積極構建環境績效評估與管理制度

文/董戰峰 郝春旭

2015年9月12日，中共中央政治局審議通過了《生態文明體制改革總體方案》，強調要構建充分反映資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度，明確提出了評價考核體系建設的基本方向。這是生態文明制度建設的重大突破。環境績效是生態文明績效的核心內容，其重點是關注資源、環境、生態要素綜合管理的效能水平。加快推進生態文明績效評價考核和責任追究制度，其核心和關鍵是要推進建立環境績效評估與管理制度，逐步建立績效導向的環境管理評價和考核模式，改變長期以來我國環境保護工作重投入輕產出、重建設輕成效、重效果輕效益的低效率、粗放式管理模式?！笆濉逼陂g，經濟增速減緩，經濟結構調整優化升級，綠色增長和轉型是基本發展態勢。我國的環境管理模式必須堅持問題導向、需求導向和手段創新導向，以適應社會經濟和環境保護工作的發展態勢要求，積極構建環境績效評估與管理制度。

環境管理轉型的重要手段創新

環境績效評估能夠增強環保決策的科學性。評估判斷針對地區、政府管理部門以及行業等不同環境管理主體的環境保護工作成效情況，以往多以定性分析為主，而環境問題具有復雜性、非線性、不確定性和不可逆性，因此，亟須定量評估不同管理主體的環境績效水平，通過建立多元化、多層次的環境績效評估體系，為今后環境發展趨勢預測、政策有效性評估及環保經費分配等提供管理支撐。

環境績效評估有助于建立環境管理效能清單。通過建立科學合理的環境績效評估與考核體系，評估地區環境績效，可以發現環境現狀、趨勢與影響，以及各地區環保管理工作中的優勢和存在的問題，為各級政府部門環境、經濟政策決策提供科學依據，推進各地區對其環境管理決策的調整和控制，以作出最優決策，有利于區域環境保護工作的開展和可持續發展。

環境績效評估可作為促進環境管理轉型的重要手段。長期以來，我國環境管理方式粗放，更多地集中在針對環境問題導向的管理效果層次，對環境管理的效率、效能重視不夠，導致環境管理成本過高，環境管理決策科學性支撐不足，也造成了環保工作的被動局面。此外，由于環境管理手段不足，環境管理難以應對復雜的環保工作形勢，難以對其他經濟、資源管理等相關部門的環保相關行為起到引導和規制作用。環境績效評估制度建設可以推動營造“大環?！备窬帧?/p>

環境績效評估有助于建立科學合理的環保績效考核制度。環境績效評估強調對政府主管部門宏觀環境管理績效的評價。環?？冃Э己藦娬{對各級干部環保政績的評判。環境績效評估可以為環保實績考核提供基礎，可以將一些管理上成熟的環境績效評估指標納入到環保實績考核體系中；也可以構建環境績效評估與環保實績考核雙體系，以更好地監督政府加強環境保護工作，更好地促進領導干部重視環境保護績效。

現狀：總體處于試點探索深化階段

地方環境績效評估與管理試點探索在加快推進。2011年，國務院啟動政府績效管理試點工作，北京、福建、深圳等試點地區政府迅速研究制定了試點工作方案，并采取有效措施，扎實推進試點工作。一些試點地區結合推進政府績效試點，推進環境績效管理實踐，并開展了具有地方特點、多種模式的探索。開展政府績效評估與管理試點較早的福建省，建立了體現生態功能區差異性的績效評估體系；北京、深圳等也在探索構建以環境質量改善為核心的目標責任考核體系；四川、廣西以及新疆三個試點地區的績效管理工作則相對進展緩慢。其他非試點的一些省份，包括河北省、遼寧省、黑龍江省、江蘇省、湖北省、山西省、廣東省等，也相繼開展政府績效評估與管理工作，并不同程度地將環境相關指標納入政府績效評估與管理中。福建省、深圳市等一些地方在推進生態文明建設考核工作中，對環境績效給予了重點關注，并在逐步深化環境績效管理探索?？傮w來看，我國的地方環境績效評估與管理試點探索在逐步深化，特別是隨著環境保護工作形勢的發展以及生態文明建設的深入推進，環境績效評估與管理試點探索正在加速前進。

