整體性治理視角下的跨域環境治理——以小清河流域為例

允春喜，上官仕青

（中國海洋大學 法政學院，青島 266100）

作為一種公共產品，生態環境具有明顯的外部性特點，生態環境的整體性決定了環境污染不以人為的行政區劃邊界為限。對于流域來說，依托河流上、中、下游之間形成了密不可分的經濟、社會、生態聯系，這種天然聯系呼吁“你中有我，我中有你”的整體性治理模式，各方共同致力于流域水環境的改善。

1 跨域環境治理的困境與整體性治理的凸現

伴隨著經濟社會的發展，公眾對生態環境質量提出了更高的要求，而跨域水環境問題也成為眾多環境公共問題中亟待解決的問題之一。“科層治理由于狹隘的服務視野、政策目標與手段相互沖突、資源運作重復浪費、政府機構設置出現重疊、公共服務分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性，無法從整體上提供公民所需要的服務”[1]。各地方政府或部門從自身利益出發作出符合自身利益的選擇，在這種以效率為導向的工具理性追求中“以自由、正義和公平等術語為代表的一些更廣泛的人類價值問題正在失去它們作為評判標準的重要性，取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’。當效率的衡量成為唯一的討論議題的時候，協商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”[2]，個體理性的選擇最終導致了集體的非理性。如何突破跨域水環境治理中的“囚徒困境”值得我們思考。

跨域水環境問題的整體性和復雜性使得依靠單個地方政府或政府部門無法妥善解決，探究如何在政府內部維護縱向權威的基礎上搭建有利于地方政府間橫向溝通的橋梁對于實現跨域環境問題的解決具有重要意義。整體性治理主張在不建立“超級機構”（Super Institutions)和取消行政邊界的前提下，以公眾需求為導向，通過協調或整合實現公共產品和服務的整體化供給，最大程度的滿足公眾需求。強調通過政府部門間政策目標的一致與政策執行的相互強化減少乃至消除碎片化政府的弊端，克服各自為政、部門主義、地方保護主義的沉疴，減少不同政策、項目間的沖突與矛盾，致力于通過改善政府內部的協調為公眾提供無縫隙的服務，最終實現治理行動中的合作無間。整體性治理理論希望在治理的層級、治理的功能和公私部門三個維度上，完成政策、服務供給和監督等過程的整合[3]。因此，整體性治理“并不是一組協調一致的理念和方法，最好把它看成是一個傘概念，是希望解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題以及加強協調的一系列相關措施”[4]。這與跨域環境綜合性治理目標不謀而合。

2 小清河流域環境治理碎片化的表現

小清河是山東省省管大型河道，流經濟南市、濱州市、淄博市、東營市、濰坊市等五個地級市，共計18個縣（市、區）、涵蓋306個鄉鎮。小清河全長237公里，流域面積10572平方公里，流域面積約占全省總面積的9.6%，人口約占全省總人口的12%，流域內創造的經濟價值占全省經濟總量的16%，是連接省會城市群經濟圈、黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區的天然紐帶，在山東省經濟社會發展中有著舉足輕重的地位。[5]山東省委、省政府對小清河流域進行了多次治理，但這種由上級主導，縱向協調機制起實質性作用的治理模式并未完全實現小清河的善治。根據蘭普頓的模型[6]，碎片化權威的解釋框架包括價值整合、資源和權力的分配結構、政策制定和執行過程三方面。

