立的金融穩定協調機制，金融機構突發事件應急處置兩個機制，銀監局成立了金融民兵應急分隊，這些是銀行業聯合處置應急的機制保障。

2.應急預案建設、演練、評估相對滯后。預案建設是應急建設的關鍵，也是提高和處置應急工作水平的前提。調查認為，盡管銀行業各機構都相應建立了專項預案，用于應對和指導日常業務及經營行為中可能出現的突發情況，但各機構反饋的意見建議中，仍然認為自身在應急預案建設方面工作力度不夠，預案體系性不強。從演練角度看，銀行業各機構演練情況良莠不齊，有的機構針預案和可能出現的應急情況進行專門的演練安排，每年都有序組織相應的演練，有的機構演練流于形式，未能主動設計和安排，出于完成任務而簡單組織演練，有的機構演練過程未能按照預案進行，有的機構開展演練次數、質量較差。從演練后預案評估完善看，這個環節非常薄弱，調查發現，銀行業各機構90%機構未能在演練后對預案科學性、合理性、指導性進行完整評估和分析，預案制定后，長期不進行修訂完善。

3.應急人才隊伍建設跟不上。應急管理工作人員配置建設是短板。調查發現轄區95%金融機構未配備專職應急管理人員，一般都是在辦公室、安全管理部、風險部等相應的部門安排兼職人員從事應急管理工作。當前從事應急管理人員85%的認為自身不具備應急管理相應管理素質和學識，對應急管理工作范圍、內容、要求不夠熟悉，轄區應急人才隊伍缺乏，對應急工作能力素質不夠。

4.缺乏專業性的應急管理工作指導培訓。針對應急管理各機構領導或人員是夠參加過專業培訓問題，調查顯示，目前各機構從事應急管理相關人員共有75人，僅有8人通過遠程培訓或現場培訓的方式進行過培訓，占比為11%；僅有2個機構參加過其上級行組織的專業應急培訓，其它機構未能參加過培訓指導。

5.銀行業應急協調配合有待加強。本次調查提出了如何看待銀行業應急問題，從調查反饋情況看，被調查機構中14家機構認為當前轄區銀行業整體應急處置協調配合不夠，缺乏必要的機制和平臺，日常工作中更是缺乏必要的溝通聯系，相互的應急建設情況中好的做法、經驗難以借鑒推廣，各機構彼此之間不了解應急工作情況。銀行業監管部門在牽頭聯系各機構方面工作成效不高，不利于銀行業整體應急應對。地方黨委政府對銀行業金融機構在應對地震、火災等突發事件中，缺乏必要的指導幫助，更多的下要求和任務。

四、對今后加強和完善轄區銀行業應急工作的思考

（一）加強對金融突發事件的預警

隨著經濟社會的發展變化，金融業改革不斷推進，各項金融新業務呈出不斷，與金融相關的突發事件不斷增加。例如：金融機構破產倒閉、金融集體擠兌、金融網絡故障、金融詐騙等事件不斷頻發。這給金融業、金融從業人員、金融安全、金融穩定提出了新的挑戰。這些挑戰要求我們銀行業金融機構要不斷提高對金融突發事件的預警，提高應急基礎設施投入，將應急工作納入重要工作，加強對日常及基礎工作的部署安排，有針對性地、創造性地開展工作。

（二）加強《銀行業突發事件應急預案》學習

目前銀行業執行了應急法律法規主要是2007年公布實施的《突發事件應對法》，2005年國務院印發的《國家金融突發事件應急預案》，2005年銀監會印發的《銀行業突發事件應急預案》以及各金融機構總行、分行制定的相應的應急規章制度、內部管理規定、規范性文件。從調查情況看，各機構對現在執行的有關金融、銀行業突發事件的應急預案不夠熟悉，因人員變動或其它因素所致，對銀行業突發事件應急預案學習不夠。在此有必要強調，各銀行業金融機構要加強對金融、銀行業突發事件有關應急預案的學習理解，掌握必要的流程和要求，為處置各類金融應急事件提供保障。

（三）因地制宜，加強自身應急建設

從調查情況看，迪慶轄區銀行業金融機構及其分支機構在迪慶發展經營情況大小不一，在應急建設過程中，各機構需要加強和解決的問題也有差異。因而需要各機構認真對自己的應急工作機制、應急預案體系、應急演練情況、應急物資保障等情況進行系統性地評估，對發展經營過程中，可能出現的金融應急事件、自然災害及其他社會應急事件進行分析判斷，要建立符合自身情況的應急管理模式，提升自身應急處置能力水平。

（四）構建良好地溝通協調機制

對于銀行業金融機構聯合應急需要確定牽頭部門，統一組織領導銀行業參與金融突發事件、自然災害、地方上突發事件的應急處置，搭建溝通交流平臺，相互增加學習，共享經驗，促進共同提高，從而提高迪慶藏區銀行業在地方上應急處置水平，這樣才有利于保護金融機構本身資產安全，維護轄區金融穩定。