信息公開：環保組織能做什么

嚴厚福 北京師范大學法學院

信息公開：環保組織能做什么

嚴厚福 北京師范大學法學院

5月19日，陜西西安，西北大學一科研團隊正研發一種專門用于監測生態環境的“神秘盒子”，可監測附近百米內的影像、聲音、溫度和濕度 CFP/供圖

2015年8月11日，“120城市污染源環境公開（PITI）指數評價報告”在北京發布。這是自2009年以來，公眾環境研究中心（IPE）與自然資源保護協會（NRDC）連續第6年對全國污染源監管信息公開狀況進行評價。根據本年度的PITI評價結果，120 個評價城市的污染源信息公開平均得分從去年的28.5分，大幅提高到今年的44.3分。除本溪、克拉瑪依、大慶三市得分略有下降外，其余城市得分均有所提升，提升幅度在10分以上的城市占總評價城市 79.2%。榜首六年來首次易主，浙江溫州市以69.3分躍居120城市第一名。山東城市群在信息公開表現上快速崛起，煙臺和青島分列第三、第四名。這改變了歷次評價中東南沿海地區一枝獨秀的局面，形成了山東和浙江兩省齊頭并進的新格局。

各地在信息公開機制上也有所創新，如山東采用“雙曬”模式發布污染源日常違規信息；廣東搭建“行政處罰信息”平臺匯總各地市處罰信息，便于公眾查詢；湖南在“企業環境信用等級”評價上，引入公眾參與，征詢公眾意見，并在企業環境信用等級升級過程中邀請環保組織監督參與等。多個城市開通環保政務微博，受理網絡環境投訴舉報。其中，“山東環保政務微博體系”以及“銀川政務云系統”尤為突出。天津經濟技術開發區借鑒污染物排放與轉移登記(PRTR)制度推動區內工業企業自愿開展環境信息公開等。

從某種意義上說，環境信息知情權是公眾其他程序性環境權利，尤其是參與權的前提。公眾只有獲得足夠全面且準確的環境信息，才能清楚知悉政府即將采取的各項決策行動，才能做出正確的反應。良好的信息溝通可以使公眾更有效地參與到決策過程中。同時，也可以促進公眾、政府、企業之間的溝通和理解，減少或避免由于信息不透明而引發的社會沖突。

自2003年的《清潔生產促進法》要求省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門“在當地主要媒體上定期公布污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的污染嚴重企業的名單”以來，中國在政府環境信息公開和企業環境信息公開方面的制度建設不斷完善。國務院及環境保護部相繼發布了《關于企業環境信息公開的公告》、《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法（試行）》、《關于加強污染源環境監管信息公開工作的通知》、《污染源環境監管信息公開目錄》（第一批）、《建設項目環境影響評價政府信息公開指南（試行）》、《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法（試行）》、《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法（試行）》、《企業信息公示暫行條例》、《企業事業單位環境信息公開辦法》等法規、規章和規范性文件。此外，在《規劃環境影響評價條例》、《環境保護行政許可聽證暫行辦法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等法規、規章中，也有一些關于環境信息公開的內容。尤其值得指出的是：新《環境保護法》專門增加了一章“信息公開和公眾參與”，對政府和企業的環境信息公開義務作了明確的規定，堪稱我國環境信息公開領域最高的法律依據。可以說，環境信息公開領域的制度建設在國內已經處于領先水平，重點污染源排放信息實時公開更是已經處于世界領先水平。

法律執行層面差距大

當然，與世界環境信息公開制度建設的先進水平相比，我國還是有些差距的。例如，在公眾申請政府公開環境信息時，《奧胡斯公約》規定“任何人”都可以申請，而我國的《政府信息公開條例》規定只有具備“生產、生活、科研等特殊需要”的公眾才能申請，否則政府部門可以拒絕公開。但立法層面的差距遠遠小于執行層面的差距，目前我國環境信息公開的主要問題是執行問題。正如IPE的報告所反映的那樣，報告的評價指標設置依據的是現行法律法規的要求，作為一個百分制評價標準，本期評價的平均得分僅為 44.3，最高分才69.3分，體現出各個城市環境信息公開的實踐與法律要求相比仍存在巨大的差距。