2.1 地方政府價值、理念的碎片化

價值、理念對地方政府行為的選擇具有導向性作用，不同的價值、理念影響地方政府在小清河流域水環境治理目標與治理力度的行為選擇。一方面，地方政府的價值理念受到異化政績觀的影響，從而導致碎片化。在政治晉升壓力下，地方政府更傾向于優先完成GDP等經濟指標。在這種異化政績觀指導下，區域經濟發展的不平衡性導致地方政府間在流域水環境治理目標和行動上存在較大差異：經濟發達地區對生態環境的宜居性要求更高，有更多的財政預算可用于環境支出，對環境問題也更為重視，更期待通過地區合作實現產業轉移、環境改善；而經濟欠發達地區則受制于財政能力可用于環境問題的財政支出有限，為縮小與發達地區的差距，仍會犧牲環境利益選擇吸收接納發達地區轉移來的污染型高能耗企業。例如位于上游的淄博、濱州以重化工業為經濟增長依托，而位于河流入海口的壽光則不少居民以漁業捕撈、養殖為依托，如果不能達到各方的預期收益或者投入與產出不成正比，那么將難以形成地方政府間緊密的合作關系。

另一方面，地方政府的價值理念受到扭曲權力觀的影響。小清河流域治理需要流域內各級地方政府間的合作，環保、國土、監察、水利、漁業等部門的共同努力。但是各級政府和各涉水部門將自身職權范圍視為私有領域，將所擁有的資源、信息視為私有財產，將對水資源的開發利用與地區利益、部門利益緊密結合起來，形成扭曲的權力觀，從而導致對水資源、涉水信息的排它性使用，各部門對自身掌握的信息實行壟斷，阻礙信息的正常流通，導致各地方政府間、職能部門間的信息流通不暢，產生信息的不對稱。在行使行政權力的過程中，追求權力地方化和部門化，這種扭曲的權力觀使得決策過程中討價還價，難以達成一致，影響公共利益的實現。

2.2 地方政府資源和權力分配結構的碎片化

流域內各地方政府在資源占有量上的差異和權力分配結構上不均衡。一方面，流域內上、中、下游地方政府間經濟發展水平不同，資源占有量、水體功能區劃分亦各不相同。位于小清河上游的濟南市，依托其良好的經濟基礎，在小清河治理中更注重流域生態功能的發揮，為更好地涵養水源，發揮流域生態凈化作用，濟南致力于生態長廊的打造。而處于小清河下游的壽光為了更好地發展漁業養殖，則十分重視農村污水處理設施的建設。

另一方面，在我國現行管理體制下，統一的政府職能被分散到不同部門，涉水部門均具有在某些方面的管理權，職能交叉，存在多龍治水的現象。以博山區為例，在其印發的2014年環境保護綜合治理工作任務通知中，涉及到了各部門在環境保護中的職責：水務局負責做好河道綜合治理及排污口管理、水源地保護等工作，住建局負責做好污水管網建設、農村生活垃圾處置等工作；農業局負責做好農業面源污染防治工作；環保局負責抓好污染物總量減排和水源地保護等工作，通過分工來看，水務局與環保局都負有水源地保護責任，住建局與農業局都對農村生活污水處理負有責任。從這份看似清晰，實則權限交叉的任務分工中既可以看出政府在加強各部門間的職能分工上的努力，也體現出了這種職責分配方式的弊端。

2.3 地方政府政策制定和執行的碎片化

在政策制定和執行的過程中，由于在小清河流域治理中上級政府發揮主導作用，所以政策制定過程各地方政府、各涉水部門均以省級規劃、政策作指導，碎片化問題主要存在于地方、部門間基于自身利益制定具體政策的過程中，政策的同一性和連續性無法得到保障。一方面，在政策制定中存在責任主體矛盾。例如《山東省小清河流域水污染防治條例》中規定了流域內縣級以上人民政府對流域水污染的屬地管理責任和環保部門對水污染監督工作負責。《濟南市小清河管理辦法》則規定濟南市水行政部門是小清河的主管部門，委托小清河管理機構具體行使相應管理職能，水行政部門對小清河流域管理工作負責，環保、規劃、航運等其他涉水部門應配合水行政部門的工作。上述條例和管理辦法均肯定了水行政管理部門在水管理中的主體地位，這種由一個部門負責，其他部門配合的劃分方式模糊了權、責、利的邊界，導致了部門間的職責不清，使得各個部門在于部門有利時則搶著干，于部門無利時則互相推避責任。

