公共選擇理論關于公眾利益與個人利益的權衡分析

■文/金銘

公共選擇理論關于公眾利益與個人利益的權衡分析

■文/金銘

摘要公共選擇理論是一門以現代經濟學角度分析政府問題的學科，研究對象是選民、政治人物和政府官員們的行為，假設他們都是出于私利而采取行動的個人，以此研究他們在各種社會體制下進行的互動。公共選擇理論指出：政治家與官僚并不總是以公眾利益為工作目標，而是以個人利益最大化為目的。本文通過運用公共選擇中官僚理論以及委托-代理理論的相關知識來分析“GDP為績效評估指標”、“三公經費的控制”和“八項規定的推行并非是一個可行的長效機制”這三個具體例子，從而得出不存在絕對的政治家與官僚以公眾利益為目標或以個人利益最大化為目的的結論。

關鍵詞公共選擇理論官僚理論委托-代理理論公眾利益個人利益

一、理論分析

（一）公共選擇中的官僚理論

以馬克斯·韋伯為代表的傳統官僚理論認為“理想的官僚制”體系是當選政治家或選民的工具，官僚應該堅持價值中立，只服從社會利益的最大化，合理合法的職權是官僚概念的核心。而以布坎南為代表的公共選擇學派則提出自己的官僚理論，該理論假定官僚就像市場中的消費者和生產者一樣，政治制度就像市場制度，政治家就如企業家，選民就是消費者，選票即該市場下的有效貨幣，選舉制度就像市場性的交易制度，理性且自利。官僚們追求自身效用的最大化，他們關注的是權力、官職和公共聲譽；上述目標與官僚的預算規模大小呈正相關，因此得出官僚的最終目標是追求其預算的最大化的結論。

布坎南之所以把官僚看作市場中的消費者和生產者，其理論基礎是把“經濟人”假設運用于政治市場中。

公共選擇理論認為人類社會是由經濟市場和政治市場組成的，經濟市場的活動主體是消費者和廠商，政治市場的活動主體是選民、利益集團和政治家、官員。在經濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品；在政治市場上，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。從哲學的觀點來說，價值觀是人們判斷事物有無價值及價值大小的評價標準，對人們自身行為的定向和調節具有非常重要的作用，而且一經形成則具有相對穩定性和持久性，不會隨意改變。再者人的行動是圍繞其價值觀進行的，既然做出經濟決策和政治決策的是同一個人，那么同一個人在兩個不同的市場上不會表現出兩種不同的行為方向和價值取向，即在經濟市場上追求自身利益的最大化，而在政治市場上自覺追求公眾利益的最大化，這種在政治和經濟活動中表現出來的截然對立的價值觀是相互矛盾的。

因此，當官僚和政治家拋開政治身份而僅僅作為社會中的一個“理性人”或“經濟人”的時候，追求個人利益最大化為其行動目標也是符合現實邏輯的，該理論的存在有其合理性。

（二）公共選擇中的委托-代理理論

委托-代理簡單來說就是指一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬，授權者是委托人，被授權者是代理人。公共選擇中的委托-代理理論主要表現在兩個方面：

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1、政府作為委托人

政府不再直接生產公共產品，而是通過委托代理模式，將公共產品的生產任務交給社會，通過競爭招標等模式從社會生產者手中購買公共產品和公共服務。

2、政府作為代理人

人民將法律層面上享有的公共權力通過委托代理關系賦予權力機關、政府部門行使。人民只享有公共權力的剩余索取權，并保留對公共權力行使者的選擇權與監督權。

當政府作為委托方時，其在競爭招標選擇最終承擔某項公共產品或公共服務的生產者的過程中，衡量和評價生產者資格的標準肯定會因人而異。從經濟人的理性角度出發，政治家和官僚肯定會傾向于優先考慮對其自身利益有利的生產者，在此趨勢之下與政治團體具有特殊關系的“利益集團”應運而生。利益集團是政府自利性的表現之一，政府部門在某種程度上需要和依靠利益集團的資助來幫助它實現競選勝利從而謀取私利，當然在此過程中“政治人”的本質也會對政府的決策產生不同程度的影響，因為生產者生產的產品和服務的質量和數量是政治家和官僚績效考核的重要指標。

當政府作為代理方時，人民授權政府行使公共權力，此時委托方和代理方之間經常存在由于雙方信息不對稱而產生的隱藏信息和行動、機會主義行事、逃避監督等違背公共利益原則的自利行為。這些行為可以從生物人的角度來解釋，政治家和官僚為了自身的發展和現實需求，以追求自身利益最大化為行動目標是不可厚非的，只要將對公眾利益的損害程度控制在可接受的范圍內。不能強迫作為政治家和官僚的社會個人完全犧牲個人利益而為公眾利益服務，這是有悖自然人性的。

