破解征地拆遷難題的思考

◎文/劉慶斌

城鎮化是工業化、現代化的必由之路，是社會發展的必經階段。有序推進新型城鎮化，提高城鎮化發展質量和水平，是我國的一項戰略決策，是全面建成小康社會的重要抓手，也是擴大內需、推動經濟社會持續發展的巨大引擎。推進新型城鎮化，征地拆遷是一個不可回避和逾越的現實問題。在新的時代條件下，做好征地拆遷工作，需要各級政府認真查找存在的問題，深入分析產生問題的原因，著力研究解決問題的辦法和措施，尤其要探索運用法治思維和法治方式解決的路徑。

當前導致征地拆遷難的現實問題

由于體制機制等原因，征地拆遷問題已成為我國經濟社會發展中的難點問題，也日益成為群眾關切、社會關注、黨和政府關心的焦點問題。征地拆遷難主要表現在五個方面：

1.經濟補償問題

經濟補償是造成征地拆遷難的首要問題。征地拆遷之所以難，往往都是因為被征拆群眾對經濟補償不滿意所致。一方面，隨著經濟社會的持續發展以及物價水平的不斷上漲，特別是與大幅度上漲的房地產價格相比，各地征地拆遷補償標準明顯偏低，尤其是一些農戶家庭負擔相對偏重，且正處在贍養老人和撫養孩子的重要階段，加之自身就業創業能力差，較少的征地拆遷補償費短期內還能夠應付，但從長遠看，預期無法確定，因此這些農戶就會左右衡量，不僅反對拆遷，而且反對征地；不僅自己反對，而且還串聯親朋好友、家族進行反對。另一方面，一些被征拆群眾期望值過高，將征地拆遷補償作為發家致富的途徑，進而漫天要價；有的不僅要求解決住房安置問題，還要求解決諸如就業、醫療和養老等一系列問題；有的在較短時間內采取協議離婚、家庭成員分家等方式，人為將一家人分為兩戶或多戶，以獲取更多的安置補償等，而且征地拆遷補償費與被征拆群眾的期望值差距越大，其征地拆遷難度就會越大。

2.拆遷安置問題

拆遷安置是造成征地拆遷難的關鍵問題。凡是在征地拆遷中安置政策好、安置房設計合理、安置區域離原拆遷地近、搬入安置房時間短的，被征拆群眾意見少、支持率高，征地拆遷難度小；相反，凡是在征地拆遷中安置政策相對不好、安置房設計不盡合理、實行異地安置且離原拆遷地較遠、采取先拆遷后建安置房的，被征拆群眾往往意見大、支持率低，而且安置房離原拆遷地越遠，周圍學校、醫院、商場等基礎設施越不配套，被征拆群眾越不滿意，抵觸情緒越大，其征地拆遷難度也就越大。

3.違建認定問題

對違法違規建筑的認定是造成征地拆遷難的重要問題，也是當前導致征地拆遷越來越難的現實問題。長期以來，一些地方對違法建筑、違章建設和違規新栽樹木等，采取睜一只眼、閉一只眼的做法，且在征地拆遷中對此認定標準不統一，一般情況下被征拆群眾都會從中獲取不菲的補償費，因而只要是城市老舊社區或城中村、城郊村的居民群眾都會想方設法進行違章建設、違規栽植樹木，以便在征地拆遷時增加安置面積、獲取巨額補償。在當前缺乏法律有力支持的環境下，如果對征拆區域內以借機騙取拆遷費用為目的的違章建筑、違規新栽樹木等認定寬泛且補償費明顯高于原投資額的，被征拆群眾易于配合征拆；相反，如果對違章建筑、違規新栽樹木等認定嚴格且補償費小于原投資額的，被征拆群眾往往不滿意、不配合，勢必增加征地拆遷難度。

