城市鄰避沖突：行動者策略模型的構建與闡釋

任丙強，晏 藺

（北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191）

一、前言

在鄰避事件中，一個焦點問題是鄰避設施周邊的居民的特殊利益與公共利益之間的矛盾。鄰避設施對居住環境、身體健康和經濟等方面如果存在潛在的威脅和損失，周邊居民就會試圖阻撓項目建設，并改變政府決策。這種行動實際上是一個自覺或不自覺的理性策略選擇活動，同樣政府也會根據不同情況采取相應的態度和策略。因此，鄰避沖突過程在很大程度上是行動者在一定條件約束下的策略選擇過程。行動者策略是沖突解決的重要影響因素，是理解鄰避沖突解決及其存在問題的關鍵。因此，本文主要研究行動者的策略與互動過程，試圖構建一個公眾與政府之間的行動策略模型。

鄰避沖突既存在于城市，也存在于鄉村。當前，學者們普遍關注到民眾的維權行為及其策略，尤其是對農民的維權抗爭行為進行了較為深入的研究，提出了各種解釋框架。歐博文和李連江較早提出了農民“依法抗爭”的行動策略，認為農民實際上是利用中央政策來對抗地方政府對自身權益的侵害[1]。在這種解釋框架基礎上，應星認為農民精英作為草根行動者在利益表達方面具有權宜性，并能夠進行理性控制并適時結束[2]，進而將農民行動策略概括為“以理抗爭”或者“以氣抗爭”等[3]。以上研究均是假定農民作為“弱者”只能依據法律、政策或現實條件而采取策略行動，而忽略了本身可以作為武器的“弱者身份”在底層抗爭中的重要作用[4]。如針對農村的環境沖突，農民也可能以粗暴的方式抗議事關自身健康和生存的環境污染問題。李晨璐和趙旭東認為抗爭是一個過程，在復雜的抗爭之前存在著攔路、打砸、跪拜等各種形式的原始抵抗[5]。從歷史角度考察，農民環境抗爭的策略隨著社會政治結構的變遷而在不斷變化，從計劃經濟時期的柔性抗爭轉變到市場經濟時期的依法抗爭和以勢抗爭[6]。因此，從歷史宏觀角度來看，農民的行動策略不斷進行著變化。當前時期，其行動策略也是多元化的組合，既存在著依法抗爭，也存在著原始抵抗；既可能利用“弱者身份”進行表演，也可能走向暴力沖突；既可能是適可而止的理性利益表達，也可能因無法控制而演變為群體泄憤事件。

總的來看，目前關于農民維權、農村鄰避沖突策略的文獻存在一定問題：一是這些研究大多將國家作為農民維權的背景，而缺乏對政府策略性行動的充分關注。實際上，農民維權是國家和民眾相互策略性行動所達成的動態平衡結果[7]。二是當前研究大多試圖將農民的策略概括為一種模式，然而農民的行動策略往往是多元的，并且經常采用多種策略組合。另外，目前尚缺乏對城市環境沖突各主體策略的深入研究，也缺乏理論化的概括。雖然從理論上分析農村的鄰避沖突可以為城市鄰避沖突研究提供借鑒，但是由于城市沖突中的行動者，無論政府還是公眾，在思維邏輯、行動資源、組織方式等方面均與農村存在著較大差異，因此行動者的策略也必然存在著差別。

二、城市鄰避居民的行動策略模型

城市鄰避沖突涉及的直接利益主體主要包括政府、鄰避設施附近的居民及鄰避設施的建設方。然而在各事件沖突過程中，作為承建方的企業較少直接與民眾沖突，直接接觸的雙方為政府和城市鄰避居民。因此，本文將基層地方政府和城市鄰避設施附近的居民作為主要行動者。

從北京六里屯居民反對垃圾焚燒廠事件和廈門PX事件開始，垃圾焚燒廠、PX化工廠、鐵路、發電廠等常常被項目周邊居民所抵制并引發頻繁的鄰避沖突。例如，因垃圾焚燒廠建設引發的事件在北京高安屯、南京江北、江蘇吳江、廣東番禺等地相繼發生；而反對PX工廠的沖突則在廈門、大連、寧波、鎮海、天津、昆明、茂名等地發生。綜觀這些鄰避事件，其過程與行動者策略具有高度的相似性。基于這些案例，本文總結了鄰避沖突中公眾與政府的行動策略及其模型。