最能體現環境信息公開立法在實踐中執行不力的例子，一是未能嚴格執行中國版的“污染物排放和轉移登記制度”。“污染物排放和轉移登記制度”（Pollutant Release and Transfer Register, PRTR）是被發達國家和地區廣泛采納的一種環境信息公開制度。2013年3月施行的《危險化學品環境管理登記辦法（試行）》，要求重點環境管理危險化學品生產使用企業，應當于每年的1月31日前，向縣級環境保護主管部門填報重點環境管理危險化學品釋放與轉移報告表、環境風險防控管理計劃。危險化學品生產使用企業應當于每年1月發布危險化學品環境管理年度報告，向公眾公布上一年度生產使用的危險化學品品種、危害特性、相關污染物排放及事故信息、污染防控措施等情況；重點環境管理危險化學品生產使用企業還應當公布重點環境管理危險化學品及其特征污染物的釋放與轉移信息和監測結果。這些要求已經很接近發達國家和地區的“污染物排放和轉移登記制度”，以至于在該《辦法》頒布之初，學術界和環保組織著實興奮了一陣。但該《辦法》施行兩年多來，幾乎“形同虛設”，無論是企業還是環保部門，似乎都沒有把該《辦法》當回事。在該《辦法》施行兩年后，2015年3月底、4月初 NRDC與自然大學向環保部、全國31個省級環保部門、25個市縣環保部門、16家涉汞國控企業申請公開該《辦法》的實施情況，最終的發現是該項工作尚未實施或正在開展中。

二是環保部門未能按時公布重點排污單位名錄。《環境保護法》第55條規定“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督。”《企業事業單位環境信息公開辦法》明確了何為“重點排污單位”，但重點排污單位公開環境信息的前提是環保部門依法公開了“重點排污單位名錄”。《企業事業單位環境信息公開辦法》規定設區的市級人民政府環境保護主管部門應當于每年3月底前確定本行政區域內重點排污單位名錄，但實踐中大量的市級環保部門并未按時公布重點排污單位名錄，致使重點排污單位環境信息公開的程序無法啟動。對相關環境信息有了解需求的公眾和社會組織，也因為無法獲得重點排污單位的名錄而無從著手進行信息公開的申請或監督。

至于環保部門未依法公開環評報告書或行政處罰決定書全文、未依法對公眾申請信息公開作出回復、信息發布時間滯后，企業在公布環境信息時避重就輕甚至弄虛作假、公示（尤其是環評公示）的方式不便于公眾知悉等問題，更是屢見不鮮。要讓紙面上的“法”落實到地面上，還有很長的路要走。

推動環境信息公開的七大發力點

向法院起訴政府部門信息公開的案件，很有可能敗訴。但是提起此類訴訟，不能簡單地以勝敗論英雄，喚起公眾的關注，讓立法者看到這種規定的不合理之處，才是這種訴訟的意義之所在。

環保工作需要“頂層設計”，更需要基層推動。“基層”推動的一個應有之義就是公眾的推動。剛剛頒布的《生態文明體制改革總體方案》提出建立“多方參與的環境治理體系”，顯示黨中央、國務院已經充分意識到公眾在環境治理中的重要作用。要讓環境信息公開的制度成為現實，公眾是必不可少的一支力量，而環保組織又是公眾中的主力軍。那么，針對我國環境信息公開立法和實踐的不足，環保組織可以做什么呢？

第一，可以監督政府是否依法履行了主動公開環境信息的職責。《環境保護法》、《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法（試行）》等法律法規規定了政府應當主動公開某些環境信息。但和個人一樣，政府部門也有“偷懶”的傾向，公眾尤其是環保組織應當不停地監督著試圖偷懶的政府部門，隨時指出他們在環境信息公開工作中的問題，讓他們不得不打起十二分精神來做好這份工作。如果發現政府應當公開而未公開，環保組織可以向其提出建議要求其改正，或者直接向有關部門進行舉報。《環境保護法》第68條明確規定：“應當依法公開環境信息而未公開的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。”《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第7條規定：“不按規定報告、通報或者公開環境污染和生態破壞（災害）事件信息的，應當追究政府有關工作部門領導成員的責任”；第8條規定：“黨政領導干部利用職務影響，指使篡改、偽造生態環境和資源方面調查和監測數據的，應當追究其責任。”環保組織可以充分利用這些追責規定，向有關部門舉報政府環境信息公開中的違法行為，并且可以利用社交媒體的傳播力擴大舉報的影響。

第二，可以申請政府公開信息，擴大公眾的知情權。有些環境信息不屬于政府主動公開的范圍之列，或者雖然屬于主動公開之列，但政府部門并未及時公開，這時環保組織就可以向政府部門申請公開信息。如果政府部門以申請人未能證明“生產、生活、科研等特殊需要”為由拒絕公開，則可以考慮向人民法院提起訴訟。根據《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第12條：“原告不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，且被告據此不予提供的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。”因此申請人很有可能敗訴。但是提起此類訴訟，不能簡單地以勝敗論英雄，喚起公眾的關注，讓立法者看到這種規定的不合理之處，才是這種訴訟的意義之所在。退一步說，至少對于那些能夠證明“生產、生活、科研等特殊需要”的環保組織來說，應當充分利用法律的授權，不斷“挑戰”政府部門的惰性，讓他們的行為逐漸符合法律的規定甚至“超越”法律的規定。

