“一帶一路”：戰略內涵與城市布局

文/胡鍵

“一帶一路”首先是互聯互通的戰略，它不僅指中國與外部的互聯互通，也指中國內部尤其是東西部之間的互聯互通。“一帶一路”的互聯互通也不只是基礎設施上的互聯互通，還包括了體制機制、資金流、技術流、人才流與信息流層面的互聯互通。

自從“一帶一路”戰略提出以后，各個學科都在研究它，從不同的角度來闡釋“一帶一路”的內涵。這對豐富和完善“一帶一路”的戰略構想是非常有意義的。畢竟當時提出這個設想還只是概念，具體內容并不十分完善。不同學科的人進行綜合研究，那么其內涵就會越來越完備。不過，既有的研究也有不少問題：其一，解釋性的多，研究問題的少；其二，現象描述的多，理論提升的少；其三，雖是跨學科研究，但大多是把自己的既有研究往“一帶一路”上貼，真正研究“一帶一路”的新視角的少；其四，對面上問題的研究多，有戰略視野的研究不多。鑒于此，筆者想對“一帶一路”的戰略內涵進行一些補充性的闡釋。

“一帶一路”的戰略內涵

“一帶一路”首先是“互聯互通”戰略。它是既包括外部也包括內部的互聯互通。一種觀點認為，互聯互通主要是從對外的角度來看的。如果僅僅是對外的新戰略是不足以真正理解“一帶一路”的。中國的發展固然要對外進行互聯互通，但中國內部的發展長期來就是受制于內部的種種障礙，尤其是地理上的自然分割，形成了區域上的不平衡。如果內部都不能互聯互通，外部即便互聯互通了，內部的發展仍然是不平衡的，因而也就沒有從根本上改變中國內部發展的地區差距。因此，內部的互聯互通實際上就是中國在經濟上要有一個“西進運動”。東部的資源越來越少，尤其是土地資源幾近用盡，但經濟的熱土還在東部，于是資金、人才繼續向東部聚集，東部的城市管理和整個社會的綜合治理都難以應付。“西進運動”就是要在東西部的互聯互通中推進西部經濟的發展。

“一帶一路”的互聯互通不只是基礎設施上的互聯互通。內部的互聯互通在基礎設施上是借助于高速公路、高速鐵路和空港建設來推進的。這固然重要，但內部的互聯互通更需要體制、機制上的互聯互通。長期來，中國是按照鄧小平的不平衡發展和梯度發展理論來推進中國的經濟發展的，所以東部與中西部在體制、機制上存在著嚴重的“二元化”現象。這導致了國內市場存在著嚴重的分割現象。再加上各種地方保護主義的存在，國內的統一大市場實際上始終沒有形成。在此情形下，互聯互通都是一句空話。因此，在基礎設施互聯互通的基礎上，內部的互聯互通要加強體制、機制上的互聯互通，使中國內部建立一個真正意義上的開放、統一的大市場。

“一帶一路”在內部的互聯互通的同時要全力推進對外的互聯互通。中國既是陸權國家，也是海權國家，因而中國必須要從海陸兩方面進行對外開放和對外延展，最大可能地拓展中國的外部利益。過去30多年，盡管大陸邊境開放也在推進，但是中國的對外開放主要體現在東部沿海地區的開放，是中國面向亞太地區的開放。那時的開放是打開國門迎接外部世界，但在“21世紀海上絲綢之路”的戰略框架下，東部沿海地區新的開放更多的是要走出去，向海外發展，向海洋發展。一方面，要維護海上權益，另一方面要建立跨太平洋地區的大經濟圈，特別是要建立亞太自貿區，在戰略上與亞太地區的各國建立利益共同體，促進合作共贏的亞太格局。

在陸路上，中國的開放相對滯后，主要原因是中國戰略重心在東部，西部發展相對落后，基礎不好。陸路上走出去的通道不多，除了第二亞歐大陸橋和中巴走廊之外，就是向俄羅斯方向的幾個有限通道。即便是第二亞歐大陸橋也受到多種因素的掣肘無法發揮其實際的作用，例如：中亞地區的相對不穩定，中國與中亞國家不同寬度的鐵路軌道，沿路各國的法律不能相對接，等等。而中巴走廊則受制于巴基斯坦的局勢困境，中巴公路中國段在南疆地區又是地形復雜的地段，受天氣因素的制約較大。因此，我們需要從技術上克服這些問題。一方面，繼續推進高鐵外交，以突破傳統問題的束縛；另一方面，加強對周邊國家的軟實力攻勢，用柔性的文化與這些國家建立友好關系。此外，要加大對周邊國家的經濟投資和貿易往來，把中國的發展變成中國帶領周邊國家共同發展的經濟大格局。

