新時期扶貧開發的問題與建議

◎文/葉興慶 程郁

“十二五”以來，我國扶貧開發工作取得巨大成效，2010-2014年在新的扶貧標準下，我國共計減少貧困人口9550萬人。但到2014年末我國農村貧困人口仍有7017萬人，貧困成為我國全面建成小康社會的最大“短板”。近日，筆者在貴州省進行扶貧調研時發現，減貧效果日益遞減、特困地區基礎條件落后、扶貧政策無法全面覆蓋、部分扶貧政策落實難等問題制約著扶貧開發工作的深入推進。確保2020年貧困人口如期脫貧面臨著巨大的挑戰。

總量扶貧目標的實現不能有效保證貧困程度的削減

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（簡稱《綱要》）的政策目標是以貧困地區來確定，但這一做法無法反映出貧困地區內部的結構性差異。如在省和縣級層面2015年主要目標的中期完成情況都比較好，但真正落實到貧困村的實現程度就會比較低。

1.貧困縣的經濟和收入增長速度不能代表貧困村的發展情況

《綱要》總體目標是貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，但以筆者調查的貴州省平塘縣和雷山縣為例，2010-2014年農民人均純收入年均增長速度分別比全國高4.39個和5.72個百分點，但平塘縣貧困村農民人均純收入年均增長速度則比全國平均水平低4.2個百分點，雷山縣被調查的貧困村農民人均純收入年均增長速度也僅比全國平均水平高2.3個百分點。

2.總體的貧困人口減貧數量不能反映貧困村的減貧程度

即使在同一貧困地區，不同貧困村的貧困程度存在較大差異，減貧效果主要反映在條件相對較好的貧困村。2011-2014年，貴州省減少農村貧困人口526萬人，減貧比例為45.78%，平塘縣和雷山縣減貧比例也分別為44.97%和43.69%。但從筆者調查的貧困村來看，相當大部分貧困村的減貧效果不理想。兩個縣78個村級有效調查樣本的減貧比例只有22.88%，只有14個村的減貧幅度超過40%，僅占到有效調查村總數的17.95%，甚至還有7個村存在貧困人口不降反增的問題。

3.基礎設施的通村率和保證率不能反映貧困村的真實情況

建制村道路通村率是以到達或貼近行政村為標準計算的，因此從數字上看貧困地區行政村道路通村率達到了比較高水平，如平塘縣和雷山縣建制村道路通村率分別達到了73.55%和87%。但實際上，大量的村民小組都沒有硬化道路。筆者調查的貧困村1135個村民小組中，只有464個村民小組通了硬化道路，仍有59.12%的村民小組沒有通硬化路。同樣，由于缺乏對安全飲水狀況的普查，安全飲水的解決程度是以安全飲水工程計劃的完成程度來衡量，不能反映貧困地區飲水安全的真實情況。

強扶貧激勵約束可能誘致“指標化”減貧

在國家對扶貧工作的高度重視下，扶貧工作已成為貧困地區的首要任務，日益強化的扶貧考核壓力和績效獎勵可能誘致非合理性的“指標化”減貧。當前由于農戶收入調查存在困難，對貧困人口的識別是采取總量規模控制和規模逐級分解的做法，過高的目標任務和過強的激勵約束會導致人為壓低貧困人口指標規模。特別是不同地區的貧困廣度和深度是有差異的，指標分解的方式使得極度貧困地區大量貧困人口因“指標化”脫貧的需求，而喪失了扶貧政策和社會保障支持。

為實現《綱要》要求的“農村社會保障和服務水平進一步提升”，貴州省出臺了《貴州省城鄉低保減量提標方案》，提出“要在2020年農村低保標準與扶貧標準‘兩線合一’達到6200元（1000美元），全省農村低保保障人數減至213萬人”，并對各地區調減數量作了明確要求。這樣的政策雖然有很好的初衷，但目標考核的壓力導致了任務指標的層層分解，低保指標下調導致實際覆蓋面過快下降，使得一些尚未真正實現收入提升的困難農戶“被退出低保”。