在當前條件下，受到鄰避項目影響的居民采取各種行動方式，例如簽名、申訴、司法訴訟、行政復議、聽證會、新聞報道、網絡動員、集會等。公眾從理、法、情三種立場采取各種行動，概括起來主要包括四種策略，即受害者策略、依法策略、媒體動員策略以及規模化策略，而且這些策略相互之間有重疊和交叉（如圖1）。

圖1 公眾行動策略關系示意圖

（一）受害者策略

公眾認為自己從道理上來看是“占理”的，是項目的受害者，政府不能以公眾利益之名而犧牲項目周邊居民的利益。鄰避設施帶來的有毒氣體、地下水污染或者輻射等對生命和健康的威脅突破了公民的容忍底線。居民認為自己是政府決策的“受害者”，“為什么要建在我家后院”是居民的共同疑問和心理不公平感受的直接反映。受害者策略的關鍵是建構起居民共同認同的“害”，即鄰避設施的風險及其對公眾利益的嚴重損害。城市社區居民具有多元化的教育、職業、專業知識等特征，相互間的討論逐漸建構形成自身對鄰避設施風險的認知。在一些垃圾焚燒沖突案例中，社區居民通過網絡等查找資料，尋求外部環境專家和團體幫助，了解垃圾焚燒的后果，逐漸認識到垃圾焚燒可能產生致癌氣體。這種認知與政府及其專家團體所使用的話語，如“技術安全”“先進國家經驗”“對健康沒有危害”等形成鮮明對立。居民進一步尋找項目工程決策和施工中的各種問題，從項目選址過程到環境影響評價，其中存在的各種問題使居民對地方政府產生信任危機，強化了公眾的受害者感受。

因此，受害者的思維和策略具有兩個不同面向。一是群體內部的認同建構。集體行動建構在集體認同的基礎之上，“集體認同的建構可以說是集體行動中不可或缺的一部分”[8]。受害者身份使得人們將個體命運與集體命運聯系在一起，從而克服集體行動中的“搭便車”現象，“我們家”“我們小區”“我們子孫”等詞語的出現增強了人們的情感共鳴。同時，受害者策略會通過媒體將受害者處境置于媒體關注范圍，喚起社會的關注和討論。二是向政府提出訴求。居民一般會向地方政府展示日常經驗和自身論證的項目風險和危害。但城市居民的行為與農民存在差異，他們不僅僅是一般性地“訴苦”，而且更加強調自身的權利。

（二）依法策略

城市居民行動理性，表現出平和與依法的特征。在事件醞釀階段，居民已經有意識地采取合法途徑解決問題，避免因違法而陷入被動境地。依法策略表現在通過政府認可的制度內途徑反映問題，主要途徑包括上訪、行政復議、司法訴訟等各種方式。上訪是最常用的一種合法途徑。在行動過程中，居民清楚了解到單純到信訪機構上訪并不能解決問題，而是將自身意見和論證提供給政府各個相關部門，主要包括環保部門、城市規劃部門、市政市容管理部門等。行政復議和司法訴訟也是重要的合法途徑，但很多項目是政府的重點規劃工程，能給地方政府帶來經濟利益或者解決急迫的問題，在行政主導機制下，公眾訴求難以達到預期結果。

合法途徑的暢通和有效是協調利益與緩和沖突的重要保證。公眾利益表達的合法途徑似乎方式很多，尤其是城市公眾是充滿了多樣化的開放群體。職業多元性使得行動者能夠利用各種資源接近政府，更能充分利用現有的各種合法途徑（任丙強，2014）。然而，他們多管齊下的合法策略依然面臨著無效率、無效果的窘境。為了維護自身利益，居民也可能采取一些合法但并不是制度化的途徑，如簽名或尋找縱向體制內的高層領導等。一些案例說明通過人大或政協提案，是對地方政府施加壓力、維護居民利益的重要手段。

（三）媒體動員策略

鄰避居民“據理力爭”“合法策略”等并不能完全實現目標，為了獲得社會更廣泛的同情和支持，他們同時尋求傳統媒體和互聯網媒體的幫助。傳統媒體主要指廣播、報紙、電視等。城市居民擁有相對豐富的社會資源，在某些情況下能聯系到傳統媒體。傳統媒體報道會對地方政府形成沉重的社會輿論壓力，從而真正引起核心決策部門以及上級政府部門的關注，增加問題解決的可能性。這種獨特作用使得居民動員各種社會資源尋求傳統媒體關注和報道。在很多案例中，傳統媒體的確能使鄰避沖突獲得公眾關注，并在沖突解決中發揮積極的推動作用。然而在絕大多數情況下，主流媒體往往從政府視角進行統一口徑的報道，甚至配合地方政府封鎖消息，以達到控制社會輿論的目的[9]。