“一帶一路”戰略最關鍵的是要突破中亞、俄羅斯、東歐國家，最后走向整個歐亞大陸；同時，要全面推進中國的南亞和印度洋戰略，與巴基斯坦、印度建立戰略關系，使之成為新絲綢之路戰略的重要支點國家。雖然，巴基斯坦與中國保持著傳統友誼關系，但政局不穩、恐怖事件頻發等制約了中國的戰略實施步驟，客觀上也降低了巴基斯坦在中國“一帶一路”戰略中的地位。不過，中國不能因此放棄巴基斯坦。印度是與中國相鄰的大國，印度在古絲綢之路上就是重要的角色，因此中國的新絲綢之路戰略不能忽視印度。當前，印度的發展態勢較好，而且與中國的關系正在發生新的突破。這是一個好的趨勢。不過，奧巴馬訪印，特別是最近美國公布了《美國印度的亞太戰略》，有的媒體認為這是美印針對中國的戰略。這種判斷似乎過于簡單，我倒覺得美印的合作雖然有針對中國的因素，但中國同樣可以利用美印的合作來推進中國的戰略，尤其是把美國、印度拉入中國的“一帶一路”戰略之中，那么，在美印、中美、中印的戰略框架中，印度將會成為中國“一帶一路”戰略的新的戰略支點國家。這樣，中國的南亞戰略和印度洋戰略就會成為“一帶一路”的重要組成部分。在這樣的基礎上，“一帶一路”進入非洲就簡單多了。因為，印度穩住之后，東南亞的中緬走廊也相對來說安全多了。最終，“一帶一路”就形成了兩個連接點：中巴走廊和中緬走廊。當然，中緬走廊目前遭遇困境較多，緬北的戰亂、政局不穩等問題，都在考驗中國的戰略智慧。

“一帶一路”戰略框架下，還是資金流、技術流、人才流、信息流的互聯互通。當前，國內不少省市都在爭搶“一帶一路”的起點，目的是要搭乘“一帶一路”的便車促進本省區的經濟發展。這本無可厚非。但是，這種思維仍然是基于一省一區的發展，沒有大局意識，缺乏戰略眼光，不是互聯互通的發展思維。互聯互通的要義不在于起點在哪里，而在于通道、機制能否保障資金流、技術流、人才流、信息流的暢通無阻。中國傳統上的東西部界線從地理上來劃分基本上是以東經110度經線為界，但從經濟發展的角度來劃分，可能東部的范圍更小，基本上是指東南沿海地區。中國內部的資金流、技術流、人才流、信息流基本上就是在東南沿海地區發生。到安徽、江西、河南、湖南、湖北等地區，這種情形就完全不一樣了。這種發展思路就不是“一帶一路”的思路。因此，中國的經濟發展要大力推進東經110度經線以西地區的發展，使資金流、技術流、人才流、信息流在中國東西部兩個市場上暢通無阻。

過去，中國的對外開放主要是引進外資、利用外資，這對中國的產業發展是有貢獻的。但是，今天中國的資金雄厚，可能不只是要利用外資，更重要的是要讓中國的資金走出去，讓它在國際市場上活躍起來。同樣，中國過去沒有什么先進技術，主要靠對外引進，但中國今天有的技術已經處于國際領先水平，中國走出去也意味著中國的技術走出去。例如，中國的高鐵技術，從技術水平、造價、開發成本等方面都擁有優勢，中國高鐵走出去成為中國高科技外交的重要內容之一。此外在核電、衛星導航系統等領域，中國都成為輸出國。特別是衛星導航系統，中國目前已經與巴基斯坦、泰國、阿拉伯國家，以及隔洋相望的拉美地區都有較為深入的合作。如果說高鐵是“一帶一路”的硬設施的話，那么衛星導航以及由此帶來的產業鏈，則是中國“一帶一路”的軟設施。再說，信息流過去主要靠美國技術，衛星導航產業也是由美國的全球衛星導航系統壟斷的，但在推進“一帶一路”戰略中，我們更加需要擺脫對美國的技術依賴，以中國的技術來促進信息流的互聯互通。

