如何改革紀檢監察體制

文_喬新生

如何改革紀檢監察體制

文_喬新生

中國紀檢監察體制改革始終沒有停步，一直在路上。中央全面深化改革領導小組將紀檢監察體制改革作為重要改革內容提上議事日程，說明中央對紀檢監察體制改革非常重視。然而，在紀檢監察體制改革方面，無論是學術界還是決策體制內部，仍然存在著不同意見。概括起來，分歧主要體現在三個方面。

黨政分開是政改的基本方向

是黨政分開，還是黨政合一？眾所周知，中央紀律檢查委員會和監察部合署辦公，黨政合一是我國當前紀檢監察體制的主要特征。中國加入聯合國反腐敗公約之后，設立了國家預防腐敗局，負責貫徹落實聯合國反腐敗公約中有關預防腐敗和官員教育的執行工作。現在看來，這種紀檢監察體制既有利也有弊。

從有利的方面來看，由于憲法明確規定堅持共產黨的領導，中國共產黨是執政黨，執政黨的反腐敗工作是國家反腐敗工作的重中之重，因此，將中國共產黨紀律檢查委員會和國家監察部合并在一起，有利于集中優勢兵力，著力解決黨內的腐敗問題。大量事實證明，當前我國腐敗主要是執政黨內部的腐敗。建立黨政合一的反腐敗機構，有利于發揮黨的領導作用，有利于按照黨的紀律和黨的規矩不斷提高黨員領導干部的素質，約束黨員領導干部的行為。

但是，從不利的角度來看，黨的紀律檢查機關和政府的監察機構合而為一，很難解決整肅黨風黨紀和提高政府工作效率之間的關系問題。部分省市進行紀檢監察體制改革，將紀律檢查機關負責的黨風黨紀工作和監察機關負責的政府監察工作區分開來，目的就是要充分發揮紀律檢查機關和監察機關的職能，讓二者相互配合，互相協調，從而提高反腐敗的效率。

筆者的觀點是，黨政分開是我國政治體制改革的基本方向。黨政分開必然要求紀律檢查機關和政府的監察機關分開，因為只有這樣，才能把黨的紀律問題和政府的工作作風問題區分開來；也只有這樣，才能理順國家的管理體制，更好地發揮執政黨的作用。短期內紀律檢查機關在反腐敗的過程中發揮著主導作用，但是從長期來看，紀律檢查委員會應當主要解決黨內的腐敗問題，及時發現腐敗苗頭或者腐敗現象，整頓黨的作風，強化黨的紀律，確保中國共產黨的先進性。國家設立相對獨立的監察機關，負責政府的監督工作，在行政機關內部逐漸形成行政決策、行政執行和行政監督相對分離的行政體制。

部分學者建議，應當將國家監察部和國家審計署合并在一起，建立國家統一的審計監察部門。這樣做可以及時發現問題，同時也可以及時地解決問題。審計機關通過加強審計監督，發現行政機關工作中存在的問題，而監察機關則根據《中華人民共和國監察法》的規定，及時處理審計過程中發現的問題，追究有問題國家工作人員的責任，防止腐敗行為不斷蔓延。

筆者認為應當建立直屬于國務院總理的審計監察委員會。審計監察委員會負責監督政府各項工作的落實，一旦發現工作中有違法違紀的問題，立即啟動行政監察程序，追究責任人的法律責任。部分學者甚至建議，應當由全國人大設立專門的審計監察委員會，具體負責國務院行政工作。如果國務院各部門及其工作人員在工作中出現不規范行為，全國人大審計監察委員會可以立即啟動調查程序，并且對責任人采取強制措施，由司法機關追究其法律責任。

發揮國家機關內部紀檢監察機構的作用

以內部監督為主，還是以外部監督為主？眾所周知，當前我國各級國家機關都建立了紀檢監察機構，這些國家機關內部的紀檢監察機構承擔著本系統的紀檢監察工作。但是，由于國家機關內部的紀檢監察機構在工作中經常受到機關內各單位的相互掣肘，因此，在發現腐敗、懲處腐敗方面很難發揮應有的作用。

部分學者認為，國家機關內部的紀檢監察機構監督屬于典型的自體監督機構，不可能真正有效地發揮作用。紀檢監察機關應當像醫生一樣，通過打針吃藥動手術，解決國家機關存在的腐敗問題。筆者認為，紀檢監察機關的外部監督只能發現個別問題，而不可能發現全面性的問題；只能發現淺層次的問題，而不可能發現深層次的問題。