剛剛通過的《生態文明體制改革總體方案》，強調要構建充分反映資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度。 圖/CFP

實施環境績效評估與管理提升了試點地區的環境管理效能。目前，各地開展的環境績效評估與管理主要是以環境目標責任考核為主的環境績效管理，對實施基于績效方式的環境管理越來越重視，并結合管理實踐需求不斷完善。地方政府利用環境績效評估與管理工具，對地方環境管理工作進行全方面地考核與評估，發現其中的短板和不足，及時提出預警，出臺切實可行的整改建議，通過評估—反饋—整改的政策實施流程來發現問題、解決問題，提高了環境管理水平。

完善的環境績效考評制度尚未建立。當前，針對環境保護的績效考評機制在政府績效管理中已初具雛形并在快速發展，環境目標責任的考評與政府領導的政績掛鉤，在黨政領導的政績評定中有著巨大的影響。環境績效評估與環境績效考核是兩個不同的概念，地方實踐也有不同理解。環境績效評估是評估、識別地方環境管理績效，可以用于考核黨政官員環保成效，并與環境目標責任追究或者環保實績獎勵結合起來；也可以只是將評估結果展示給社會或者管理部門，讓社會各方或者管理部門了解環境管理的水平和成效。環境績效考核則是考評政府的環境績效，往往與管理責任目標結合起來，與獎懲措施結合起來。在實踐中，這兩種情形都有不同程度的實踐。但總體來看，環境績效考評制度還在探索，完善的制度遠未建立。

環境績效評估與管理探索正處于歷史機遇期。盲目追求GDP的快速增長、單一地以經濟發展作為考核政府工作能力和工作狀況的時代已經大勢不在，各省市開始尋求綠色發展道路，走注重生態文明的發展道路。因此，針對環境保護的績效評估就更加顯現出其獨特的地位。以大氣污染防治為例，國家、各省市紛紛出臺相應的評估機制，明確環境目標責任制，確立了以空氣質量改善為核心的評估考核思路。由此，中國最嚴格的大氣環境管理責任與考核制度正式確立。此外，針對水體污染、固廢、土壤污染和噪聲等環境問題的追責制度、評價體系也在不斷的完善發展過程中。

存在的主要問題

環保因素在政府績效管理中地位和比重比較低。雖然目前政府部門的績效管理工作中已經逐步體現環境績效管理理念；但是總體來看，全國各地的生態環境保護在政府績效管理中的地位和比重還比較低，尚不能充分發揮以環?？己舜龠M地方政府強化環保工作的作用，也沒有很好地體現生態文明建設的基本導向?？冃гu估與管理還主要集中在環保系統內部以及環保行政職能部門工作的績效考核方面，面向行政地區的環境績效評估與管理制度建設還比較緩慢。

環保目標考核的壓力過于集中在環保部門。由于目前實踐的環境績效評估主要還是地方政府環保目標責任考核，實質上還是針對環保系統的環境管理行為的評估考核，無法對其他相關政府部門的環保相關工作發揮引導、約束和激勵作用。而環保系統內部開展的、形式各樣的環?？己斯ぷ鞯呢熑我仓饕锹鋵嵉江h保部門，在當前環保部門權責不匹配、責大于權的管理體制現狀下，這些考核工作給環保部門帶來了很大壓力。

多元化的環境績效評估機制尚未完全形成。地方環保責任考核以環保系統內部考核為主，政府績效評估（或考核）體系中，針對環保職能部門的評估（或考核）主要體現在對部門績效管理工作的評估（或考核），采取的是由上級部門對下級政府的評估（或考核）方式。這種模式有助于提高考核效率，節省考核成本，但是這種評估（或考核）容易導致結果與公眾的感受不一致，影響考核評估結果的客觀性和透明度。社會公眾對環境質量的滿意度尚未體現在考核體系中。社會第三方力量還未介入到評估工作中，這在一定程度上影響地方政府評估結果的合理性和可接受性。

