為“辭官下海”套上制度的“籠頭”

文/朱春奎

50歲的山東濟寧市市長梅永紅辭職“下海”經(jīng)商，引發(fā)社會關(guān)注。高官離職“下海”的相關(guān)討論再次火熱起來，相關(guān)爭議接踵而來。對官員“辭官下海”，表示理解的有之，質(zhì)疑其動機的聲音也隨之凸現(xiàn)。為何官員辭職往往選擇“從商”，而不是“從教”“從文”“從科研”“從公益”？

近來，北京、廣東、浙江等省市，甚至包括一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，官員紛紛“下海”，或加盟知名企業(yè)，或自己創(chuàng)業(yè)，新一輪官員“下海”潮正在形成。9月6日，50歲的山東濟寧市市長梅永紅辭職。9月13日，“辭官下海”一周后的梅永紅，以深圳華大基因庫負責(zé)人的身份，出席了華大基因在新疆的一個活動。此事引發(fā)社會廣泛關(guān)注，高官離職“下海”的相關(guān)討論又開始火熱起來，相關(guān)爭議接踵而來。對官員“辭官下海”，表示理解的有之，質(zhì)疑其動機的聲音也隨之凸現(xiàn)。為什么官員辭職往往選擇“從商”，而不是“從教”“從文”“從科研”“從公益”？我們應(yīng)該如何看待官員“辭官下海”？經(jīng)濟新常態(tài)背景下，公務(wù)員“辭官下海”何去何從？如何防范“辭官下海”變成“借官生財”或“權(quán)力下海”？

第四波官員下海潮

“下海”一詞，起源于中國改革開放，意思就是做生意，也含有風(fēng)險的意思。改革開放之初，市場經(jīng)濟開始繁榮，一個新的自由空間正在出現(xiàn)。一些人，主要是政府機關(guān)人員、企事業(yè)單位工作人員放棄在傳統(tǒng)體制內(nèi)的位置，轉(zhuǎn)而到這一新的空間里創(chuàng)業(yè)經(jīng)商、謀求發(fā)展，這樣的行為被稱作“下海”。改革開放30多年來，中國已有過三波官員“下海”經(jīng)商熱潮，而官員“下海”經(jīng)商現(xiàn)象往往與市場作用的強化聯(lián)系緊密。20世紀80年代中期，官員“下海”主要表現(xiàn)為“半下海”，比如有些官員到部門下屬的單位與企業(yè)中去當領(lǐng)導(dǎo)，“充實基層力量”。這實際上只是原有編制待遇的平移。1992年鄧小平南方談話后，改革開放步伐加快，大量公務(wù)員再度辭官。這一時期官員“下海”多為“停薪留職”，不打破鐵飯碗，一旦“嗆水”，還可回去繼續(xù)工作。2000年前后，政府機構(gòu)改革精減人員，不少干部辭職。這時期“下海”官員身處要職的增多，“下海”后基本是去私營企業(yè)，特別是上市公司。此時，“下海”不再是停薪留職，而是辭職或提前退休。

2013年開始，官員辭職“下海”出現(xiàn)又一輪新浪潮。這輪官員“下海”潮是在新一屆政府在下放審批權(quán)、打擊腐敗、提倡節(jié)儉、財產(chǎn)公示等方面已經(jīng)取得顯著進展，而近年來漸進推行的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險類改革，也不斷“蠶食”或拉平了公務(wù)員群體的“特權(quán)”和福利的背景下出現(xiàn)的。過去官員“下海”，大多保留或者希望保留公職身份，給自己留一條退路；而現(xiàn)在官員辭職，多是一刀兩斷，跟編制徹底拜拜。過去一些官員“下海”，要么是剛剛?cè)腙牐词敲媾R退休，要么是身處閑職，要么是晉升無望；而現(xiàn)在下海的官員，很多處在主要領(lǐng)導(dǎo)的位置上，也有很好的上升空間，可謂“位高權(quán)重前程好”。這次“下海”的官員職位較高，廳、處級干部多，“下海”后大多去私企當高管。與20世紀90年代許多官員帶著“保險帶”“下海”，只是試探“下海”，形勢不好就及時上岸不一樣，這次的“下海”則是正而八經(jīng)的“下海”，是沒有回頭路的“下海”。

