基層人大工作與政治文明建設大家談

周建軍：人大監督的第三方力量 ? 江蘇省南通市港閘區人大常委會研究室周建軍撰文說，所謂第三方，是指兩個相互聯系的主體之外的某個客體。第三方監督，是由處在雙方利益之外的檢查、檢驗機構，以公正、權威的非當事人身份，根據有關法律、標準或合同所進行的檢查活動。具體到地方人大監督第三方，是指對人大監督議題具有專業分析、處理和審查能力的專業機構。2014年7月，重慶市人大常委會對該市企業發展法制環境進行專項工作評議，首次引入第三方調查，委托市社情民意調查中心對全市企業進行“企業發展法制環境滿意度調查”，客觀的數據讓常委會組成人員在審議該項工作時，對整體情況有更準確地把握。無獨有偶，2015年4月，江蘇省徐州市人大常委會在開展《建設工程質量管理條例》執法檢查時，同樣委托社情民意調查中心開展民意調查，增強了執法檢查的針對性和實效性。文章說，人大監督嘗試引入第三方，充分借助和發揮相關方的專業力量，彌補了人大監督人力短缺、專業性偏弱的短板。社調中心其職能是開展各類社情民意調查研究工作，反映社會評價、實施輿論溝通，它既沒有行政權，也沒有任何既得利益，完全可以站在中立的立場為地方人大開展監督提供及時、準確、有效的社情民意信息，并對數據進行專業的綜合分析，從技術的角度提出有針對性的意見建議，從而增強人大監督工作的科學性和客觀性，提升人大監督的權威性和影響力。當然，人大監督的第三方力量不僅僅局限于民調中心，浙江省衢州市人大常委會對市中心醫院項目建設開展績效監督審查中，委托第三方審計機構對項目工程設計、招標、施工、監理等各個環節進行全方位的審查，及時發現了項目建設過程中的一些問題，以主任會議建議的方式向市政府發出書面意見，要求對相關問題進行整改，在一定范圍內取得了極大的震懾效應。人大監督從事后監督向全過程監督轉變，提升了人大監督的實際功效。此外，地方人大在預算監督中委托注冊會計事務所協助開展預算審查，通過它幫助地方人大解讀政府預算信息，也能有效增強地方人大預算審查效力。當然，人大監督的第三方力量只是地方人大監督實踐的有效補充，不能代替或超越代議制民主，過分強調或擴大這種作用，結果可能會抑制地方人大常委會的整體功能發揮。因此，第三方參與須始終在人大的主導下依法有序推進。哪些監督議題需要引入第三方力量，第三方專業機構的篩選，第三方參與監督工作的操作指南，費用的支出等，都需要人大嚴格按照憲法法律的規定辦理。在具體的監督過程中，我們注意到地方人大在開展監督實踐中并非全權委托，只是借助于第三方力量提供專業數據或調查文本，監督權沒有發生絲毫轉移，這些數據或文本并不具有法律上的約束力，它與最后通過的人大常委會審議意見或決定決議相比稍作改動或是“面目全非”都是正常的。因為提供的數據或文本只是一個參考，人大常委會的審議意見還需吸納各位組成人員基于自身履職能力提出的建議意見，最終的審議意見還需全體組成人員表決通過才具法律效力?？傊?，人大監督的第三方力量有利于打通人大監督雙方的技術障礙和信息屏障，緩解監督雙方力量博弈的不對稱，它作為人大增強監督技術含量、豐富人大監督路徑的一個手段，會被地方人大越來越多地加以采用。

陳延榮：對當前農村法治建設的調查與思考 ? 四川省巴中市人大常委會主任陳延榮撰文說，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央更加重視法治建設，著眼于實現國家治理體系和治理能力現代化，把法治建設作為“四個全面”戰略布局的重要組成部分，強調堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。農業、農村、農民問題一直是事關黨和國家事業發展全局的根本性問題，全面推進依法治國，根基在農村、難點在農村、希望也在農村，加快建設法治農村刻不容緩。