環境績效評估的關鍵技術問題尚須突破。雖然各地區除了開展環保系統內部環?？己送?，也在政府績效考核背景下陸續開展了政府環境績效考核工作；但是起步較晚，工作缺乏理論指導和技術方法體系，而且對該領域的基本概念、績效目標、評估指標、評估方法、工作程序、實施原則以及推進實施思路等方面都缺乏清晰的認識。環境績效評估數據的可靠性，目前還不能完全保證，評估指標體系的科學性不夠，這影響了評估結果的可信度。

制度建設的主要內容

盡快建立統一協調的環境績效評估與管理體系。加快環境管理轉型，實施績效導向的環境管理模式，發揮環保行政主管部門在推進環境績效工作中的統籌、協調功能，營造大環保格局，需要建立統一協調的環境績效管理體系。目前，我國環保部門運行許多具有環境績效評價或者考核性質的考評工作，如城市環境綜合整治定量考核、年度污染減排評估考核、環境保護目標責任制考核，同時還有一些如環保模范城市、生態城市等創建型的評價考核體系。頭緒多、工作分散、缺乏溝通與協調，導致效能不高、管理內耗大，建議盡快整合現有分散在各部門各系統分散的考核辦法，在環保部內明確一個綜合管理部門統一協調負責環境績效評估，建立一個統一規范的環境目標責任考核體系。在環保部與監察部、組織部等有關部門之間建立一個環境績效評價與管理體系，可由國務院推進成立環境績效評估與管理協調工作組，由各有關部門主管領導負責，下設辦公室，負責日常統籌、協調與組織工作，最終目標是統籌環保系統內外、建立一個統一協調的國家環境績效管理體系。

提高生態環保工作在政府績效評價體系中的地位。進一步發揮績效評估與管理在環境保護和生態文明建設方面的重要作用，需要重視提高環境保護在政府績效評價體系中的地位與比重。進一步完善領導干部政績綜合評價體系，提高生態環境質量改善績效評估指標在政績評價體系中的權重與分值。指標設定上，定性與定量相結合，突出定量指標以及社會公眾對生態環境的滿意度指標。各級地方政府要根據本地的主要環境問題，著眼于區域、流域和行業的環境綜合整治和大環境的改善。把環境保護的各項任務作為“硬指標”。把環境質量指標、主要污染物排放總量控制指標、環境保護投入指標、污染防治工程、生態環境建設與保護等形象化目標作為政府環保目標責任制的主要內容，使之目標化、定量化、制度化管理。引導地方各級政府把環境保護放在全局工作的突出位置，及時研究解決本地區環境保護重大問題。

探索建立環境績效評估與管理動態評價體系。環境績效管理具有動態性和持續性，這體現在兩個方面：從起點來說，需要根據歷史階段、客觀條件等因素來進行目標設定和任務確認，不能“拍腦袋”和“拍胸脯”，因此，前一階段的績效狀況必然會產生歷史性影響；從終點來說，績效評價又不能為了評價而評價，而要根據評價的結果找出存在的問題及其原因，并制定科學的環保效能提升方案，對下一階段的績效管理產生影響。要探索建立國家-省級-市-縣四級環境績效評估與管理動態評價系統，實現對不同空間層次的環境績效表現與環境質量水平和演變進行動態監控與跟蹤。這個系統應包括三個部分：首先是綜合評估指標體系，將環境質量、節能減排、環保投入等系列指標納入其中，實現對區域性的環境狀況進行綜合性的科學評價；其次是數據收集和分析系統，能動態輸入和展示有關指標信息，形成綜合評價結果，并及時展示不同區域的環境狀態與排序；最后是動態監控系統，對重要指標的演化過程進行追蹤，并當情況持續惡化或進入警戒線時進行實時預警。