“辭官下海”的爭議

2013年開始，官員辭職“下海”出現(xiàn)又一輪新浪潮。 圖/CFP

官員“辭官下海”，有人贊成，有人反對質(zhì)疑。贊成者認為，在經(jīng)濟社會新常態(tài)下，流動是正常的社會現(xiàn)象，并沒有絕對的對與錯。公務(wù)員只是一種職業(yè)選擇，有人選擇離開，也有人選擇走進來，理應(yīng)成為社會職業(yè)流動的常態(tài)。官場并不能吸引到所有的人，對于不想在官場、不宜在官場、離開官場更能“發(fā)光發(fā)熱”的人，就應(yīng)鼓勵他們離開官場去其他領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自我價值。官員“下海”不僅有利于其自身價值的挖掘，有助于推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境，還有利于促進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，可以為實體經(jīng)濟注入更多活力。

反對質(zhì)疑者則認為，官員“辭官下海”是奔錢而去，而且多多少少還“挾權(quán)力余威”；“辭官下海”是一種明目張膽的權(quán)錢交易，有“對權(quán)力二次開發(fā)”之嫌。還有人提出，官員辭職“下海”要防止緣于職務(wù)的“期權(quán)效應(yīng)”，即事先將自己的權(quán)力巧妙地轉(zhuǎn)換成個人日后“跳槽”的資本。雖然從法理上講，任何個體從商只要不違反法律和道德都應(yīng)得到提倡和鼓勵； 但官員是一個特殊的群體, 長期從政形成的人際關(guān)系網(wǎng), 是一種無形的資產(chǎn)，可以為企業(yè)謀得難以想象的巨大利益，很容易給腐敗留下空隙。

我們認為，沒有必要對官員棄政從商、“辭官下海”作過分解讀。這是因為，從法律上講，官員辭職“下海”和政府制定官員“下海”政策，應(yīng)該說都是有法律根據(jù)的。《公務(wù)員法》第13條和《公務(wù)員法》生效前調(diào)整國家公職關(guān)系的《國家公務(wù)員暫行條例》第7條，都明確規(guī)定了公務(wù)員有申請辭職的權(quán)利。從法理上講，公務(wù)員除了有公務(wù)員身份外，還同時具有公民身份，作為一個公民，當然有選擇職業(yè)的權(quán)利，這是一個公民不可剝奪的基本自由。但問題是，各級官員往往擁有一定的政府關(guān)系，其中一些身居要職的人還掌握著很多政府信息。這些官員一旦離職“下海”，就可能導(dǎo)致市場不公平競爭，也極易滋生官商勾結(jié)、權(quán)力尋租和期權(quán)腐敗現(xiàn)象。因為在現(xiàn)實生活中，各級官員都或多或少地擁有一定的行政權(quán)力，掌握著部分行政和經(jīng)濟資源。官員辭職“下海”和政府制定官員“下海”政策有法律、法理根據(jù)，并不意味著每個官員“下海”和所有政府機關(guān)制定的官員“下海”政策都是合法的。

“辭官下海”需防“權(quán)力下海”

官員“辭官下海”并非新生事物，對官員“辭官下海”現(xiàn)象的討論也不是今天才有的。近年來，公眾對“官員下海”現(xiàn)象的討論日漸升溫。這場持續(xù)了多年的社會輿論爭議，主要聚焦于一個核心議題：如何對“下海官員”或者“官員下海”予以約束。官員畢竟是擁有公權(quán)力的關(guān)鍵少數(shù)，對于他們的離職，總有一些問題不能被忽視。比如，官員跳槽是否會讓國家利益受到損失？是否會因為某些“藕斷絲連”的關(guān)系造成不正當競爭？這些問題，歸結(jié)起來，也就是要警惕辭職官員背后的“權(quán)力余熱”。應(yīng)該說，在相關(guān)制度規(guī)范不健全、不透明的情況下，官員辭職從商有害無益。如何才能防止離職官員潛在的利益交換，確保人才的正常流動？關(guān)鍵在于制度，要進一步完善相關(guān)法規(guī)政策，給官員辭職后的“再就業(yè)”行為套上“籠頭”，用嚴密的制度阻斷離職官員的“權(quán)力余熱”。

官員不是一般公民，什么時候可以辭職“下海”，辭職“下海”可以怎樣、不可以怎樣，是社會敏感且關(guān)注度高的問題。因此，在官員辭職“下海”問題上，絕不可任其放任自流、任性而為，尤其是對辭職“下海”欲進入企業(yè)任職的官員，必須嚴格規(guī)范管理。一方面，要嚴格按照《公務(wù)員法》的規(guī)定進行審批，任免通知明確注明這個過程。這樣，就可以讓公眾知道這個人的辭職是符合程序的，自然就能免除很多誤會。另一方面，要嚴格執(zhí)行禁業(yè)限制，這是目前較為薄弱的環(huán)節(jié)。按照《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職3年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職2年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。

