大氣污染治理的公民法律義務思考

葛少蕓

大氣污染治理是一場艱苦卓絕的攻堅戰和持久戰，是一種根本性、全局性的問題，必須采取有效措施，調動全體社會成員團結協同，履行法律義務，承擔社會責任，推進大氣污染的整體性治理。

一

蘭州大氣污染治理的長足進展，使這個被稱為世界上大氣污染最嚴重之一的城市，突破性地摘掉戴了多年的“黑帽子”，并穩定退出中國十大嚴重污染城市之列，被中國環境保護部認定是全國環境空氣質量改善最快的城市[1]。這一令人矚目的成就，充分體現了甘肅省、蘭州市兩級黨政對治理蘭州大氣污染緊迫性和艱巨性的清醒認識，彰顯了以人為本、執政為民的宗旨情懷和責任擔當，沉淀著厚重的民生情懷，同時也彰顯了蘭州大氣污染治理中公民法律意識的覺醒。由于采取了宣傳、教育及多種激勵和約束性的制度管理，喚醒了公民治理大氣污染的個體責任意識，推動全社會共同行動，為打一場治理蘭州大氣污染的攻堅戰和持久戰起到了基礎性的關鍵作用。

根據中國科學院發布的《中國基本公共服務調查報告（2012）》的研究資料顯示，在基礎設施、公共安全、社會保障、醫療衛生、基礎教育、環境保護六大類公共服務供給中，公眾對環境保護最為不滿。這也清楚地透視出公眾中蘊藏著改善環境質量的強烈期盼，表明藍天白云、綠水青山是民心所向，民生所在。甘肅省、蘭州市黨政正是從這一視野認識到治理大氣污染是最大的民生，持續地改善環境質量也是最大的民心，這最大的民生、民心自然離不開每一個人的參與。鑒于環境是公共物品，是“市場失靈”的領域，因此，蘭州市大氣污染的治理始終體現出政府主導的特點。但在政府起主導作用的前提下，廣泛動員和組織公眾參與是其另一特點。通過恰當的制度安排和政策手段，變過去公眾“末端參與”為預案參與，從“事后參與”到事前、事中參與;通過開展建設生態市、生態縣的具體實踐，以及建設綠色示范企業、綠色環保社區、文明農家樂等活動，搭建起廣大公眾參與環境保護的平臺，使公眾參與的行為和方式多樣化、規范化，并在共建共享中逐步實現自我管理、自我教育和自我監督，從而大大提高了公眾對大氣污染治理和環境改善義務的擔當。

實踐證明，動員和組織公眾參與是蘭州大氣污染治理取得巨大成績的重要因素。因此建議今后應逐步制定出大氣污染治理和環境保護的公眾參與法規或政策，為公眾有序參與提供規范性指導。

二

2015年1月1日起正式實施的新《環境保護法》，對公眾的環保法律義務作出了更加明確的規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務。”這體現了全民環保并實現了從自覺自愿到法律義務的根本轉變。對公眾參與環保的具體義務又作了如下規定：“公民應當增強環保意識，采取低碳、節儉的生活方式”“公民應當遵守環境保護法律法規，配合實施環境保護的措施，按照規定對生活廢棄物進行分類放置”等條款。

法律之所以規定公民采取低碳、節儉的生活方式，是因為環境問題與公眾的生活方式關系極大。以生活垃圾為例，有數據顯示，現在北京每天產生的生活垃圾是1.8萬噸，相當于1.8萬輛小汽車[2]。這些生活垃圾如果處理不當，就會對大氣、水、土壤等造成嚴重污染。所以，環保不從每個人做起，是沒有出路的。

新環保法要求公民采取低碳、節儉的生活方式，相信絕大多數公民都是理解其意的，毋庸贅言。但我們要做到像丹麥首都哥本哈根居民那樣[3]，把低碳、節儉體現在生活的方方面面、滲透進市民的骨髓，筆者以為我們還有相當大的差距。例如被我們認為的許多“生活瑣事”，在他們那里卻是“大事”，諸如許多居民把電子鐘更換成發條鬧鐘，用傳統牙刷代替電動牙刷，以堅持戶外鍛煉代替跑步機，以自然晾干洗滌衣服代替洗衣機甩干，等等。這些低碳、節儉生活的方方面面，做起來其實并不困難，而難的是如何才能樹立起“滲透進市民骨髓”的具有很高境界的環保理念，從而能自覺、持續地做下去。顯然這是一項艱巨而復雜的系統基礎工程，不可能一蹴而就，也不會一勞永逸。