推進“一帶一路”戰略的關鍵是人才。當前，中國的人才建設缺乏戰略，基本上還是傳統思維，靠培養個別所謂的領軍人才來支撐具體的項目，忽視了一個重要的人才現象：即中國出現了人才的群體性崛起。但由于在使用人才還是聚焦于所謂的領軍人才，大批在自己的領域內有獨到研究的人才被擱置起來，使他們無法真正發揮作用。這當然是一種人才浪費現象。此外，中國的眼光雖然能夠盯住國際人才，也注重引進外部人才，但卻不愿意用好內部的既有人才。一方面是人才的短缺，另一方面是人才的浪費。而人才的短缺恰恰是人才的浪費所造成的。總以為“外來的和尚會念經”，結果內部的和尚只好往外部走，而被引進的和尚成為內部的和尚之后就很快被閑置起來。因為，引進多少人才成為了一種政績工程。這樣，怎么能夠形成人才流呢？人才流實際上不是要把人才挪來挪去，引進來跑出去，而是在人才使用機制上能夠確保人才發揮相應的作用。

2015年3月28日，耗時2年的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》規劃發布，圖為規劃圈定的重點省市區示意圖。 圖/CFP

總之，要在“一帶一路”戰略框架下建立資金流、技術流、人才流、信息流的暢通管道，我們必須打造世界級的金融港、技術港、人才港、信息港。

“一帶一路”的城市布局

隨著“一帶一路”戰略構想的推進，前不久《人民日報》微信客戶端撰文指出，中國將出現5個超級城市群，除了已獲批的長三角、珠三角和長江中游城市群，環渤海和成渝城市群也已納入版圖。這看起來似乎很有道理，但我覺得這仍然是基于中國傳統的行政區劃而人為地來布局中國的城市群，并不是“一帶一路”構想中的內容。“一帶一路”構想本質上是互聯互通，而且互聯互通是內外聯動的互聯互通。因此，上述所說的5個城市群布局就沒有真正體現“一帶一路”構想和未來發展的趨勢。

城市的布局是為發展戰略考慮的。中國既有的城市群如長三角、珠三角和長江中游城市群，基本上是在對外開放過程中形成的，但行政干預的烙印非常大，甚至并沒有形成真正意義上的城市群。完全意義上的城市群應該是資金流、信息流、貨物流、人才流暢通無阻，沒有什么這個城市與那個城市的差別。然而，既有的3個城市群尚未去掉地方主義的行政色彩，甚至資金流、信息流、貨物流、人才流是嚴格限制在一城一市之中的。一旦從一個城市向另一個城市流動時，無論哪一方面都會受到行政方面的限制。也就是說，我們還沒有城市群的管理理念，仍然是城市的管理思維。這樣的管理思維顯然不利于推進“一帶一路”的戰略設想。

新的城市群應該為推進“一帶一路”戰略設想服務，同時“一帶一路”的實施要依托于新城市群的功能轉型特別是它們的輻射作用。甚至可以說，“一帶一路”的推進還會對既有的城市群進行新的整合，至少在功能上會因“一帶一路”有所調整。例如，長三角、珠三角城市群長期以來主要是東向大海，海洋性經濟的特征比較明顯，向西則主要是援助性功能。那么，為了推進“一帶一路”戰略構想，中國城市群的布局會發生什么變化呢？既有的3個城市群會繼續得到發展，這是無疑的。但是，新的城市群將會以東經110度經線為分界出現以西安、蘭州、銀川為中心的城市群，這個城市群有新絲綢之路經濟帶的歷史基礎和文化底蘊，同時又處于中國東西部結合部地帶，在資金流、信息流、貨物流、人才流中起中轉作用，東部承接環渤海城市群和長三角城市群的先進技術，同時自身的發展又匯集東部的技術向西流向烏魯木齊、喀什、伊寧等中國最西部的城市。這些城市構成了中國西部城市群。這個城市群在過去基本上是技術、資金、人才的受援城市，經濟不發達。加上長期來受恐怖主義的危害，所以，過去這個城市群在中國整體戰略上主要功能是維護國家統一和地區安定，其他功能也有但都是次要的。然而，在“一帶一路”戰略構想中，西部城市群組重要的功能將是經濟輻射中心，不僅能在中國西部地區成為經濟中心，而且還要向中亞、南亞輻射，因而像烏魯木齊、喀什這樣的城市，完全可以建立功能性的經濟特區。這個城市群承擔著中巴經濟走廊的建設，以及發展中國與中亞國家友好關系的功能。中國與中亞國家的經貿關系主要是指中國新疆與中亞國家的經貿關系。同時，中巴高鐵能否建成，內部關鍵是取決于烏魯木齊、喀什的經濟發展狀況和整個新疆地區的安全與穩定。所以，西部城市群不再是被援助的城市，而應該是自主創新的地區。