官員辭職“下海”必須遵守《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員辭職的限制性規(guī)定。政府制定鼓勵公務(wù)員辭職下海的政策性規(guī)定，特別是經(jīng)濟補償標準，必須通過聽證會、網(wǎng)上討論或其他形式廣泛聽取納稅人的意見，必須向人民代表機關(guān)報告，經(jīng)相應(yīng)人大或人大常委會審議、批準。

防止“辭官下海”變成“借官生財”，需要探索建立官員離職公示制度，要求離職的官員尤其是高級官員在所屬政府網(wǎng)站以及當?shù)刂饕襟w上公示其履歷、離職時間、去向等信息，接受社會監(jiān)督，確保離職限制真正得到落實。必須將《公務(wù)員法》相關(guān)條款加以細化，可以要求公務(wù)員離職或退休后在企業(yè)任職在一定期限內(nèi)向組織匯報或備案，甚至對于前政府官員擔(dān)任高管的企業(yè)到政府部門辦事時予以特別監(jiān)督，或設(shè)立回避制度。離職官員違反離職禁止性規(guī)定的，應(yīng)沒收違法所得，并視情節(jié)輕重予以罰款；接受單位明知離職官員違反離職行為禁止規(guī)定、仍接受其任職的，視情節(jié)輕重予以罰款、暫停營業(yè)等行政處罰；存在權(quán)錢交易行為的，按《刑法》相關(guān)規(guī)定處罰。

在防范辭職官員的期權(quán)腐敗問題上，不能總是寄望于他們個體的自覺，或者幻想以所謂的設(shè)限、隔離等手段，促使辭職公務(wù)員個個遵紀守法，必須從制度源頭和政府本身來加以約束，打壓企業(yè)聘任辭職官員的沖動。這也為那些不搞期權(quán)腐敗的辭職官員提供一種有效回避，為其正名和擺脫官商瓜葛提供便利。這不僅需要采取有效措施阻斷少數(shù)官員辭職后的財路，從而打消他們的辭職沖動；更需要切斷某些“權(quán)與錢”之間的鏈條，提高政府工作的透明度，打破人情交易、錢權(quán)交易等潛規(guī)則。與此同時，政府部門還需要深化改革、簡政放權(quán)，讓公權(quán)力運行更加公開透明。這樣，即便官員離職或者退休，他們除了個人能力，并不擁有比其他人更多的優(yōu)勢，其人脈資源無法直接兌換成商業(yè)利益。

我們有理由相信，真正的人才優(yōu)化配置應(yīng)該是人才在各行業(yè)之間順暢流動，各得其所，而不能僅僅是官商之間的旋轉(zhuǎn)門。當公務(wù)員失去了特權(quán)的質(zhì)地，回歸到了普通職業(yè)，當官員辭職不僅可以從商，也可以從事教師、作家、科研學(xué)者乃至農(nóng)民等其他行業(yè)，當然其他行業(yè)的人也可以通過正當程序而選擇從政，才能稱得上是真正的、正常的人才流動。

我們期待著，新一屆政府能夠繼續(xù)推陳出新，在干部人事制度改革上，敢啃硬骨頭，敢于涉險灘，“流水不腐，戶樞不蠹”，在嚴格把好干部“進口”關(guān)的同時，大力疏通干部“出口”關(guān)，推動干部能上能下、能進能出、能屈能伸，真正形成優(yōu)勝劣汰、充滿活力的用人機制；讓干部隊伍中“在其位，不謀其政”的官員“下”去，讓有能力有責(zé)任有擔(dān)當?shù)墓賳T頂“上”來，讓官員辭職“下海”前給公眾一本“明白賬”，同時要健全相關(guān)制度規(guī)范官員“下海”，實現(xiàn)干部進與出的良性循環(huán)，使官員“辭官下海”成為社會的常態(tài)。

如何才能防止離職官員潛在的利益交換，確保人才的正常流動？關(guān)鍵在于制度，要進一步完善相關(guān)法規(guī)政策，給官員辭職后的“再就業(yè)”行為套上“籠頭”，用嚴密的制度阻斷離職官員的“權(quán)力余熱”。