實際上，不同貧困村的貧困程度和低保保障程度是有差異的，既存在低保指標過高的村，也存在低保指標不夠的村。如筆者調查的88個貧困村，22個村（占25%）享受低保的人數低于本村實際需要低保人數，48個村（占54.55%）是低保指標剛好滿足需求，18個村（占20.45%）享受低保人數高于實際需要低保人數。但在低保減量指標分解時并未充分考慮這樣的差異，使得極度貧困地區的低保減量過快，導致大量生活困難人群陷入失保狀態。如雷山縣丹江鎮郎當村因土地被征收導致一半村民缺乏穩定收入來源，低保線下的人口為290人，但低保指標卻從2014年的254人調減至237人。為縮小村內矛盾，村里只有將不符合計劃生育政策的低保戶取消資格，但這些人可能因為人口負擔率高而生活更加困難。

資金保障不足使得扶貧政策落實的效果不理想

盡管財政扶貧資金以超過10%的年均增長速度增加，今年中央財政安排扶貧專項資金138.9億元，補助地方扶貧資金460.9億元，但我國扶貧資金的缺口仍然很大，現有的支持措施還難以實現對貧困人口的全覆蓋，從而使得部分扶貧政策落實比較困難、對最貧困人口的支持不足。

1.因資金投入不足，項目實施需要群眾自籌資金，導致了部分扶貧政策實際上是逆向調節

易地扶貧搬遷和危房改造的中央補助不足，在地方無力配套的情況下，大量的資金仍需群眾自籌，加大了貧困家庭的負擔。貴州扶貧搬遷每戶至少需要拿出5萬元左右，這使得最貧困家庭無法搬遷出去，部分搬遷出去的貧困家庭也因為搬遷負債和喪失基本生活保障而陷入更加貧困狀態。危房改造不僅補助資金不夠，還要求先建后補，最貧困的家庭根本拿不出錢來墊資搞住房改造。同樣，飲水工程由于缺乏運營資金的補助，使得邊遠貧困村的水費大大高于城鎮水平，如平塘縣克度鎮鼠場片區水價格達到3.8元/噸（比正常水價每噸高1.2元），一些更邊遠的村水價甚至高達5-7元/噸，大量貧困家庭因付不起水費而不敢用自來水。

2.基礎設施投入不足，貧困縣配套難導致工程延期現象普遍

交通、水利等基礎設施建設，中央財政投入不足，在省級財政高負債支持下，仍需要縣級配套10%-30%。在資金支持上中央沒有考慮項目實際的投資需求，而是采取定額補助的方式，使得大量項目資金缺口很大。基礎設施項目配套成為貧困縣難以承受之重，項目配套資金無法到位導致了大量的項目不能按期竣工。國家在貴州安排建設的骨干水源水庫建設項目，2011年開工并應當竣工完成的20個項目中，目前只有2個實現竣工驗收。

3.集中投入的“整村推進”效果好，但因資金投入有限而覆蓋面有限

僅按照每村100萬元分散投入的方式，“整村推進”并不能取得很好效果，只有整合各部門資金協同投入才能取得很好的效果。因而，實際工作中很多地方是采取集中資金進行重點村打造或“整鄉推進”的形式。“十二五”期間貴州省只有42.22%的貧困村納入了國家“整村推進”計劃，而在資金投入約束下需要集中投入達到效果的話，能夠實際實施的“整村推進”范圍就更小。

產業扶貧存在與需求不匹配的問題

貧困縣因為基礎薄弱，難以從各部門推進的項目中獲得發展資金。扶貧辦雖掌握資金，但卻缺少與需求方有效對接的平臺，缺乏組織實施項目的專業能力和有力抓手，導致很多項目不是當地農戶所需要的、項目的要求不符合當地實際情況、項目的推進未能有效得到主管業務部門充分支持等問題。