關于“公民應當遵守環境保護法律法規，配合實施環境保護措施，按照規定對生活廢棄物進行分類放置”的規定，蘭州市在這方面已有不少規定或規范性文件，如淘汰老舊機動車，選擇清潔燃料或小排量環保汽車，駐車時及時滅火，減少車輛原地怠速運行;鼓勵群眾自覺抵制過度消費，每個人都能從日常生活的衣、食、住、行做起，踐行低碳、節儉的生活方式;杜絕露天焚燒、節約用電、少放鞭炮;盡量乘坐公共交通工具出行;加強施工揚塵處理，增加道路灑水降塵頻次;等等。筆者以為，當前的主要問題不在于法律法規的規定，而在于組織實施的力度，把有關公民環境法律義務的規定努力落到實處。

關于對生活廢棄物進行分類放置的規定，筆者認為這項工作蘭州市的差距較大，現實情況是：前期分類難到位，后期處理“大鍋燴”。垃圾分類的技術含量并不高，舉手之勞就可以做到。因此，要采取必要的約束手段和激勵措施，培養居民垃圾分類和長期堅持意識，城市管理者應深入了解群眾的期盼和關切，切實解決操作層面的具體問題。

三

大氣污染治理肯定是一場艱苦卓絕的攻堅戰和持久戰，是一種根本性、全局性的問題，必須采取持久有效的措施，調動全體社會成員團結協同，履行法律義務，承擔社會責任，推進大氣污染的整體性治理。

（一）把法治牢牢刻在每個公民心中

法制是“環境保衛戰”中最重要的武器。縱觀許多法治成熟的國家，一個突出的特點就是法網密、規矩多，以此規范人們的舉止，幾乎大大小小的事情都可以找出一條法律上的解決途徑。國內外的實踐已經充分證明，只有當政府和廣大公眾把嚴格遵守法律徹底融入日常生活的方方面面，盡量應用法律思維思考和解決問題時，社會機器才會因此而按部就班、有條不紊地持續運轉。就以行人過馬路為例，我們總會聽到過馬路闖紅燈招致車禍的報道，而在法治成熟的國家卻鮮有此事，他們那里開車的司機遇到行人過馬路，一定會在遠處主動停車讓道，這就是長期實施法治的結果。

根據我國現實情況，筆者認為，應以實施新環保法為契機，對強化公眾的環保義務也應循序漸進。首先應把重點放在提高環保意識、提倡自覺履行義務方面;與此同時，法律法規應跟進出臺細化、強制性的規定，堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究，讓法治精神代代相傳，這樣堅持數年，持之以恒，必會逐漸使公民養成文明習慣，最終沉淀為社會根深蒂固的文化基因。屆時，天藍、風清、云白的潔凈空氣讓公眾享受到揚眉吐氣的歡暢時刻定會到來。

（二）強制實施源頭垃圾分類，建立完備的垃圾回收體系，解決好垃圾的末端處理問題

“全國人民一天活動下來，產生的垃圾多達兩億噸，足以填滿我國最大的淡水湖——鄱陽湖。再不去想辦法破解‘垃圾圍城，借用一句電影臺詞‘后果嚴重——已沒有任何退路。”這是廣州市市長對數十位媒體負責人和公眾咨詢專家說的話[4]。

近年來，國內許多城市進行了垃圾分類試點，但效果并不盡如人意，重要原因是垃圾源頭分類進展遲滯，尚未形成完備的垃圾回收體系，垃圾的末端處理更為欠缺，遠未形成 “正確分類，有效回收，末端科學處理”的期求。

建議改變目前輕視源頭垃圾分類的思維，制定垃圾源頭分類的法律法規，將垃圾的源頭分類規定為公民的法定責任，再輔以必要的制度管束和激勵機制，促進垃圾源頭分類的順利開展。