另一方面，政策執行過程中難以落到實處。現有的環境保護法規內容多數是原則性的，規定的環境管理層級比較簡單，在環境管理權限和職責的劃分上也比較模糊，缺乏具體的、可操作的實施細則和可量化的判斷標準，使得環保法規的落實效果大打折扣。特別是對于行政邊界地區而言，企業既可以為轄區創造GDP收益，又不會直接污染本轄區，所以地方政府往往對這類企業采取睜一只眼閉一只眼的態度。地方政府間的聯席會議已成為小清河流域地方政府間合作的重要形式，但其作用的發揮還需要時間的檢驗。從長三角、珠三角等地區的區域合作來看，聯席會議就環境治理進行意見交換，但是這些會議及其形成的決議大多停留在達成共識層面，缺乏落實共識的配套舉措和監督機制，這使得各方共識的落實效果大打折扣。

3 小清河流域碎片化治理的成因分析

3.1 壓力型行政體制的影響

在我國現行體制下，上級政府掌握下級政府需要的資源和權力，地方政府間競爭的實質就是一場場以完成上級任務為目標的績效錦標賽。對于地方政府而言，只有完成上級任務指標才有可能在競爭中勝出，滿足其政治經濟利益需求。這種“一級政治組織 (縣、鄉) 為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[7]，就被稱作為壓力型行政體制。

而政府各項職能的完成情況在績效錦標賽成績中所占的比重不同，因此地方政府對容易顯示政績和量化的任務更加重視，而這其中就包括GDP、經濟增長率等經濟指標，環境治理等具有正外部性和容易搭便車的任務指標則往往處于次要位置。地方政府致力于地方經濟的發展，追求在地區排位賽中取得更好地名次，通過地方經濟發展來積累政治晉升的資本，而競爭對手正是同一級別的各地方政府及其官員。處于競爭關系中的流域內地方政府難以形成關于流域環境治理的統一價值理念，更難以在流域治理行動中達成合作。

為在橫向同級政府間的招商引資中勝出，流域內部分政府罔顧國家環保政策，對三高企業提供大量便利，如免收少收排污費等。部分地方政府不僅違背相關法律規定為污染企業開綠燈甚至充當了其保護傘，不愿對其進行積極干預。發生跨區域污染時，各方均從自身利益出發，常常是“公對公，一對空”。

3.2 分割型管理體制的限制

我國現行環境管理體制強調統一監督管理與部門監督管理相結合，這就構成了我國環境治理中的垂直分級負責與橫向多頭管理并存的現狀，在環境管理體制中呈現條塊分割的特點。從縱向部門來看，環境治理的權限被分割到不同部門，各部門間職能交叉；從橫向區劃來看，具有整體性的環境治理權限被分割到各地方政府。以多龍治水與各管一段為特征的流域水環境治理體制限制了地方政府合作的發展。

官僚制強調專業化和分工化，“分工理論在不斷提高效率的同時，也給行政組織的持續發展套上了一道無形的枷鎖”。[8]九龍治水的分割管理方式在不同部門間樹立了藩籬，具有整體性特征的流域水環境被人為劃分到不同部門進行分割式管轄，流域水環境管理權限的分散化使得每個涉水部門都在某方面具有管轄權，而各部門為了自身利益亦將其他部門看成入侵者，具有抵抗入侵同時對外擴張的主觀意向。這也導致了相關職能部門間的“責權利”不統一，相互扯皮推諉現象時常發生。作為理性經濟人，每個部門都在各自的職權范圍內制定自己的政策議程，并試圖以最有效的方式運用自己的資源，達到自己設定的政策目標，各部門為了保護地盤，通常在合作的時候保留實力或者犧牲整體利益，而在沖突的時候相互侵犯。[9]