網絡技術的發展為居民提供了廣闊的媒體動員渠道，即互聯網媒體。在互聯網時代，每個具有上網能力和機會的個人都可能成為獨立媒體，以博客、微博、微信為代表的“Web2.0”時代，居民以各種方式發布鄰避沖突信息，吸引廣泛的社會關注和同情，使其成為網絡熱點。這樣做不但能在內部形成網絡組織和動員，為大規模的集體行動做好輿論和組織準備；而且能給地方政府施加強大的壓力，迫使其采取一定的措施平息公眾輿論。在鄰避沖突案例中，互聯網發揮了組織動員、資源整合以及建構網絡議程的作用（任丙強，2013）。

（四）規模化策略

規模化策略是指通過聚集一定規模數量的公眾，并通過“抗爭表演”而向政府合法表達訴求，這是集“理”“法”“情”三種策略于一身的集體行動策略，是鄰避沖突維權的頂峰。事實上，絕大多數的公眾維權并不能組織規模化的集體行動，只有極少數的公眾參與能走向規模化行動的道路。規模化策略的邏輯在于：第一，公眾只有通過人數眾多的行動，才能引起政府的關注，這是利益訴求能否實現的關鍵。第二，人數眾多的集體行動能法不責眾，分散活動風險。現實中，街頭式的規模化行動卻一直被視為社會風險來源，受到嚴格限制。

規模化策略的表現形式多種多樣，并且根據不同環境而變化。當某種行動策略取得效果后，人們容易受到激勵，將其復制到本地的鄰避抗爭中。綜觀業已發生的鄰避事件，規模化的行動傾向于采用集體“散步”“購物”“曬太陽”“車隊表演”等方式，規避合法性風險，并制造轟動效應。規模化策略既不能過度刺激政府，也不能違背公眾期待，否則會造成民意譴責，適得其反。這決定了大多數的規模化行動是平和而理性的，但也可能因大量民眾的加入而失去控制。行動規模的大小也因鄰避沖突的性質而有所變化。例如在一些關于垃圾焚燒處理廠的案例中，群體行動的規模并不大，僅僅是周邊社區的參與者，人數可能從數十人到幾百人；而在一些涉及范圍較大的PX工廠案例中，參加人數可能多達上萬人。

三、地方政府的行動策略模型

地方政府的行動策略在一定程度上是公眾行動的一種被動性回應。從政府態度與手段兩個維度，可以將政府的行動策略劃分為四個類型，即冷漠、溝通、強制與妥協（參見圖2）。

圖2 政府應對鄰避沖突的行動策略分類

（一）冷漠策略

冷漠和拖延往往是地方政府對待一些公眾意見的第一反應，這也是官僚體制固有的弊端。在鄰避沖突過程中，除了上述一般性的體制因素外，還存在其他原因導致地方政府的態度冷漠。第一，作為公共產品，鄰避設施能滿足社會發展的需要，為社會整體發展帶來利益。從政府角度來看，這些鄰避項目具有天然的合理性。基于此，政府往往認為鄰避居民是為了個人私利而反對。更有甚者，有些學者也將反對者描繪成一群情緒化的、無知的個人，受到自私自利的鼓動，從而妨礙了公共利益的實現[10]。第二，鄰避項目都是經過政府的審批和立項，從形式上看是合法項目，尤其是很多重大項目是地方政府規劃工程或者重大招商引資項目，事關地方政府政績和利益。第三，地方政府管理機構和權力的“碎片化”導致任何一個相關政府部門都不能單獨對項目行使決定權。

政府在自認為鄰避工程“合理”“合法”，而自身也“無力”改變的情況下，冷漠和拖延成為最佳的策略選擇。在鄰避問題發生初期，針對民眾的上訪、簽名等行動，政府往往選擇沉默，一般寄希望于“冷處理”的策略，以“大事化小”“小事化了”的消極態度對待上訪人員。政府只是聽取相關人員的意見，并沒有解決問題的意向和動力。