4.解決訴求問題

對群眾訴求問題能否及時有效解決也是造成征地拆遷難的一個重要現實問題。征地拆遷必然涉及不同群體，其利益訴求各不相同，如有的家庭租房困難，希望先安置、后拆遷；有的家庭有高齡老人，要求底層安置；有的社區或村莊遺留問題較多，需要先理順解決、后進行征拆；有的對房產及違建認定有疑問，須先做好解釋和糾正工作等。如果被征拆群眾的利益訴求問題沒有得到及時有效解決，這些居民戶就會成為征拆的“釘子戶”，就會增加征地拆遷難度。另外，地方政府不按承諾兌付補償款現象的發生，也會造成被征拆群眾不滿，導致被征拆群眾不相信指揮部或工作組。一些城中村或城郊村的被征拆群眾還要求分配集體補償利益，而基層村（居）委會對集體利益分配無法可依，如外嫁女、入贅婿等是否享有分配權、享有多大分配權，各地各村規定差距很大，個別被征拆群眾就會以享有村民待遇為由，挑撥是非，煽動鬧事，阻礙正常的征地拆遷。

5.群眾工作問題

正常的征地拆遷是推進經濟社會健康持續發展的重要手段，是建設美麗城鎮、改善人民群眾居住環境的好事，是符合絕大多數群眾根本利益的。但一些地方在征地拆遷中沒有很好地貫徹群眾路線，是當前造成征地拆遷難的重要因素。應該說，目前有相當多的征地拆遷項目沒有堅持群眾利益導向，決策不對稱、信息不公開，群眾的知情權、參與權、表達權和監督權得不到有效落實，導致一些被征拆群眾不支持、不滿意。一些工作人員方法簡單，如在拆遷之前不進行必要的公示，甚至不簽訂拆遷協議，就停水斷電、上房揭瓦；有的工作人員態度粗暴，不愿意聽取被征拆群眾的意見，也不愿意向被征拆群眾做認真地說服解釋工作。凡此種種，都是群眾工作不到位的體現，直接影響到征地拆遷工作的開展。

新常態下破解征地拆遷難題的對策

征地拆遷既是一個經濟問題，也是一個社會問題，更是一個民生問題。隨著我國新型城鎮化、工業化進程的快速推進，征地拆遷的范圍必然會越來越大、數量會越來越多，這也是經濟社會發展的必經過程。在現有體制機制和法治環境下，有效破解征地拆遷難題，關鍵在于以保障民生為本，堅持群眾利益優先導向，統籌解決被征拆群眾的安置、生活、出路和發展問題。

1.堅持以人為本，努力提高群眾認可度

征地拆遷的難易，與被征拆群眾的認同和支持程度密切相關。被征拆群眾認可度和支持率高，則征地拆遷相對順利，相反征地拆遷難度就會增大。其影響因素主要有兩個：

（1）從征地拆遷行為來說，任何征地拆遷都是對被征拆群眾長期有記憶居住環境的一次被迫改變，是對原有鄰里關系和社區情結的一次被動終結，也是對被征拆群眾長時間形成的朋友圈、生活圈和社交圈的一次被動調整，其本身就具有一定強制性和不對等性，必須站在被征拆群眾立場上進行通盤考慮。

（2）從征地拆遷實踐來看，任何征地拆遷都會面對多個家庭、企業和社會組織等構成的復雜群體，因其各自的利益訴求和實際困難各不相同，造成其思想認識和政策認同很難達成一致。

鑒于此，在征地拆遷過程中必須牢牢把握好以下四點：一要堅持把做好征地拆遷工作與實現人民群眾根本利益統一起來，準確了解和把握基本民意，在充分保障被征拆群眾知情權、參與權的基礎上，還要給被征拆群眾應有的話語權，堅決防止民意被異化。對被征拆群眾意見大、有明顯抵觸情緒的拆遷項目，應慎重實施。二要堅持公平公正原則，妥善處理好各方面利益關系，努力滿足被征拆群眾的現實利益需求，讓其各方面的合法利益都能得到充分保障。三要用發展的眼光看待群眾利益，實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，努力滿足被征拆群眾的生存和發展需求。四要加大對征地拆遷補償安置法律政策的宣傳力度。無論是公益性征地拆遷還是商業性征地拆遷，地方政府都必須嚴格履行程序，進行廣泛論證，讓被征拆群眾自始至終參與征地拆遷的全過程。嚴禁打著以落實重點項目、加快建設進度等旗號，弄虛作假，未批先征先拆。