國家機關內部設置的紀檢監察機構不僅僅是一個效能督察機構，同時也是一個工作職能健全的反腐敗機構。國家機關內部設立紀檢監察機構的目的是為了防微杜漸，是為了防止腐敗現象不斷蔓延。當前國家機關內部設立的紀檢監察機構之所以難以有效發揮作用，根本原因就在于，國家機關內部設立的監察機構在人財物等方面受到嚴重的制約。全面深化改革領導小組在紀檢監察體制改革過程中已經注意到這方面的問題，決定對國家機關內部的紀檢監察機構實行垂直管理，內部紀檢監察機關的負責人對上級紀委負責，接受上級紀律檢查委員會的領導和監督。這樣的紀檢監察體制改革有利于充分發揮國家機關內部紀檢監察機構的作用。但是，要想把全面深化改革領導小組的改革意見落到實處，還必須在人財物等各個方面加快改革的步伐，讓國家機關內部的紀檢監察機構及其工作人員真正做到獨立辦案，對本級黨委實施強有力的監督。

筆者認為，國家機關內部設立的紀檢監察機構要想真正發揮作用，必須充分依靠黨的基層組織。當前國家機關內部的紀檢監察機構之所以難以發揮作用，根本原因就在于，國家機關內部的紀檢監察機構與國家機關的黨委會、黨支部溝通不夠，沒有通過黨的組織系統及時地發現問題并且提出整改意見。現在一些國家機關的黨組織渙散，黨支部的活動可有可無，這就使得國家機關內部紀檢監察機構在工作過程中缺乏有力的幫手。只有健全國家機關內部的黨組織，并且讓國家機關內部的黨組織和紀檢監察機構密切配合，才能及時發現腐敗現象，并且提出整改意見。

筆者的建議是，紀律檢查機關的外部監督固然重要，但是，要想形成反腐敗的常態化機制，必須充分發揮國家機關內部紀檢監察機構的作用。國家機關內部的紀檢監察機關必須按照黨章的要求充分履行自己的職責，一方面向派出機關負責，另一方面必須放手發動群眾，充分依靠國家機關內部的黨組織完成上級紀律檢查委員會交給的各項工作。

部分學者認為，國家開展大規模的巡視活動，有利于及時發現問題，有利于解決存量腐敗現象。從實際效果來看，巡視制度的完善的確有利于發現國家機關內部存在的問題。但是，必須承認，絕大多數腐敗行為都是“和尚頭上的虱子——明擺著”，不能說是紀律檢查機關巡視工作發現問題，而只能說紀律檢查機關的巡視工作促使問題得以解決。只有充分發揮國家機關內部紀檢監察機關的作用，建立精干高效的紀檢監察系統，腐敗問題才不會越積越多。

筆者的觀點是，巡視工作對于解決歷史遺留的腐敗問題非常重要。但是，要解決現實生活中不斷出現的腐敗現象，必須依靠國家機關內部的紀檢監察機構，建立相對獨立的紀檢監察機制，及時督促國家機關及其工作人員依照憲法和法律辦事，防止在國家機關內部出現官官相護、聯合抵制紀律檢查機關開展相關工作的現象。

允許公民進行反腐敗訴訟

反腐敗是以紀檢監察機關為主，還是以司法機關為主？絕大多數國家反腐敗主要依靠司法機關，司法機關在反腐敗的過程中發揮至關重要的作用。一些國家的檢察機構在反腐敗過程中發揮著非常重要的作用。

在我國，紀檢監察機關在反腐敗斗爭中發揮著領導作用。這一方面是因為共產黨是世界上最大的執政黨，反腐敗首先是中國共產黨內部的一場自我清潔運動；另一方面則是因為中國司法機關必須接受黨的領導，司法機關在反腐敗的過程中既要配合紀檢監察機關的工作，同時又要在中國共產黨的領導下開展腐敗案件的起訴審判工作。

筆者認為，反腐敗系統不是一個線性結構，而是一個綜合的復雜系統。紀檢監察機關在反腐敗的過程中發揮著不可替代的作用。但是，這并不意味著中國的司法機關在反腐敗的過程中處于被動的地位。司法機關應當建立開放的投訴機制，隨時接受公民的舉報。應當建立公民訴訟制度，允許公民和社會公益組織提起反腐敗的訴訟，因為只有這樣，才能形成使反腐分子像“老鼠過街人人喊打”的局面；也只有這樣，才能真正實現政治清明。

發達市場經濟國家的實踐證明，如果在反腐敗的過程中允許司法機關獨立接受公民的投訴，并且以訴訟的方式處理個人提起的反腐敗案件，那么，會使反腐敗的局面大為改觀。在我國香港特別行政區，公民可以就環境等方面的腐敗問題提起訴訟，在訴訟的過程中司法機關可以傳喚行政機關的負責人。這樣做一方面可以督促政府機關依法辦事，另一方面也可以及時發現決策和執行過程中存在的腐敗問題，從而防止公民的利益受到損害。我國內地應當盡快修改訴訟法律制度，建立相對開放的反腐敗訴訟體制，允許公民針對行政機關的負責人提起反腐敗訴訟，因為只有這樣，才能讓中國的反腐敗運動成為全民運動；也只有這樣，才能讓中國的反腐敗達到預期的效果。

（作者系中南財經政法大學廉政研究院院長、教授）