（二）溝通策略

隨著鄰避事態的進一步擴大，政府逐漸認識到問題的嚴重性。居民開始在社區進行一定的動員，懸掛標語、簽名、咨詢與宣傳等，甚至有時也會與項目建設方產生一定摩擦。政府面臨著維穩壓力，因此在這個階段開始注重居民意見，處理問題態度由消極轉到積極，用溫和態度進行溝通和教育。地方政府開始認真聽取公眾意見，傳達信息，并試圖建立起雙方的信任關系。地方政府會派遣一些相對重要領導到事件現場，召開座談會、協調會，邀請專家與民眾進行溝通，聽取民眾意見，并呼吁民眾采取理性的表達方式。同時針對外界的疑惑和猜測，召開新聞發布會或者通過政府網站、政務微博、傳統媒體報道等形式予以解答和說明。

政府向公眾傳遞鄰避設施相關信息的過程，也是教育和說服民眾的過程。地方政府往往向民眾保證項目設施在技術上是有保障的，不會對民眾的身體健康造成損害。政府通過媒體普及相關知識，并將媒體話語引導到政府統一的話語體系中來，強調項目的社會必要性與技術可行性，鄰避居民應考慮到更廣大的公共利益。上述策略在一定程度上能使民眾認識到政府解決問題的誠意和努力，釋放群體怨言和壓力。然而需要指出的是，由于缺乏制度化的溝通機制，難以確定居民的對話主體，溝通現場往往雜亂無序，而出面對話的官員也是臨時性的任務，并沒有處理問題和做出實質性決定的權力。這些因素導致溝通效果有限，并不一定能獲得公眾滿意，甚至有可能走向反面。

（三）強制策略

地方政府的強制策略存在不同形式，如警告、控制，甚至是大規模的壓制等。在大規模的集體行動爆發之前，政府實際上已經在使用一些警示手段，警察會警告部分組織者，尤其是在國家“單位制”系統就職的人員面臨更大的壓力，有可能退出行動[11]。在大多數情況下，民眾無法組織起大規模的抗議，政府的強制策略可以說是非常有效的。然而一旦極少數大規模行動產生，為了社會穩定，上級政府施加的壓力急劇提升，地方政府必須快速平息民眾集體行動。地方政府往往會繼續采取強制措施，抓捕事件中的某些違法犯罪分子，達到威懾和警示目的，避免再次出現大規模的集體行為和違反治安的行為。

同時，地方政府或上級政府會做出承諾，一般是暫停鄰避設施項目，重新進行環境影響評價以及吸收公眾意見等。這種承諾達到了民眾的預期目的，大規模集會將隨之消散。從多個鄰避沖突案例來看，政府做出承諾之后，一般都沒有再次出現大規模的集體行動。但有些地方政府輕率地使用警力，有可能激化矛盾，導致抗議居民的行為無法控制，最終形成警民沖突。因此，公眾集體行動結果是否平和理性是由政府的決定及其行為所塑造的。

（四）妥協策略

在大規模的集體行動發生之后，鄰避設施建設受到社會各界的關注。如果地方政府的威脅與壓制策略失效的話，那么面對輿論和社會穩定壓力，政府不得不采取妥協策略。地方政府采取妥協策略的原因有以下方面：一是城市政府的理念發生變化，現代城市政府具有更多的寬容和妥協精神。二是社會穩定壓力所付出的成本超出政府項目收益。在當前的考核體制下，社會穩定是第一位的。有損社會穩定的群體行動可能影響到地方官員的政績考核。三是經過群體行動，政府也意識到自身決策存在瑕疵和不足，也能借此機會重新進行政策論證。妥協主要表現在地方政府一般會宣布暫停爭議項目，有的情況下甚至宣布永久取消。另外，在之后的政策論證中較為注重吸納公眾和其他社會團體參加聽證會、論證會等，聽取各方面意見。一些案例表明，地方政府會否定原來的政策方案，重新進行選址。同樣值得關注的是，這種協商并沒有形成制度化成果，也沒有改變政府決策體制，而僅僅是應對個別事件的策略。

四、政府與居民的策略互動過程與沖突演化

有學者總結出群體性事件發生的規律：“起因很小——基層反應遲鈍——事態升級爆發——基層無法控制——震驚高層——迅速處置——事件平息”[12]。鄰避沖突事件也遵循著相似的演化過程，體現出居民和政府之間在行動策略上的互動和博弈。居民采取的策略及其效果與政府行為密切相關；同樣，政府的行動策略也是在當前社會政治條件下對鄰避行動的一種反應。鄰避沖突的發展過程經歷四個階段：事件初期、醞釀期、爆發期和平息期。行動者在不同階段采取的主要行為策略也存在差別（如圖3所示）。同時，在各個階段，策略的選擇并非是單一的，而往往是多種策略組合進行，只是在某一時期某種策略顯得更為突出。

