論群體性事件頻發背景下的政府公信力建設

蘇玉

（解放軍南京政治學院，江蘇 南京 210003）

論群體性事件頻發背景下的政府公信力建設

蘇玉

（解放軍南京政治學院，江蘇 南京 210003）

在以科學發展觀為指導的和諧社會建設道路上，政府是這項工程的引領者和舉旗人。然而在轉型期的社會背景下，我國群體性事件頻發，政府與人民群眾的矛盾日益突出。政府特別是基層政府面臨著越來越嚴重的信任危機，其中最重要的原因就是政府公信力的缺失。面對日益嚴峻的社會現實，加強我國基層政府公信力建設已經刻不容緩。本文試從群體性事件的角度分析政府公信力缺失的原因和解決途徑。

群體性事件；政府公信力；路徑選擇

一、群體性事件頻發背景下加強政府公信力的必要性

政府公信力是指社會組織和民眾對政府信譽的一種主觀價值判斷，是政府行政行為和所產生的信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反應，即民眾對政府整體形象的認識、態度、情緒、期望和信念等。 與此相應的行為表現是民眾是否能在政府的感召下，自動凝聚在一起，認同并擁戴政府的各項公共行政指令，從而提高政府的行政效率。

隨著行政體制改革的不斷深化，我國政府的社會管理水平與公共服務水平不斷增強，政府信用和公信力也得到不斷提高。但是，在現實社會生活中，政府決策缺乏科學化、民主化，行政信息不公開、透明，行政官員責任意識差，忽視社會管理和公共服務，“缺位”、“錯位”、“越位”等失信于民的現象依舊廣泛地存在于基層政府部門中，嚴重削弱了我國政府執政的民意基礎。據《小康》研究中心調查，2006～2007年度中國政府公信力指數為60.6分，剛過及格線。政府官員以80.3%的絕對多數被網民選為信用最差的群體。 政府特別是基層政府公信力的缺失最終導致我國群體性事件數量呈逐年上升趨勢，嚴重影響了正常的社會秩序。2009年《社會藍皮書》的資料顯示，2006年～2007年我國群體性事件數量分別為6萬余起和8萬余起 。

在這種背景下，加強政府公信力建設勢在必行。如果民眾不再把政府視為價值中立的裁判者，而是民眾利益的剝奪者，政府的決策總被質疑，社會爭端無法在體制框架內解決，不僅會浪費巨大的社會管理成本，更嚴重的是最終必將降低政府體系的合法性，影響社會的政治穩定。

二、群體性事件中我國政府公信力缺失原因分析

政府公信力的高低是眾多因素影響的結果。結合當前各級政府對頻發的群體性事件的處理過程，加劇影響我國政府公信力缺失的因素大致有以下幾個方面：

(一）傳統官本位思想的影響

我國兩千多年的封建社會一直貫穿著濃厚的官本位的傳統思想。“官是管理者，民是被管理者”的官民對立的二元社會結構根深蒂固，并逐漸形成“管制統治”的官僚文化。這一思想的影響是造成當代官僚主義盛行的主要原因之一。相當多的群體性事件爆發的緣由就是受傳統官本位思想影響的政府行政人員在行政管理過程中存在對人民的利益漠不關心、唯上是從、形式主義、弄虛作假的官僚主義作風。一些領導干部受傳統“民可使由之，不可使知之”思想影響，在處理群體性事件、面對媒體時甚至帶有明顯的壓制民眾傾向，最終導致群體性事件惡化。

（二）依法執政水平不高

現代社會理應是法制社會，現代政府也理應是法治政府。當前的社會現實是，法制建設雖然取得了較大成就，但一些規范政府及其工作人員行為的基礎性法律規范還存在著較多的缺位，依法執政的水平亟須進一步加強，其具體表現在以下幾個方面：

1.是權力的濫用。在部分群體性事件當中，政府濫用自己手中的權力，不僅沒有及時、有效、公正、合理地處理好事件，反而還激化了更大的社會矛盾。政府濫用行政權力最為突出的表現就是警力的濫用。警力的濫用往往會激化矛盾，為引發更大的沖突埋下了更大的社會隱患，造成了惡劣的社會影響，也嚴重影響了政府在群眾當中的威信。

2.是執法程序不合法。某些地方政府在處理群體性事件時草率行事，急于給事件定性，同時在執法過程中沒有按法律規定的程序辦事，造成了不良的社會影響。在安徽池州事件中，現場執法的民警沒有切實做到依法辦事，既未給觸犯刑律者戴手銬，也沒有把他們抓上警車，反而開著肇事者的車到派出所，使得現場的群眾懷疑公安部門能否秉公執法，產生不滿情緒。