我國流域管理實行屬地管理與流域管理相結合，但在實際運行中以屬地管理為主。這使得地方政府往往只關注自身水環境質量的改善，而對區域水環境采取“不作為”或者相互推諉的態度，甚至不惜以鄰為壑。因此，“職權要分割，每一級的治理都以排他的方式實施其職權。領域要分割，每個領域都由一個部門機構負責。行動者分割，每個人，特別是公共行動者，都有自身的責任領域。對明晰的追求，出發點是好的，即需要區分權力、明確責任，但是當問題相互關聯時，當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙”。[10]因此，分割型的管理體制雖然可以明晰責任，但在面對區域性公共事務時卻加大了地方政府間的合作難度。

3.3 制度性保障機制的缺乏

財稅制度無疑是環境治理最主要的保障之一。地方財政收入直接影響財政支出水平與支出方向，治理費用的分擔方式影響地方政府的行為選擇。分稅制有利于調動地方政府經濟建設的積極性和主動性，但是財權與事權不統一，中央在事權下放的同時并未給予地方更多的財權，在有限的財政能力下，地方政府傾向于優先完成更容易穿針引線的工作，例如GDP的增長，而像環境治理等需要財政投入而見效慢的工作，地方政府在缺乏充足的財政支撐的情況下更趨向于搭周邊地區的便車。“經濟與社會發展所需的物質資源、財力資源等主要資源控制到中央各部手中，地方政府掌握的資源十分有限，這就使得地方政府間缺乏聯系與合作的物質基礎”。[11]雖然在環保費用承擔上有“誰污染誰付費，誰破壞誰賠償，誰保護誰受益”的原則，但該原則在實際操作過程中存在責任主體難以劃定、環境正外部性等問題的難題，例如上游的濟南為彌補小清河水源不足的現狀，每年從玉清湖和東平湖調水1億方，一年就要花費3000萬元（按照每方水0.3元計算），但這份支出受益的是整個小清河流域。

此外，在小清河綜合治理過程中，地方政府或部門對上級政府或部門存在過度依賴，缺少同級政府或部門間的橫向溝通機制。信息共享可以促進流域內各方的信任，但各地方政府和部門從自身利益出發將自身所掌握信息（污染源、水質、水量等）視為私有財產，這種信息的封閉性使用導致了地方政府間信息的不對稱，形成一個個信息孤島，從而使環境污染的機會主義保護行為成為可能。在發生污染時，各地方需要上訴至上級政府或部門，由上級政府對下級地方進行協調，如果各地方隸屬于不同的地級市，還需要所屬各市政府間先進行溝通與協調再逐級下達反饋，這樣的先上報再下達式的溝通方式在降低行政效率的同時大大增加了行政成本。

3.4 利益協調和補償機制不健全

橫向地方政府間是平等主體，不存在上下級間垂直領導與被領導關系，其合作動力主要來自于利益的驅動或者上級的命令。環境的負外部性難題需要健全的利益協調與補償機制。在跨域水環境治理中各方均希望以最少的投入獲得最大的產出，而小清河流域的綜合治理涉及到污水處理設施的建設、濕地工程的開展等一系列問題，如果缺乏橫向地方間的利益協調與補償機制，那么小清河流域的生態平衡狀態就難以實現或者難以維持。但是僅通過制度設計減少“外部不經濟”和“搭便車”現象的操作是困難的。這是因為環境利益的分配標準、環境污染責任的界定、環境治理權利義務的劃分、生態補償的標準等并未達成統一，而這些不統一抑制了地方積極性的發揮。

雖然小清河流域現已建立起省級財政引導下的各市橫向補償（賠償）的生態價值補償機制，實行以獎代補考核獎勵，各市在流域上下游獎勵與補償清算中也得到（賠償）與流域治理情況一致的金額，但是這些獎勵與補償與各市治理成本相比所占比例仍偏小。加之缺乏相應的強制執行機制，使得上下游間的利益協調和補償作用的發揮受到限制，特別是在發生水環境污染時上下游責任界定模糊，而賠償份額更是難以界定。