形成多元化的環境績效評估主體。環境績效評估可以由環境保護部門為主組織開展，也可以是部門聯合（如環保部門和水利部門）評估、第三方（甚至是國際組織參與的）評估，評價范圍對象、評價方法標準、評價報告發布等可以采取更加開放的形式。應該建立內外結合的環境績效評估體系，適時、有序引入專業性第三方機構進行評估，努力探索公眾參與環境評估的渠道和方式，適度吸納公眾代表進入評估團隊，及時向全社會公布評估過程和結果。

“十三五”推進制度建設的思路

推進環境績效管理的制度化和法制化建設。在全面推行政府環境績效管理的初級階段，可由中央制定法律、法規、政策，自上而下為各級政府提供指導意見、技術指南或者管理辦法等，逐步建立并完善法律法規體系。首先，制定政府績效管理相應的法律法規，應涵蓋環境績效評估和管理的內容；其次，根據特定情形，在政府績效評估與管理工作中，須提高環境相關指標的比重，突出環境績效的分量；再次，為政府環境績效管理制定專門的法規標準、技術導則或指南、辦法、意見等，為在地方上順利推進政府環境績效評估與管理提供引導和支撐；最后，將政府環境績效評估、管理與現有的“問責”制度、目標管理和績效考核體系結合起來，使政策導向明晰，解除政府環境績效評估結果在干部任用等方面運用的限制，減小涉及多部門結果運用的實施難度，使政府績效評估結果的運用有法可依、公開透明。

建立環境績效評估長效運行機制。建立與國際接軌的環境績效評估體系，加強與其他國家的交流、溝通，借鑒學習先進的國際經驗和成功案例，以加強我國環境績效評估工作的科學性和有效性；促進環境績效評估工作與地方政府現有的管理評估體系有機結合，使得環境績效評估工作得以有序開展；為使評估結果更加公平公正公開，鼓勵第三方機構參與到環境績效評估工作中，促進建立形成環境績效評估長效運行機制，調控與優化環境管理體系。

完善環境績效評估與管理溝通協調機制。環境績效管理是一項牽扯面廣、涉及多部門和多領域的系統工程，需要建立上下級政府之間、不同部門之間的工作協調機制，互聯互通、信息共享，協同解決政府工作中遇到的難題，提升行政效能，改進政府績效。建議中央政府一級設立職能明確的環境績效管理機構，同時建立有效的環境績效評估與管理信息系統，既定時間及時上報數據，推行信息資源共享共用，節省信息重復采集的成本，實現環境績效的實時比對，動態監控政府績效，隨時發現問題和改進工作，提升政府執行力。

加強環境績效評估的理論與關鍵技術方法研究。政府環境績效評估與管理在我國尚處于起步階段，為了充分發揮環境績效評估的積極作用，我國政府應構建具有中國特色的環境績效評估指標體系與評估方法，明確評估目標、評估對象、評估主體以及評估結果的運用。當前不少地方的環境績效評估試點實踐工作存在一定的時間滯后性，對管理支撐的作用不夠，需要加強數據采集機制建設，嚴格控制數據質量，將來要實現當年度實時評估，提高評估結果應用的時令性，實現即時為環境管理工作提供支撐，并更好發揮環境績效評估作用。

加快推進環境績效評估試點工作。可選擇深圳、福建、北京等在環境績效評估與管理方面已有一定基礎的省市推進開展環境績效評估試點；探索將環境績效評估有機融入政府績效管理中，提高環境保護指標在政府績效評價體系中的比重；探索將現有內部考核評估為主向內外結合考核評估轉變，有序引入專業性第三方機構進行評估；通過試點發現問題，尋找原因，加以改進，由點到面逐步建立適合我國國情的環境績效評估與管理制度。

“十三五”期間，經濟增速減緩，經濟結構調整優化升級，綠色增長和轉型是基本發展態勢，我國的環境管理模式必須堅持問題導向、需求導向和手段創新導向，以適應社會經濟和環境保護工作的發展態勢要求，積極構建環境績效評估與管理制度。