在垃圾源頭分類實施的條件下，建議今后更加側重面向社會公開采購“中間分類收運、末端分類處置”服務，實施市場化運作，并按照減量化、資源化和無害化的服務效果付費。根據臺灣的實踐經驗證明，垃圾源頭分類工作做得好，則末端無害化處置的量可以減少近三分之二。

在末端處理方面，需要強調的是要對資源再生利用企業給予特殊優惠和照顧，如優先安排城市規劃用地，優先采購其再生資源產品以及給予稅收優惠和財政補貼等等。

近悉，廣州市已率先將垃圾細分為醫療垃圾、危險品等11類，其中大部分可以進行資源化利用。一旦規劃好的七個熱電廠都建起來，屆時廣州全市每百戶家庭中，將會有兩戶能使用垃圾燃燒發的電[5]。這是令人欣慰和鼓舞的進展。期望全國能出現更多這樣的示范城市，逐步實現垃圾良性循環利用的局面。

（三）繼續強化實施大氣污染防治網格化管理

網格化管理是蘭州市動員全社會參與治污的重要經驗。根據2011年全國環境執法工作會議提出逐步實現污染源網格化管理的要求，建立全面覆蓋、層層履職、網格到底、責任到人的環境監管模式，蘭州把全市劃分為1482個網格，把區域內所有企業、背街小巷、公共場所、居民小區等全部納入大氣污染防治的網格管理。實行市、區、街道三級領導包抓，建立網格長、網格員、巡查員、監督員“一長三員”的制度，實行誰監管、誰負責的原則。對污染源進行全天候、全方位、不間斷巡查管控，橫向到邊、縱向到底，不留空白、不留死角。

近悉[6]，有關部門已制定出《蘭州市大氣污染防治網格化監管辦法》，進一步強化網格化管理。該《辦法》給人印象最深的是一個細節一個細節地狠抓落實。對網格內的工作程序規定得非常明確、具體，對網格管理人員的工作考評辦法異常嚴格，處處體現出“說了算、定了辦、馬上辦”和敢說敢管、敢于碰硬、敢于擔當的求實作風，從而使治污措施能夠一層一層地推展下去，相信這對公民環境法律義務的覺醒會起到積極的促進作用。

（四）把環境保護宣傳和普及工作做深做細

筆者認為，當前治理嚴峻的大氣污染，以及促進公民積極履行環保法律義務等問題，都需要先從提高公眾的環保意識入手，增強公民環保的自覺性。新修訂的《環境保護法》對環境宣傳工作的規定是宣傳工作法制化的重大突破，為加強環境宣傳工作提供了法律依據。各級政府、環保主管部門、教育行政部門、新聞媒體要把宣傳動員全民參與環保的措施做細做實，在宣傳內容上要切合公眾關注的熱點問題、現實問題，要以公眾喜聞樂見的宣傳形式，真正收到實實在在的宣傳效果。

（五）將環保列入學校教育內容，從小培養公民的環保意識

新環保法明確規定：“教育行政部門、學校應當將環境保護知識納入學校教育內容，培養學生的環保意識。”這一規定對于夯實環境基礎教育、提高公眾環境意識至為重要。

環境教育課應成為大中小學生的必修課，要積極開發環境教材，不斷提高教材質量，使教材、師資、課時得到保障。

中小學生是民族的未來，是生態文明建設的生力軍，理所當然地應成為環境教育的主要對象。讓中小學環境教育先行，對于帶動全社會的環境意識和履行公民環保法律義務十分重要。

注釋：

[1]郄建榮：《環保部帶污染城市代表考察蘭州》，載《法制日報》2014年8月12日。

[2]彭波、鄭會燕：《全民環保：從自覺自愿到法律義務》，載《人民日報》2014年5月7日。

[3]東平：《環保無處不在》，載《人民日報》2014年4月13日。

[4][5]羅艾華：《為了優質環境甘當“垃圾市長”》，載《人民日報》2014年6月12日。

[6]田玥：《蘭州市10月1日起實施大氣污染防治網格化監管》，載《蘭州晨報》2014年8月20日。

（作者系西北民族大學法學院教授）