2.做到讓利于民，努力提高群眾滿意度

征地拆遷過程的實質是對群眾利益進行重構的過程。堅持群眾利益導向，統籌利益分享機制，優先保障被征拆群眾的合法利益，是做好征地拆遷工作的關鍵所在。要破解征地拆遷難題，地方政府就必須站在被征拆群眾的立場上，不折不扣地貫徹落實國家的安置補償政策。積極探索做好征地拆遷工作的新思路新辦法，如以社會治理制度和社會福利制度的配套改革為動力，建立城鄉統一的就業失業登記管理制度、住房保障體系、社會救助政策、義務教育政策、醫療保障制度和征地拆遷補償政策等。在堅持民主、公開、法治的原則下，找到最合適的安置補償方案和解決辦法，以實現各方利益的共贏。

3.實行政府主導，努力提高群眾信任度

征地拆遷是一種社會行為，更是一種政府行為。在某種程度上，是由地方政府還是由開發商主導征拆，關系到被征拆群眾的心理接受程度。國家有關法律法規明確規定，地方政府是實施征地拆遷的主體。征地拆遷完全由政府主導，不僅在征拆理念上發生重要變化，而且在管理層次和科學性上也有質的飛躍；不僅在政策法律范圍內能夠更好地維護被征拆群眾的合法利益，而且有利于減少征拆糾紛，實現政府兜底的要求，是政府權力與行為的有機統一。當務之急就是要嚴格界定政府的征地拆遷行為，原則上只限于公益性范圍，即使屬于公益性質的征地拆遷，也應在法律上明確給予合情合理的補償；如果被征拆群眾對補償方案有爭議，在人民法院未作出最終裁決之前，不得實施征地拆遷，真正依法規范征地拆遷行為。對此，地方政府必須把所有征地拆遷項目都納入政府主導范圍，而且要全面推行先安置后拆遷、先拆遷后出讓制度，最大限度提高被征拆群眾信任度。

4.嚴格陽光操作，努力提高征拆透明度

實行全過程公開是做好征地拆遷工作的重要舉措，也是接受公眾監督的必然要求。如在項目動遷之前，應將征地拆遷決定以及緣由，通過報紙電視等渠道向社會公告；對涉及的有關政策規定、程序和補償標準等，應通過召開群眾大會等及時向被征拆群眾說明；在進行調查登記時，應將被征收土地和被拆遷房屋的區位、現狀等逐一照相存檔；對涉及被征收土地和被拆遷房屋評估機構等，應全部采取市場化運作方式，并及時將評估結果向社會公示；對涉及征地拆遷的相關環節，應全部進行公開招投標，特別是對個人補償費用應堅持實行二榜公示，全面接受群眾、媒體和社會的監督，使整個征地拆遷過程都嚴格處在陽光下。另外，應允許對土地與房屋征收拆遷決定提起行政訴訟，不論是國有土地的房屋征收與補償，還是農村集體土地的征收與房屋補償，都應賦予被征收人以及與征收決定有關的利害關系人對土地與房屋征收決定依法提起行政訴訟的權利，以釋放并緩和群眾不滿情緒，促進和諧征拆。

5.暢通訴求渠道，努力提高征拆和諧度

促進經濟發展、城鎮建設和民生改善是當今征地拆遷的三個主要目標，而在這三個目標中，促進民生改善是終極目標。地方政府在征地拆遷中應建立完善群眾利益保障機制，通過建立健全群眾利益協調、訴求表達、矛盾調處和權益保障等機制來更好地維護被征拆群眾的合法權益。一要把建立群眾利益糾紛調處機制作為重點，暢通反映渠道，及時受理和解決被征拆群眾的利益訴求。二要正確處理好政府、開發商和被征拆群眾之間的利益關系，著重解除被征拆群眾關注關心的補償、安置、居住、生活及子女上學之憂，保證被征拆群眾的生活水平和質量有所提高，共享征地拆遷的利益成果。三要建立完善責任追究機制，既要明確和落實政府主體責任和部門監督責任，又要明確和落實領導干部應負的責任，無論何種理由、何種情形，對違法違規征拆行為，都必須從嚴問責有關領導干部，做到以儆效尤。