第三，可以督促重點排污單位公開環境信息。對于未依法公開環境信息的重點排污單位，環保組織可以嘗試如下幾種途徑督促其公開：其一，依法向環保部門舉報，要求環保部門責令其公開。其二，盡管目前的法律并未明確授權，但環保組織也可以嘗試直接向企業發函要求其公開，并以向環保部門舉報作為“威脅”。企業當然可以不理會環保組織的公開要求，但如果提出申請的環保組織多了，企業自然會重視。

第四，可以考慮對拒不公開環境信息的政府部門或者企業提起環境公益訴訟。如果經過環保組織的“催告”之后，某些政府部門或者企業仍然拒不公開依法應當主動公開的環境信息，例如環保部門未能依法公布“重點排污單位名錄”或者未依法公布環評報告書全文，重點環境管理危險化學品生產使用企業未能依法公開危險化學品釋放和轉移信息，則可以嘗試對其提起環境公益訴訟，要求法院判決其依法公開環境信息。至于法院受不受理是另一回事。通過這種方式，必將對被訴的政府部門或者企業產生一定的威懾效果，也有助于推動將來修改法律時擴大環境公益訴訟的范圍。正如2005年北大法學院六師生在沒有任何法律規定環境公益訴訟制度時仍然堅持提起松花江水污染環境公益訴訟一樣，社會需要一些先行者去挑戰現行法律的局限，從而促進包括立法者在內的廣大公眾進一步“解放思想”，逐漸拓展法律和權利的邊界。

第五，可以利用現代信息技術，以便于公眾知悉的方式公布經過整理的政府或者企業環境信息。IPE制作的“污染地圖”、“蔚藍地圖”就是一個很好的范例。“污染地圖”、“蔚藍地圖”有助于解決環境信息公開“最后一公里”的問題，讓政府和企業已經公開的環境信息可以方便地被公眾所知悉，從而保障公眾的知情權和監督權。未來，環保組織可以考慮拓展這方面的工作，例如，可以開發一個App，收集全國范圍內所有正在進行中的環評公示信息，讓更多有志于保護環境的人士有機會參與到環評的公眾參與環節，積極獻言獻策，從而提高環評的質量。

信息公開是成本最低、收益最高的環境監管手段。環境信息公開也是獲得公信力的“捷徑”。無論是政府部門還是企業，環境信息公開得越充分，就會發現站在自己一邊的“同盟軍”或者“消費者”越多，其政治地位或者市場地位也就越重要。

第六，可以通過輿論的力量樹立環境信息公開的“領跑者”，呼吁其他政府部門或企業向其學習。環保組織應當努力發掘政府和企業環境信息公開的“領跑者”，并利用社交媒體等手段，充分發揮輿論的力量，激勵后進者向“領跑者”學習。IPE和NRDC的年度環境信息公開報告就是一個優秀的范例：通過梳理每個城市在環境信息公開方面的表現，尤其是總結一些城市的最佳實踐，給上榜的城市施加壓力或者樹立信心，激勵他們互相學習，在競爭中共同進步。更重要的是，通過讓公眾了解各自所在城市的環境信息公開水平，促進他們去進一步推動所在城市的環境信息公開工作。

第七，可以做一些環境信息公開領域的宣傳教育和研究工作。例如，制作一些環境信息公開的手冊，告訴公眾應當如何獲取環境信息；培訓其他環保組織的成員，讓他們可以更好地運用現有的法律法規促進環境信息公開的工作；介紹和總結國外先進經驗，告訴政府和企業應當如何更好地公開環境信息并與公眾進行良好的溝通，等等。當然，如果有足夠的經費來源，也可以資助其他環保組織開展與環境信息公開有關的工作。

信息公開是獲得公信力“捷徑”

信息公開是成本最低、收益最高的環境監管手段。僅僅通過環境信息公開，就足以對政府和企業的環境保護工作形成強大的壓力，迫使他們不得不認真對待環境保護工作。環境信息公開也是獲得公信力的“捷徑”。無論是政府部門還是企業，環境信息公開得越充分，就會發現站在自己一邊的“同盟軍”或者“消費者”越多，其政治地位或者市場地位也就越重要。當前，黨中央、國務院、環境保護部高度重視環境信息公開工作，為環保組織的介入提供了良好的政治環境。環保組織應當牢牢把握這個良機，充分發揮自身的專業優勢，積極開展自身所擅長的工作，并與其他環保組織通力合作，推動我國的環境信息公開水平更上一層樓。