3.是問責法缺失。由于問責法律的缺失，我國政府的行政問責的細節缺少硬性規定。例如，很多的行政問責都是在發生了群體性事件、經過媒體的報道、引起了社會廣泛關注之后被動進行的。在群體性事件發生之前問責少之又少。同時，被問責者通常都能在幾年之后不經正當法律程序重新走上領導崗位甚至是更高的領導崗位。隨著社會公眾對政府及其官員越來越嚴重的腐敗等問題關注的加深，如果這些有損政府形象的事件不能得到很好的處理，政府官員的行為就不可能得到很好的約束，政府的信譽就會進一步降低。

（三）社會公眾缺乏足夠多的利益表達渠道

在我國，政治權力高度集中，決策體系封閉，造成普通公民很難參與并影響到政治過程。當前我國人民群眾政治參與的合法途徑主要有以下三條：一是通過信訪途徑，二是通過選舉人大代表，三是參加社團。但這三條途徑的制度化程度都不夠，人民群眾無法通過這些合法的途徑來表達自己的利益訴求。縱觀最近發生的一些群體性事件，不難發現，公眾利益表達機制嚴重的缺失已成為引發沖突的重要誘因。隨著社會利益群體的不斷增多，利益表達渠道缺位，不僅會積聚社會公眾的不滿情緒，還會導致利益訴求的非正常表達。

（四）信息公開機制缺失

陽光的、透明的政府對于政府公信力的提升具有非常重要的作用，它是有效防止決策失誤的重要途徑，可以從源頭上防范和避免群體性事件的發生。然而縱觀諸多群體性事件的爆發和升級，其中一個重要原因就在于信息公開機制的缺失。信息的不透明，該公開的不公開或遮遮掩掩地公開，有些可以公開的被行政人員以“國家秘密”為由不公開等現象都極易導致政府缺乏親和力和感召力，從而喪失應有的公信力。

在某些地方，在信息資源的掌控上，掌握公權力的政府部門和群眾之間存在著嚴重的不對稱。政府部門不作為，群眾當然不明真相。杭州飆車案中，由于警方的調查結果與眾多現場目擊者的描述相差甚遠，浙大學生和杭州市民立即表達了極大不滿，網友們以一個新詞匯——“欺實馬”，來諷喻交警在通報會上的表現。

三、加強政府公信力的路徑選擇

政府公信力是社會信用體系的基石和靈魂，反映了公眾對政府的信任程度。政府失去信用，就會嚴重影響政府的形象，損害政府在公眾心目中的地位，削弱政府執政的基礎。因此，建設信用政府，提高政府公信力是當下我國行政體制改革的重要任務。根據我國政府公信力缺失的表現及其原因的分析，提高政府公信力的對策大致有以下幾點：

（一）把公平與正義作為政治制度的核心原則

體制改革過程中，政府必須把公平與正義作為核心指導思想。黨的十六屆六中全會明確提出，要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求”建設社會主義和諧社會的歷史任務，標志著我們對人類社會發展規律認識的深化。在經濟快速發展，社會矛盾增多，群體性事件頻發這樣一個大環境下，各級政府應率先深入學習實踐科學發展觀，堅定立黨為公、執政為民的執政理念。在行政過程中必須做到以最廣大人民的根本利益為本，要樹立一種親民意識，真正做到發展為了人民，發展依靠人民、發展成果由人民共享。

（二）轉變政府職能，建設服務型政府

政府職能有三種，一是階級統治職能，二是社會管理職能，三是社會服務職能。應該說，“傳統政府的職能重心是統治和社會管理，而現代政府職能的重心則是社會服務”。 現代政府的社會角色定位要從“管理者”向“服務者”進行轉變，改變從前官民不平等的社會現狀，切實關心廣大人民的切身利益，重視民眾希望和合法期待。亞里士多德也曾經說過：“一個城邦，一定要參與政事的公民具有善德，才能成為善邦。” 政府公信力在很大程度上取決于行政人員的個人素質和道德修養。這就需要各級政府官員轉變觀念，牢固樹立全心全意為人民服務的思想，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。總之，只有實現政府職能轉型，樹立服務理念才能從根本上解決政府的公信力問題。

（三）依法行政，建設法治政府

政府要嚴格依法辦事，不得濫用權力，政府有違法行為就要受到法律的制裁，這既是對政府公信力的最基本要求，也是提高政府公信力的有效途徑和中心環節。因此，各級政府必須提高依法執政能力，做到依法有效防范和妥善處置各類群體性事件。首先，要嚴格區分性質不同的群體性事件，堅持“慎用警力、慎用警械、慎用強制措施”原則，及時有效地平息事態。其次，要根據群體性事件參與者的參與動機、參與形式及參與程度等情況按照程序作出合理、合法的處理。再次，要加快構建政府問責法。十屆人大四次會議的《政府工作報告》中指出:“要建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。” 建立行政問責制，是構建責任政府、服務政府、效能政府、法治政府的必然要求，對加強政府自身建設、提高政府公信力具有重要作用。政府只有嚴格依法管理、依法辦事，才能在社會公眾中真正樹立起威信，進而推動整個社會信用體系的建立與發展。

