如何提升北京城鎮化質量

文/趙凱

改革開放以后，北京城市化水平穩步提升，從1978年-2014年，全市常住人口由871.5萬人增長到2151.6萬人，城市化率由54.9%提高到87.5%，已處于城市化穩定發展的高級階段，城市化的外延擴張式發展模式已經到了臨界點。

城市化進程中，城市與農村將并存其間，北京亦不例外。城鎮化作為現代化的必然任務，按照國家新型城鎮化規劃（2014年-2020年）要求，北京的城鎮化必須進入到以提升質量為主的轉型發展新階段，實現北京的城鎮化發展由速度型向質量型轉型，須針對北京城鎮化呈現出的特點，尋求解決路徑。

五大特點顯現

北京作為國家首都和特大型城市，對全國不同層次人口的吸納有著天然優勢，城鎮化發展亦在人口快速增長的前提下呈現出五方面特點：

一是外來人口成為拉動城市化的主要力量，本地戶籍人口的城鎮化速度相對緩慢。一方面，外來人口成為城市化主力。2005-2014年，北京新增城鎮人口中外來常住人口占80%。2014年，北京常住外來人口達到818.7萬人，占常住人口的比重達到38.1%，意味著每3個北京人中就有1個是外地人。另一方面，每年有一部分農民主動或者被動地轉化為市民。如近年來北京推動了城鄉結合部的50個重點村改造，以及與城區棚戶區改造同步進行的農村環境綜合整治工作，六環之內的大量村莊被納入到了整治范圍，這些區域的農民因此被動實現了城鎮化，但截至2013年，北京農村戶籍人口仍有289.7萬，農轉居任務依然繁重。

二是中心城仍然是全市城鎮人口和經濟發展的主要承載區，但近年來的產業與功能疏解也已取得初步成效。北京市中心城承載了全市68.5%的城鎮人口和69.6%的地區生產總值，發展方向已從外延擴展轉為以內涵發展為主。目前中心城功能疏解剛剛起步，勢頭較好，比如人口疏解方面，通過結合中軸線申遺和重點工程等多種方式，舊城已疏解人口3600余戶；產業疏解方面，借助奧運機遇，中心城陸續停產搬遷首鋼、北京焦化廠、北京化二等傳統工業企業，工業和倉儲用地占中心城城鎮建設用地的比例從2003年的16.2%降至2014年的不足10%，且中心城區已明確不再供應上市工業和倉儲用地。

三是新城地區建設規模有序較快增長，產業發展水平逐漸提升，有效分流了中心城區的人口流入壓力。新城已經成為全市工業集聚發展的主要載體，2014年新城地區第二產業增加值占全市的比重達到60%左右，比2006年提高約15個百分點。新城目前聚集了全市近50%的常住人口，并且是全市人口增速最快的區域，特別是在截流外省市來京人員方面起到了較大的作用。

四是小城鎮集聚和吸納功能不斷提高，作為城鄉一體化重要節點的作用正在凸顯。目前北京市共有182個建制鄉鎮，31個已納入中心城范圍，43個納入新城規劃范圍，其余108個相對獨立發展的小城鎮中，市政府確定了42個重點小城鎮。到2014年底，42個重點鎮平均城鎮化率約為50%左右，成為吸引城市功能和人口的重要承載區域。

五是以城帶鄉長效機制尚未形成，城鄉一體化水平有待提升。盡管已經擁有較高的城市化率，但北京的城鄉二元結構依然存在，城鄉發展的差距依然明顯。從居民收入來看，自1987年以來，北京的城鄉居民收入差距持續擴大，雖然自2009年之后農民收入增速較快，但由于城鎮居民收入基數較大，二者之間的絕對值之差仍在擴大，2014年達到23684元，城鎮居民人均收入相當于農民人均純收入的2.2倍。從居民消費來看，2014年北京城鎮居民人均消費性支出是農民的2倍。

內部結構失衡

在近年來統籌城鄉發展的背景下，盡管北京推進城鎮化的速度較快，但城鎮化的內部結構和質量仍存在諸多不平衡：

首先，北京市各區縣城鎮化質量差異明顯，區縣城鎮化質量得分的標準差是5.56163，遠高于區縣人口城鎮化水平的標準差0.1965。東城、西城城鎮化質量較高，城市發展新區和生態涵養區的城鎮化質量普遍不高。

其次，各區縣城鎮化質量的空間分布不均衡。城鎮化質量較高的地區主要集中在中心城區，城市發展新區作為未來吸納北京人口、承接首都功能的重要承載區，應該發揮的功能未得到充分體現，提升城市發展新區城鎮化質量的壓力尤為迫切。