4 整體性跨域環境治理體系的構建

4.1 培育協同認知理念

“和諧的關系取決于溝通，而順利的溝通取決于相似的價值觀。”[12]在經濟發展過程中，在無法打破行政區劃的前提下，要實現跨域水污染的有效治理，必須轉變地方政府間對抗性競爭乃至惡性競爭的觀念，構建區域合作的合作性競爭理念。地方政府間合作的文化“是在一定的經濟文化背景下，在一定區域范圍內，各地方間長期生成、發育起來的彼此間相互信任、相互團結、彼此依存的價值觀念、精神理念以及行為規范”[13]，它是地方政府主動融入流域治理體系，構建協作治理關系的紐帶。在小清河綜合治理過程中，按照統一規劃實現發展思路的統一，通過長遠整合利益使各地方政府充分認識到通過協作來增進各自利益的必要性，共同商定區域發展的目標，實現經濟發展與環境保護目標上的統一。

這首先需要尋求流域內上、中、下游政府間的共容利益。所謂共容利益就是理性的個人或組織能夠獲得某社會產出增長額中相當大的部分，并且會因該社會產出的減少遭受極大的損失，則該個人或組織在這種社會中便有一種共容利益。[14]與此同時，社會成員間的共容利益能刺激或迫使個人或組織關心社會產出的長期穩定增長。因此，當理性的個人或組織間存在共容利益時，就會共同致力于促進社會產出的長期穩定增長。但事實上，個人或組織不僅擁有共容利益還具有自身的獨特利益，只有在促進共容利益的過程中不損害自身利益并能增大自身利益時，個人或組織才會致力于促進共容利益。因此，要實現小清河流域的合作治理，首先需要尋求流域內地方間的環境共容利益，只有對流域內地方間的共容利益高度認可，才可能實現地方間的有效合作。

而這種共容利益的建立，需要增強府際資本。社會的正常運轉不僅需要政治制度、法律等保障，更需要依賴于某種共享的價值觀念。“社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調的行動來提高社會的效率。”[15]當一個社群擁有足夠的社會資本，那么它將比沒有社會資本的社群更容易達成目標，因為足夠的社會資本可以克服集體行動的困境。社會資本的核心要素是信任。“信任是在一個社團之中成員彼此誠實、合作行為的期待，基礎是社團成員擁有的規范以及個體隸屬于那個團體的角色。”[16]相互信任的成員間通過協調與合作來提高整體的效率。因此增強地方政府、各職能部門間的府際資本不僅可以使地方政府在相互認同的基礎上更愿意合作而且通過互惠規范約束各方行為，保障合作的穩定性與持續性，進而減少合作中的機會主義行為，在有效降低交易成本的同時避免囚徒困境的產生。

4.2 建立多元協同主體

在政府機構內部的協同方面，需要由省政府牽頭建立跨行政區的超越部門利益的流域性綜合管理部門，以法規形式明確其職能，并根據實際工作需要下設各地管理機構，來協調地方政府間的利益，充當信息溝通平臺，降低合作的交易成本。另外，需要搭建橫向地方政府間、各職能部門間的法約爾跳板，簡化溝通程序。“如果說政府間關系的縱向體系接近一種命令服從的等級結構，那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協商的動力支配的對等權力的分割體系。”[17]在上級政府協調體制下，層層上報、逐級下達的處理方式在面對一些需要快速反應、緊急處理的事情時，往往延誤最佳處理時機，降低效率。要打破跨域水環境治理的行政壁壘與部門藩籬，充分發揮地方政府、各職能部門在跨域水環境治理中的積極性與主動性，通過搭建橫向地方政府間的法約爾橋，授予地方政府相應范圍內的權限，方便其在某些情況（例如跨界污染的責任認定、突發水環境問題的及時應對等）下便宜行事。