文章說，與城市法治建設相比較、與農村經濟發展相比較、與全面依法治國的要求相比較，農村法治建設總體仍然薄弱，有的方面還嚴重滯后，主要表現在：部分農民法治意識、法治觀念仍然淡薄;用法難、執法難;信訪不信法;封建迷信活動在一些地方還比較盛行;一些偏遠農村家族勢力、宗族勢力左右農村局面的現象仍然存在。文章認為，制約法治農村建設的原因主要有五點。一是涉及“三農”的立法修法相對滯后。一方面，涉農立法總量不足， 有的領域還是空白，一些急需的法律尚未制定出來。長期的城鄉二元分割造成城鄉立法差別過大，城鄉公民權利事實上“不平等”，確立和保障農民享有平等公民權利的法制缺失，保證中央農村政策落實的法制缺失，農村集體土地所有權方面的法制缺失，農民的“三權”得不到有效的法律保護。另一方面，立法修法質量不高，涉及農業農村的立法反映“三農”客觀規律不夠，計劃管理的成分過重，利益化痕跡明顯，經常出現“政策搬家”，生硬把政策入法，不少還停留在行政法規、地方法規和部門規章的層次上，缺乏較高的法律效力。二是農村經濟社會結構巨大而深刻的變化對法治建設構成新的挑戰。從農村人口結構來看，“未富先老”相當突出，留守老人、留守婦女、留守兒童面臨許多生產、生活甚至生存的難題。特別是進城的農民工，雖然在經濟上得到了承認，但政治上并沒有得到完全承認，選舉權、被選舉權無形之中被剝奪。從農村經濟結構來看，產業形態既有農業、工業，還有服務業，已經遠遠超出了第一產業的范疇，經營方式既有國有又有集體也有個體私營，已經走出了家庭聯產承包雙層經營基本制度的范疇，公司制、股權化、股份合作化進入農村，已經形成了城鄉互動、行業互聯。三是農村基層組織比較薄弱。農村基層干部崗位缺乏足夠的吸引力，村干部后備隊伍匱乏，一些地方班子人員嚴重老化，缺乏公信力、號召力、凝聚力，也缺乏執行力，既無動力也無能力實行村民自治，還停留在傳統的管理模式上，面對紛繁復雜、變化迅速的農村社會環境，缺乏應對挑戰的能力，很多村委會只能當“二傳手”“傳聲筒”，從某種意義上講，只是停留在守土、守業、守舊方面。四是農村法律服務體系不夠健全。當前，執法和法律服務存在重城市、輕農村的狀況，廣大農村普遍缺少法律服務機構和人員。一些鄉鎮司法所有其名無其實，一個中心法庭管轄數個鄉鎮，一個派出所轄區四五萬人，經濟越是落后的地方，管轄范圍越大，執法力量越弱，法律服務、法律援助向基層延伸越不夠，無法適應廣大農民的法律需求。五是傳統觀念、傳統思維對法治農村建設構成消極影響。由于自然的原因，很多農村地方較為閉塞，長期以來形成的傳統消極思想一時難以消除，農民接受現代的民主法治意識還有一個漫長的過程，特別是封建思想、家族觀念、宗族意識對農村治理方式的轉型造成了一定阻礙，部分地區家族勢力影響著農村基層政治生活。法治農村是法治國家、法治社會的重要基礎，是強農惠農的重要保障。在更加注重統籌城鄉發展、推進新型城鎮化的今天，法治建設也應堅持城鄉統籌、協調發展、同步推進。建設法治農村，我們一要切實加大農村學法普法的力度，增強農民群眾的法治意識和法治思維。二要加大針對“三農”的立法修法力度，使農民的合法權益得到有效的保護。保護好農業，保護好農村，維護好農民的合法權益，一靠政策，二靠法治，法治是解決“三農”問題的根本保障。要把保護農民合法權益作為重要原則，與時俱進加大涉農立法修法力度，有效保護農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法權益。立法修法既要有數量又要有質量、有針對性，尤其要加強農村改革與立法修法的銜接，正確處理政策和法律的關系，確保與農村有關的法律制度符合農村的發展需要和客觀實際。三要完善農村法律服務體系，最大限度地滿足農村法律服務的基本需求。完善的農村法律服務體系、良好的法律服務可以推動農民群眾形成親法、信法、學法、用法的思想自覺。加強農村司法所、法律服務所、人民調解組織建設，健全法律援助制度機制，推進法律援助進村、法律顧問進村，有效實施法律援助、司法救助，降低群眾用法成本，讓法律的服務功能、保障功能得到充分發揮，最大限度滿足農村法律服務的基本需求。