第三，從分項指標的內部差距比較，空間集約指標的內部差距最大，城市建設的三個二級指標以及財政指標、經濟生態綜合效益指標內部差距較大，社會發展、居民生活指標的內部差距較小。表明社會發展、居民生活等方面協調水平較好，在經濟發展、城市建設等方面需要強化。

最后，由于各區縣的發展基礎、物質積累和發展實際不盡相同，制約各區縣城鎮化質量提高的短板也存在差異。

由此不難看出，北京的中心城區城市化已基本實現，未來提升北京城市化率的重點在于除東西城之外的其他區縣，特別是郊區縣，提升北京整體的城鎮化發展質量，必須立足區縣實際，因地制宜地采取針對性措施。

提升路徑

結合上述對各區縣城鎮化質量的評價，未來北京城鎮化發展應以人口的城鎮化為核心，著眼于緩解人口資源環境矛盾為導向，著力推動中心城-新城-重點鎮的聯動發展，全面提升城鎮化發展的質量和水平。

首先，應堅持以人為本，推動全體居民共建共享城市化發展成果。

城鎮人口既是推動城市化發展的主力軍，也是城鎮化發展的服務主體，新型城市應以人的全面發展和幸福作為終極目標。一方面，要扎實推進城市基本公共服務全覆蓋，有序推進本地農民“市民化”，分類引導“夾心層”、“農轉非”人員、農民工等重點人群更好地融入城市；另一方面，要推動“夾心層”向上流動為中產階級，成為城市發展中最具活力的中堅力量。核心是要在一些領域逐步降低門檻，消除隱性障礙，真正給予“夾心層”市民待遇。三是要全方位提升城市化品質，建設系統完善的基礎設施、提供充足多元的就業機會、營造舒適宜人的居住環境。

其次，要優化空間布局，推進“中心城-新城-重點鎮”聯動發展格局。

提升城鎮化發展質量須尊重城市化發展的一般規律，根據不同區域資源環境承載力，完善城市化的總體空間布局。要構建更加細化、更多層級的城市化體系，在推進中心城人口與功能疏解的同時，將新城作為城市化的戰略重點，同時積極發揮小城鎮的支撐作用，順利推進新型城市化。一是深入推進中心城功能和人口疏解，將優化提升中心城功能作為新型城市化的主攻方向。二是要按照區縣功能定位，分類推進新城建設，充實產業功能，完善服務功能，積極促進新城業城均衡發展以及新城與中心城的聯動發展，提升城鎮人口承載能力，使新城成為未來新增城鎮人口的主要承載空間。三是把重點鎮作為新型城市化的重要節點，立足資源條件和發展基礎，充實城鎮的特色產業功能，依托功能區建設積極吸納農民就近就業，帶動農民增收，建設“小而美”的特色城鎮。

第三，須強化以城帶鄉，實現城市化與新農村建設的統籌協調發展。

將城鎮建設與社會主義新農村建設結合起來，建立以城帶鄉、以工促農的新型城鄉關系，促進公共資源在城鄉間均衡配置、生產要素在城鄉間自由流動。推動城市產業向小城鎮和農村轉移輻射，城市基礎設施向小城鎮和農村延伸拓展，城市公共服務向小城鎮和農村延伸擴散，促進城鄉發展的對接與融合，率先實現城鄉經濟社會一體化發展目標。

第四，要結合新型城鎮化需要，開展行政區劃調整和管理制度改革。

逐步推動部分鄉鎮區劃調整，合理規劃鎮域規模與布局，做大做強重點鎮，合并一些面積較小、功能相近的鄉鎮，以便于促進城鎮更集中發展。精簡高效地核定新鄉鎮規劃，加強基礎設施同步規劃，同時避免重復建設項目規劃與審批。針對現有行政管理問題，加快城市化過程中的鄉鎮管理向街道、社區管理轉變，借鑒網格化、精細化的管理模式，逐步推動部分管理職能重心下移，進一步精簡行政成本，同時為城鄉居民提供更加優質的公共服務。

第五，應深化跨區域合作，實現區域城市化在更高層次可持續發展。

建立首都經濟圈分工合作機制，帶動周邊區域經濟社會發展，促其對進京人口起到一定“攔截”作用，有效調控北京城鎮人口規模，保障首都的可持續發展。通過跨區域合作，加速推動北京周邊區域城市化進程，并帶動其城市化質量提升。通過跨區域合作，構建結構合理、功能協調的城市群，提升整體承載能力、綜合競爭力和輻射帶動力。