圖3 鄰避沖突各階段政府與居民的行動策略

在事件初期，民眾逐漸認識到鄰避設施的風險與危害，構建“受害者”認同，開始采取制度內的上訪向政府反映問題，這一階段的行動主要是由個人和少數精英進行。面對公眾的上訪，政府部門認為鄰避設施建設合理、合法，政府與公眾對鄰避設施的“理”“法”認知分歧明顯，政府部門基本上采取冷漠和拖延策略。接待上訪部門并沒有項目的決定權力，結果只能是通過接訪、發布官方統一回復等形式化方式安撫民眾情緒。

在醞釀期，一些較小規模的集體行動開始在社區中展開，如發放傳單、簽名、集體上訪請愿等。上訪等行政手段失效導致公眾向媒體求助，展開媒體動員，吸引社會關注。基層政府發現事件發展有朝大規模群體行動發展的傾向，其態度開始由消極冷漠轉變為積極應對，主動深入基層與民眾展開面對面的交流和溝通，并盡力嘗試通過政府話語對民眾進行教育。

但地方政府并不真正試圖改變原有政策，溝通與教育策略導致民眾更加不滿。城市居民開始采用了規模化的“鬧大”策略，既增強行動的影響力和表演性，也避免陷入合法性困境，所以采用了集體“散步”“購物”等策略，卻增加了社會穩定風險，使政府不能推諉和敷衍。因此，這種策略成為民眾實現利益訴求的優先策略。政府面對群體行動則采用壓制策略，通過警示和分化組織者、大量警察嚴防死守，甚至抓捕部分違法犯罪者而控制群體行動。民眾與政府之間的矛盾達到了頂點。

面對強大的社會穩定壓力與輿論壓力，政府采取妥協策略，做出承諾，盡快平息事件。在事件平息后，地方政府與公眾之間在鄰避項目的重新論證和選址上進行一定協商，有些項目暫停，有些遷址。值得注意的是，經過政府的層層策略應對，事實上只有在極少數情況下，民眾能組織起大規模的集體行動，并迫使政府妥協。但這也不意味著目前的政府策略是完全成功的，相反政府的行為方式實質上是壓制了公眾利益訴求，將社會矛盾不斷積累，結果必然導致一些事件突破政府限制而爆發出來。

五、結論

城市鄰避沖突及其過程是相關利益者的行為策略選擇和博弈過程，居民和政府均采取有利于自身的策略。居民從“理”“法”“情”各個維度采取行為策略，對政府施加壓力。其策略選擇具有明顯特征：一是多元策略組合，多管齊下，尤其是常規行政手段和非常規的規模化策略相結合，規模化策略是民眾行動的關鍵。二是力圖在理性和壓力之間尋求平衡。大多數策略會盡力保持理性，希望通過采取溫和、理性的方式獲取社會力量的支持，同時必須保持一定的壓力，迫使政府回應。政府在應對民眾策略時處于一個較為被動位置，是因為對民眾行動的延遲反應。

通過民眾和政府雙方的行動策略及其互動能反饋出如下問題：第一，政府和民眾行動策略之間失衡。無論民眾還是政府，其大部分的策略都是無效的。民眾策略無效導致絕大多數問題不能解決。政府策略無效的表現是以壓制問題為導向，而不是以解決問題為導向。如果地方政府能成功壓制居民利益訴求，那么就似乎暫時消除了問題，卻以犧牲民眾的滿意度為代價。如果壓制不成功，則導致民眾不得不逐漸將行為升級。只有當出現大規模的集體行動之后，兩者才能再一次達成暫時的妥協與平衡。第二，民眾集體行動有失控風險，尤其是面對整個城市的動員，缺乏組織的民眾有可能出現混亂和暴力。第三，社會治理成本高昂。一個鄰避沖突并不能通過制度化的渠道解決，民眾往往要采用各種各樣的方法來提出訴求，甚至走向街頭。這種現象無論是對民眾還是對政府來說都付出了高昂的成本。第四，政府策略主要是應急式的權宜之計，表層化的策略沒有從根本上改革社會沖突發生的機制。因此，針對上述問題，政府應從根本上改革鄰避設施決策機制，引進公眾參與，降低鄰避設施負外部性影響，方能降低社會風險和成本，實現城市社會的善治。

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