（四）擴大政治參與渠道，實現公民政治參與的制度化

亨廷頓認為，政治穩定由政治組織和程序制度化而來，因此，提高政治制度化層次是政治穩定的根本保障。 實現公民政治參與的制度化，首先是要實現政治參與的程序化，即通過一定的規則、程序和制度設計為公民提供更多可供選擇的合法途徑，以保證公民政治參與渠道的暢通，保證各階層利益協調整合的暢通。

“只有公眾廣泛的參與公共政策的制定執行過程中，才能保證公共政策符合公眾利益，增強公眾對公共政策的信任”。 政府的權力來源于人民，這是權力合法性的基礎。新中國成立到現在，我國公民一直缺乏實質性的政治參與，這是導致權力不受約束的根源。權力產生腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗，只有廣泛的政治參與才能有效的實現權力的制衡，更好的規制權力，以實現“權為民所用”，這就需要政府積極努力地拓寬民眾的利益訴求渠道，使廣大人民群眾參與到社會政治活動過程當中去。

擴大公民有序的政治參與必須依照中國政治發展的現狀和條件循序漸進。以黨內民主帶動公民的政治參與，是符合中國國情的政治發展的有效路徑，是實現政治參與高度有序的理性選擇。同時應該充分考慮協商民主為特點的中國政治，繼續深化、改革和創新形式，如人大旁聽制度、聽證制度、人大常委會主任接待日、人大代表聯絡區、人大信息網、人大信箱、信訪制度等。這樣可以讓公民根據自己利益需要選擇不同的方式表達訴求和意見。

（五）增加政府工作透明化，建設透明政府

“只要政治代理人即政府是信息優勢者，即擁有一些為政治委托人所不知的信息，而政治代理人的本性中又包含自私自利的成分，那么，理性的政治代理人就有可能利用其信息優勢牟取私利”。 因此，構建信用政府、提高政府公信力，迫切需要建立起行政信息公開機制，增加政府工作透明化。

首先，需要行政人員樹立信息公開的觀念。行政人員應當明白政府的權威性特性要求其對信息的發布必須及時、客觀。政府把信息的最終所有權讓渡給人民，可以讓社會了解問題出現的原因及政府即將采取的解決方法。保障了社會的知情權，就會及時消除社會的誤解，減少社會沖突的發生。

其次，加大信息公開的力度，讓人民群眾知道政府的工作動向，尤其是在涉及公眾切身利益的問題上更要做好宣傳。通過建立陽光政府，進行政務公開，把政府的工作置于社會監督之下，促進政府工作的自我改進，以起到“公權力”對“私權利”的保障，減少社會問題的出現。同時要建立系統的政府信息公開制度體系，使政府的行為制度化規范化。

注釋：

①吳威威：《良好的公信力：責任政府的必然追求，載于《蘭州學刊》2003.6

②中國信用小康指60分，官員信用度最差農民最高，搜狐新聞，http:// news.sohu.com/.2007-08.

③陳先兵：《重塑政府公信力，化解城鄉群體性事件，載于《中共銀川市委黨校學報》2009.5

④戴艷軍，趙東霞：《論我國轉型期的公共政策決策模式，載于《公共行政》2003.3

⑤亞里士多德：《政治學》，北京商務印書館.1965

⑥姜麗麗，張峰：《政府公信力的失范與規制——兩件華南虎事件迥異命運的深層次考量》，載于《政治研究》。

⑦程雄：《公信力:評價領導者的重要尺度》，載于《領導科學》2003.17

⑧亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯書店.1989

⑨高衛星：《試論地方政府公信力的流失與重塑》，載于《中國行政管理》。

⑩李春成：《信息不對稱下政治代理人的問題行為分析》，載于《學術界》2000.3

[1]武曉峰：《近年來政府公信力研究綜述》，載于《中國行政管理》.2008.5.

[2]羅希:《淺論如何提高政府公信力》，載于《知識經濟》.2008.11.

[3]戴艷軍，趙東霞：《論我國轉型期的公共政策決策模式》，載于《公共行政》.2003.3.

[4]亞里士多德：《政治學》，北京商務印書館.1965.

[5]黨秀云：《公民精神與公共行政》，中國行政管理.200.8.

[6]程雄：《公信力:評價領導者的重要尺度》，載于《領導科學》.2003.17.

[7]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，三聯書店.1989.

[8]高衛星：《試論地方政府公信力的流失與重塑》，載于《中國行政管理》.

[9]李春成：《信息不對稱下政治代理人的問題行為分析》，載于《學術界》200.3.

D296.1

：A文章編號：1671-864X（2015）09-0045-02