二、實證分析

（一）政府績效考核指標GDP

政府績效評價指標主要包括經濟指標、效率、效果、行政

能力和公正等。在我國現階段，經濟指標中的GDP總量和人均GDP是評估政府績效的一項重要指標因素。GDP即國內生產總值，是指在一定時期內一個國家或地區的經濟中所生產出的全部最終產品和勞務的價值，它可以反映一個國家的經濟表現和一國的國力與財富。GDP是以數量見效的，因此大部分地方政府官員為了展現自己執政期間的顯赫政績通常會選擇依靠一些見效快、易于發展的產業來拉動當地政府的經濟生產總值。最突出的例子就是政府對地方的泡沫經濟房地產業的“照顧”，雖然近年來中央出臺了打壓房價和泡沫開發的相關政策，但是“上有政策，下有對策”，地方政府對中央政策的回應總是微乎其微，甚至置之不理。

同樣以公共選擇的官僚理論來分析，政治家和官僚在想方設法促進地方政府GDP增長的過程中就是站在“經濟人”理性假設的基礎上作出的利益決策。因為政客在乎的是是否再次當選，所以他們在執政期間把績效評估的重要指標GDP納入工作重點是合情合理的。換句話說，GDP作為政府績效考核的一個重要指標也是導致政治家和官僚在執政過程中形成以追求個人利益最大化為價值導向的因素之一，而犧牲個人利益追求公共利益經常只是政府行動的一個旗幟。

（二）三公經費的控制

近幾年三公經費是否公開一直是公共行政領域的一個熱點話題。三公消費主要是指政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費。由官方數據公布可知，截至2011年7月26日18時，在已公布“三公經費”的86個中央部門中公務接待費年預算超千萬的部門達20個。國家稅務總局(含國稅系統)、質檢總局及中國科學院位列前三，分別達到66703.50萬元、11384.66萬元和8043.66萬元，金額數目驚人，自然會引起社會階層的不滿。為了緩和社會矛盾，穩定人心，在2012年國務院幾次再下“三公經費”公開令箭的情況下，中央政府和省級政府對“三公經費”有所控制，數額和比例都有所下降，預算得到了有效壓縮。

這一現象正好引證了委托-代理理論在公共選擇中的具體運用。當政府作為人民的代理人行使行政權力時，與作為委托方的人民之間由于利益立場的差異經常會出現信息不對稱，從而導致委托方在僥幸心理的前提下主觀隱藏事實信息和行動，必要時甚至捏造虛假信息以維護私人利益。正面來說，中央對三公經費的控制實質上就是為了抑制代理人的私欲，使政治家和官僚能各司其職，公私分明，真正做到全心全意為公眾服務。反面來說，該現象揭露了代理人以實現個人利益為基點借助行政職位和行政權力謀求個人利益最大化的事實，三公經費就是以權謀私，借工作之機享個人之樂。

（三）“八項規定”的推行并不是一個可行的長效機制

“八項規定”是習近平總書記針對黨改進工作作風和密切聯系群眾提出的，主要內容包括中央政治局全體同志要改進調查研究；要精簡會議活動；要精簡文件簡報；要規范出訪活動；要改進警衛工作；要改進新聞報道；要嚴格文稿發表；要厲行勤儉節約。

“八項規定”從法律意義來說只是對黨的工作作風提出的規范性要求，沒有很嚴肅的強制性和法律權威性，而且是針對現階段政治領域出現的廣泛性政府機關人員作風不正等問題提出的現實性對策，適用于習近平總書記上臺后的政策方向，因此不具有長期性和穩定性。而且“八項規定”對政府工作人員的規范更多的是停留在思想理論層面，強調的是通過對機關工作人員工作作風和工作態度的正確向導來規范其實際工作要求。

但政策是針對現有問題而言的，正是“八項規定”的出臺更突出了政治家和官僚在行使行政權力過程中受自利主義影響的可能性之大，八項規定推行的短暫性要求政府機關人員在不違背公眾利益的前提下有限度地追求個人利益。

三、結論

經過上述理論分析和實證分析可以得出：我們應該以辯證法的角度來看待“公共選擇理論提出的政治家和官僚并不總是以公眾利益為工作目標，而是以個人利益最大化為目的”的觀點，即有選擇性的贊同。

公共選擇的官僚理論和委托-代理理論站在“經濟人”假設的角度可以論證政府機關人員經常以自利主義為工作原則，而并不總是追求公眾利益的最大化。但是結合GDP、三公經費和八項規定的實例我們可以從另一面看出政治決策中公眾利益與個人利益的博弈結果還取決于政治家和官僚的個人價值觀傾向。如果該政治家的價值觀傾向于為公眾無私奉獻，那么他的政治決策必然會以實現公共利益的最大化為終極目標。反之，則是以個人利益最大化為行動導向。

四、建議

除了一般框架之下的制度完善，體制創新，法律規范，我想強調的一點是行政倫理即行政價值定位建設的重要性。行政價值定位是由政府在國家治理中的特殊作用和公務員職業的特殊性質決定的，直接關系到人民的公共價值目標能否實現。重視政治家和官僚群體價值觀體系的重整，適度打擊自利主義的泛濫，推崇公共利益的實現，在政府機關內營造公仆精神氛圍，而且領導層級要做好上行下效的帶頭作用，中央首先示范并嚴格敦促下級執行相關要求，各省市級嚴格遵循上級行動要求，形成和諧一致的政治風貌。這種內在的約束機制一經形成便會對整個行政體系帶來具有長期性、穩定性的良性影響，而非硬件框架能比擬，所以對于文明政治、公共價值的實現都具有重要作用。

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）