1.項目投入缺乏延續性和互補性，難以形成有效的產業效益

扶貧辦每年都在搞不同的新項目，缺乏對已發展項目的持續性扶持，各部門和定點單位扶貧也是各自推自己的項目，相互之間沒有協調和互補，導致每個產業項目的效益都較難實現。

2.項目實施主體缺乏選擇自主權，使得很多產業扶貧項目難以適應本地化生產而失敗

按照扶貧專項資金的管理要求，農資超過5萬元以上都必須要執行政府采購程序，但作為貧困農戶無法了解和參加復雜的政府采購程序，一般只能由政府代為采購。而政府采購不允許指定品種，并遵循最低價格中標的原則，使得大量政府采購的產業扶貧種子、種苗和種畜（禽）等不符合當地生產發展的要求，也不是當地農戶所希望種植（或養殖）的品種，不能有效調動農戶生產積極性和促進其盈利增收。

3.項目支持重生產、輕市場，導致很多扶貧產業無法實現效益

產業的發展不僅需要對生產技能的掌握，而且更重要的是開拓市場和塑造品牌以有效地實現產品的價值，而這些是普通農戶難以做到的，也是產業扶貧過程中一直被忽視的。因為缺少技能、勞動力和發展動力，一半以上的貧困人口沒有能力實施好扶貧的產業發展項目。即使項目形成了一定的產出，卻因為沒有市場銷售渠道，貧困戶無法實現增收而極大打擊了其參與項目的積極性。

政策建議

多年的扶貧努力已在基本面上解決了制約貧困地區發展的問題，剩余的貧困則是更深程度，存在著結構性差異和系統性約束，需要更有針對性、全部門和全社會統合性的政策支持。

1.扶貧目標設定需進一步精確化

扶貧目標不能僅看總量指標，而更需要關注到村和戶的減貧情況，應以精準扶貧為基礎制訂精準化的減貧目標。

2.以收入核查為基礎建立貧困人口動態管理機制

民政、扶貧與統計部門應定期聯合開展低收入人群的專項調查，以收入核查為基礎對貧困人口數據庫進行動態更新，將收入降到貧困線以下的人群及時增補到貧困人口數據庫，努力做到扶貧與低保政策的應扶盡扶、應保盡保。

3.加強對扶貧對象發展需求綜合調研和系統研判

搭建扶貧需求與扶貧資源對接的信息平臺，形成供需雙方有效的溝通互動，改變過去自上而下分配扶貧任務和派發扶貧資源的傳統模式，建立以自下而上需求反饋為基礎的、有針對性的扶貧資源協調配置機制，有效動員各部門、全社會資源形成互補性、接續性的支持。

4.以市場建設為核心突破口轉變產業扶貧方式

應適度放寬扶貧資金支持的領域和范圍，鼓勵多樣化的產業扶貧支持形式，從過去片斷化的生產環節支持向產業鏈、產業生態系統支持轉變。在扶貧產業生產布局的同時，需加強對銷售渠道、品牌推廣、物流保障以及產品與服務延伸等方面的支持，農業、林業、商務和旅游等部門需協同努力確保產業鏈的順暢連接和價值鏈的有效實現。

5.加大資金投入保障貧困地區的扶貧開發建設

應按實際核算的建設和征地成本，提高中央對貧困地區危房改造、易地扶貧搬遷、以工代賑以及交通、水利等基礎設施的財政補助比例，切實取消貧困縣縣級資金配套。支持貧困地區發行專項政策性地方債或由政策性銀行給予長期性貸款支持，確保扶貧項目建設資金到位。

6.適度增加扶貧項目政府采購的靈活性

考慮地區生長的適應性以及對貧困地區特有品種和市場的保護，可準予扶貧項目采購的種苗、種子和種畜設定本地品種優先的條款。對于經過科學論證或實施地村民普遍認可適合當地發展的特色產業品種，可以在扶貧項目政府采購中提出特定的品種要求。對于生產季節性非常強的產品，為保證不延誤最佳的種植或養殖時期，可適當簡化政府采購程序、縮短采購的時間。