第三個新的城市群是以成都、重慶、貴陽、昆明、南寧為中心的西南城市群。這個城市群實際上是一個四邊形的城市群，南北走向的兩條邊都會延伸到國外，一條是經昆明延伸到緬甸直到印度洋沿岸；另一條是經南寧延伸到整個中南半島。這里恰恰是中緬經濟走廊和中國與中南半島國家的泛亞經濟區（中國-東盟自貿區）。因此，西南城市群同樣也是以主要城市為中心的經濟輻射點。

第四個城市群是以沈陽、長春、哈爾濱為中心覆蓋整個東北和內蒙古東部城市的城市群。這個城市群對內要承載中國的東北振興計劃，對外則要打通中蒙俄經濟走廊，是“一帶一路”戰略構想中最東邊的經濟發展走廊。

最后一個也是最重要的城市群就是環渤海城市群。這個城市群由于關系到首都北京的穩定和安全，其政治功能要多一些，經濟功能要弱一些。不過，這并不意味著其經濟功能可以忽視。因為，中國在城市功能布局上，并沒有嚴格區分政治首都和經濟首都，作為政治首都的北京同樣也強調其重要的經濟功能。因此，北京的經濟功能同樣是舉足輕重的。

因此，未來中國在推進“一帶一路”過程中就有8個城市群。這8個城市群在推進“一帶一路”過程中所發揮的作用是有所區別的。當前，各省市都在爭搶“一帶一路”的起點問題，無非就是要為本省、本地區爭搶一個經濟概念而已。長期來，各省市發展受制于經濟概念，提不出經濟概念就找不到發展產業，沒有支柱性的產業也就沒有GDP，沒有GDP就沒有政績。這是中國各省市經濟發展難逃的宿命。因此，各省市仍然沿用過去的邏輯，爭搶“一帶一路”的起點，從而獲得“一帶一路”的經濟概念，形成本身、本地區發展的“概念股”。這顯然是曲解了“一帶一路”的戰略構想。“一帶一路”的關鍵不在于起點在哪里，而在于互聯互通。只要能夠實現互聯互通，就沒有起點和終點之分。關鍵是，一個地區是否有自己的技術優勢，是否有自己的創新優勢，而且還有符合“一帶一路”戰略設想在整體上為具體的城市、地區的定位。例如，長江中游城市群和陜甘寧城市群基本上是中轉，而不可能定位是對外輻射的中心。

“一帶一路”的機遇與挑戰

當前，推進“一帶一路”戰略既有機遇，也有挑戰。從機遇來看，海上，我們已經擁有相應的深海技術、遠洋技術，這些是基礎保障。而中國經濟發展面向海洋的時代已經到來。陸路上，西部中國與俄羅斯、中亞國家都在圍繞上合組織來構建多邊合作，而上合組織主要是在非傳統安全、經濟合作、人文合作等方面，因此，上合組織是“一帶一路”戰略的現實平臺。中國與周邊的主要大國之間的相互關系正在向合作、和平的趨勢發展。這是推進“一帶一路”戰略的國際環境保障。但是，挑戰也是現實的，如海上權益、海島歸屬之爭，可能會成為中國與有關國家的沖突點和爆發點；海上通道的安全保障問題，如馬六甲海峽周邊的海上恐怖主義；中國西部以及延伸到中亞、阿富汗、巴基斯坦的恐怖主義；大國之間都在歐亞大陸上的地緣政治爭奪，等等，都成為中國推進“一帶一路”戰略不得不考慮的不利因素。

當然，中國是一個大國，而且中國的文化有深厚的積淀，我們要有一種自信，自信能夠很好地實施“一帶一路”戰略；國際社會也對中國有這種期待，相信中國有足夠的智慧來推進“一帶一路”戰略。我們不能說，“中國世紀”到來了，但我們相信，中國的“一帶一路”戰略能夠惠及中國周邊，能夠惠及世界。它將是中國和平發展道路的具體路徑，是中國實現合作共贏、和平發展的具體載體。