四要加大農村執法監督力度，推動農村各方面工作納入法制化軌道。法律的生命在于實施。對現有農業法律法規要加大執行和實施力度，促進農村發展，保護農民權益，推動農村依法治理。建立和完善權責明確、運行規范、保障有力的農村行政執法體制，努力建設一支高素質的農業行政執法隊伍，保證各項涉農法律嚴格執行和涉農法律問題的迅速合理解決。建立健全農村行政執法監督體系，強化對執法者的監督，促進嚴格執法、公正執法、文明執法。五要加強農村基層組織建設，提高農村依法自治水平。農村基層組織是農村法治的實施者和維護者，是法治農村建設的主要依靠力量，培養大批重民主、講法治、為民服務的村組干部至關重要。選準選好帶頭人，增強村“兩委”班子公信力、執行力，把村民委員會建成村民自己的組織，保障好、維護好農民自主管理農村事務的民主權利。把法治農村建設納入新農村建設重要內容，切實轉變農村治理的觀念和方式，發揮好村規民約的作用，真正還權于民，把村民自治落到實處。

盧鴻福：增強代表工作站的公信力 ? 黨的十八大以后，代表聯系群眾工作站作為基層代表工作的創新形式，在全國許多地方如雨后春筍般蓬勃涌出。湖南省婁底市人大常委會研究室盧鴻福撰文說，代表聯系群眾工作站是以代表為主體，通過定期、定時、定點接待群眾，傾聽群眾意見，了解群眾困難，為群眾辦實事做好事等。無疑，這種聯系方式，使人大代表在“天聽”與“民意”之間的對接角色日漸清晰，為代表聯系群眾工作的規范化、制度化，提供了遵循路徑，贏得了人民群眾的好評。但是，代表聯系群眾工作站能否實現其制度目的，使之真正成為民意傳遞的中轉站、民眾情緒的減壓閥、民情民怨的交匯點，卻還有待觀察。近年來，為了加強代表與人民群眾的聯系，各地進行了積極有益的探索，如開展“常委會組成人員聯系代表、代表聯系群眾”的雙聯活動，開展代表小組活動，組織代表視察調研等，這些方式方法應該值得肯定。但是，一個突出的問題是時冷時熱，缺少制度的堅守和韌勁。開始時熱熱鬧鬧，過了一段時間后便冷冷清清;上面安排了就搞一下，沒有安排就忘到腦后。這也是代表聯系群眾工作站的隱憂。因此，代表工作站如何走出這一窠臼，實現接訪群眾常態化，關鍵在于提高公信力。公信力，按照《現代漢語詞典》的解釋是：使公眾信任的力量。對于代表聯系群眾工作站而言，就是公眾對工作站的信任程度。要提高公信力，首先，應提高代表履職的積極性。工作站的主體是代表，活力在代表。如果代表不積極、不主動，勉強進站，應付接待，那么聯系群眾只會是一句“空話”、一種形式。因此，增強代表的代表意識、責任意識和公仆意識，是決定工作站走向的前提。只有代表主動積極作為，把心貼進去，把情融進去，以真心換真情，以務實換民心，才能結出聯系之果，才會贏得人民的信賴和支持。其次，要提高群眾的認同感。這種認同必須是群眾發自內心的認可、心靈深處的感悟，如果群眾不認可，信訪不信代表，有事不找代表，那么，代表工作站難免會曇花一現。因此，要加大宣傳力度，采取各種各樣的方式，宣傳建站的目的意義、聯系的方式方法，以吸引選民前來反映情況、表達訴求，同時還要深入宣傳代表工作站的典型事跡、良好效果，釋放正能量，使人民群眾從身邊的事件里感受到工作站的制度魅力，感受到人大制度的優越性，從而增進對工作站的認同。三要認真辦理群眾的意見和訴求。人民群眾看工作站，不是看開了幾次門，接訪了多少群眾，提了多少意見，而是看他們提出的建議意見管不管用、有沒有效果。因此，群眾訴求的處理是提高工作站公信力、增強群眾認同感的重要支點。盡管法律規定人大代表不直接處理問題，但并不是說不解決問題。對代表在工作站接訪受理的群眾的意見和訴求，一方面，人大代表要把群眾意見有序地反饋到國家機關，并抓好跟蹤督促，確保落實和解決，及時回應群眾關切;另一方面，要完善辦理機制，比如督辦制度、責任追究制度、意見反饋制度等，使群眾意見件件有回應，事事有結果。endprint