小清河流域治理中需要充分發揮市場主體的作用，企業應自覺通過資源整合、產業升級、重組重建等提升競爭力，積極履行企業在減少流域環境污染中的責任。2015年初，中央政府下發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，意見中提出企業污染的第三方治理，這種新型治理方式改變了“誰污染、誰治理”原則，推行“誰污染、誰付費”模式，污染物排放方（甲方）將費用支付給獨立的污染治理方（乙方）, 由乙方對工業污染物進行集中處理。環境污染第三方治理的提出與實施, 是政府主動轉變政府職能的有益嘗試, 也是在環境治理中充分發揮市場作用的體現,不僅有益于實現環境污染治理規模化、集約化、專業化運作，也有利于促進政府環境管理職能的轉變, 同時加快新型環保產業的成長與經濟結構的轉型。

公民參與是推進跨域水環境綜合治理的有益補充。輿論對于流域內水環境問題的廣泛關注，反映了公民越來越追求有品質的生活和宜居的生活環境。相較于法國流域委員會采取的“三三制”組織形式 ，澳大利亞全流域管理的“公眾與政府一起努力” ，我國流域治理中公民參與不足。讓流域內公眾參與到流域管理中來，有助于提高流域治理的效率和效果。不但要增強流域內居民的環保觀念，增強其參與的積極性，而且要拓寬公民參與的范圍，包括在流域規劃制定、執行階段的公眾參與權、涉水項目環境影響評價階段的公眾話語權、流域水環境狀況與污染處理等信息的知情權等。

4.3 深化協同運行機制

在信息不對稱的情況下，難以達成合作共識。因此，應打造小清河流域內的溝通交流平臺，為地方政府與職能部門間的對話、協商提供平臺，完善橫向地方政府間的交流機制。目前小清河流域已在聯合執法領域初步建立溝通平臺，通過召開聯席會議、互通信息等促進了流域內五市在邊界地區環境執法的聯動，應將這種溝通與交流擴展到流域治理的各個環節，如環境規劃、涉水項目的審批、水質信息的變化等，地方政府與職能部門間圍繞利益相關的議題進行充分協商，只有實現各方利益的有效溝通，才能克服協作中面臨的困難，實現小清河流域的整體性治理。除此之外，應該借助非正式信息交流的機會，例如借鑒論壇等形式，通過政府官員、企業家、專家學者等多方精英的對話，在非正式場合增進彼此間的了解。

利益是地方政府間合作的動力，要打破地方政府間合作的藩籬，需要健全其利益協調機制。通過財政轉移支付的方式，將流域內水污染治理的成本在各地方政府間進行合理的再分配，受益者為其獲得的環境效益支付費用以補償上游在水環境治理中所支付的成本。因此，必須通過統籌規劃部門的組織協調，在各地方政府的充分參與下，制定區域內統一的利益共享機制，避免一方利益的獲得以另一方利益的損失為代價，同時按照“誰污染誰付費，誰破壞誰賠償，誰保護誰受益”的原則建立基于政府間生態利益補償（賠償）的縱、橫向轉移支付制度，下游對上游因環境保護而造成的損失予以補償，而因上游未能實施有效的治理而影響下游水質的則由上游給予必要的賠償，通過補償與賠償機制增強各方的合作積極性。

法律法規是一種剛性約束，要實現環境的有效治理，需要根據新情況不斷完善環保法律、法規。同時需要在地方政府組織法中加入關于地方政府合作的規定，明確各地方政府在合作中的平等地位，理清合作的廣度與深度，規定損害區域共同利益、違反協議等行為的法律后果，以此來保障合作的穩定性和長久性，讓橫向地方政府間的合作走向法治化、規范化、制度化的道路。新《環保法》規定，國家建立跨域水污染聯合防治協調機制，強調規劃、監測與防治過程中的統一，采取按日計罰、限產停產等方法，重拳治污，強調政府的監管責任。這部被稱作史上最嚴《環保法》的實施無疑給小清河流域治理帶來福音。

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