河南省新農村公共體育設施建設的公共政策分析①

朱道宇

(信陽師范學院體育學院 河南信陽 464000)

加強和改善公共體育設施服務，是各級政府履行公共服務職能的重要內容，建設覆蓋全社會的公共體育設施是全面開展社會體育活動的前提和重點，在新農村建設過程中加強公共體育設施的建設是開展農村體育活動的前提和基礎，是全民健身工程能否順利開展的重要環節，是建立普遍均等、高效便捷、全覆蓋的全民建設網絡組織體系的關鍵。

通過CNKI檢索工具，采用“農村體育”和“體育設施”為主題查詢，核心期刊文獻為28篇，發表時間從2008年開始。采用“農村體育”和“政府”為主題查詢，核心期刊為119篇，其中2008年以來共有85篇，2000年至2007年有34篇，可以看出，學術界對農村體育設施建設的關注度呈現逐年上升的趨勢，與政府的相關政策成正比例關系。從研究內容上來看，關注的重點從宏觀到微觀的轉變、從理論研究到應用研究的轉變、從整體規劃到具體實施的轉變。

該課題組對選取的信陽、安陽、洛陽、商丘、鄭州等地進行田野調查、網站查詢、各級各類政府體育職能部門實地訪談或電話訪談得知，河南省新農村建設過程中，體育公共體育設施建設存在不同程度的規劃意識不強、缺少建設資金、缺少專業人員的管理和維護、體育設施配備與人民群眾體育需求不符合、體育設施覆蓋率低等，與建立公益性、基本性、均等性、便利性的公共體育設施的目標相去甚遠。

現階段河南省新農村公共體育設施與農村居民的體育需求呈現較大差距，具體表現為供給滯后、低效和不均衡等困境。新農村公共體育服務體系的組織結構松散、虛化，有的甚至空殼化，缺乏鄉、村兩級的工作著力點。縣級政府體育職能部門通常設在教育局群體股，工作人員3～5人，負責全縣300多個村的公共體育設施的申報、審批、安裝等，除此之外，還要開展學校、城鎮社區、社會團體等諸多群體的專項賽事。

1 河南省新農村公共體育設施建設的現狀

河南是全國人口第一大省，2011年底總人口10489萬人，居住在鄉村的人口占總人口的59.4%。河南省高度重視體育工作，近年來出臺了一系列政策措施，《河南省體育發展條例》《河南省體育事業“十二五”規劃》《河南省建設體育強省規劃綱要(2013—2020年)》等，推動河南省體育事業全面發展進步。全民健身計劃深入實施，積極構建以省、省轄市大型場館為主體，以縣(市、區)場館設施為支撐，以鄉鎮(街道)體育健身場所為基礎，覆蓋行政村(社區)的公共體育設施網絡。建立健全以各級體育部門和體育總會、單項協會、行業協會為主體，以俱樂部和健身站(點)為依托，以社會體育指導員為骨干，以民間體育組織和全民健身志愿者為補充的全民健身組織網絡。2020年全省社會體育指導員人數達到15萬以上，所有鄉鎮(街道)、城市社區建有體育組織，行政村和新型農村社區體育健身站(點)覆蓋率達到80%以上。實施一市一品牌、一縣(市、區)一特色、一鄉鎮一亮點的精品帶動工程,著力打造“萬村千鄉”籃球賽、“三山(太行山、伏牛山、大別山)同登”登山健身大會等特色活動品牌［1］。

目前，河南省新農村公共體育設施的薄弱環節仍然是邊遠山區的農村社區。以信陽市為例，全市有3042個行政村，信陽市體育局群體科記載了從2006至2013年8年期間，村級農民健身工程共1142個，占所有行政村的比率為37.54%，其中2013年最多，共有300套設備到300個村，由村委會提出申請，層層上報到省體育局審批，然后由省體育局發放設備到市體育局，由縣(區)體育職能部門負責人到村里安裝，后期的管理和維護由村委會負責[2]。通過對村民的調查走訪發現，群眾參加體育活動的形式以自發的、非組織的形式為主;活動場所主要是公共體育場所、公園廣場、自家庭院等;由于場地設施的局限，群眾只能選擇廣場舞、跑步等簡單的項目。

1.1 科學規范的制度體系保障新農村公共體育設施建設

縣、鄉、村對新農村公共體育設施建設的責任和義務在相關的法律條款中有明確規定，地方法規對體育設施的具體項目、開展體育活動的種類和時間、居民住宅區配套建設的體育設施等方面都做了詳細的說明。

《中華人民共和國體育法》第十二條規定:農村應當發揮村民委員會、基層文化體育組織的作用，開展適合農村特點的體育活動[3]。《全民健身條例》中第二條規定:縣級以上地方人民政府應當將全民健身事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，有計劃地建設公共體育設施，加大對農村地區和城市社區等基層公共體育設施建設的投入，促進全民健身事業均衡協調發展;第十四條規定:縣級人民政府體育主管部門應當在傳統節日和農閑季節組織開展與農村生產勞動和文化生活相適應的全民健身活動[4]。

《河南省體育發展條例》第十一條規定:各級人民政府應當加強對農村體育工作的領導，發揮村民委員會和基層文化體育組織的作用，開展適合農村特點、具有地方特色的體育活動;第四十四條規定:縣級以上人民政府應當加強農村體育場地設施建設，改善和提高群眾體育活動條件，鄉(鎮)、行政村根據條件建設群眾體育健身活動場所;第四十五條規定:新建、改建、擴建居民住宅區應當按照國家有關規定規劃、建設健身活動場地和體育設施，居民住宅區配套建設的體育設施，應當與居民住宅區的主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，任何單位或者個人不得擅自改變體育設施的建設項目和功能，不得縮小其建設規模和降低其用地指標，無體育設施的已建居民區應當逐步配備體育設施[5]。

1.2 各級政府體育主管部門積極推行全民健身工程

河南省體育局緊隨中原經濟區建設步伐，先后出臺了《河南省體育發展條例》《河南省全民健身實施計劃(2011—2015年)》，積極督促市縣兩級體育部門推動政府“三納入”，并實施了全民健身組織建設“1685”工程，將體育健身站點和體育協會延伸至社會最基層。城鄉居民健身意識有了顯著增強，體育健身設施也顯著增加，截至2012年底，行政村農民體育健身工程24697個。在省體育局的大力扶持下，目前健身活動站點已有3萬多個，社會體育指導員隊伍達到6萬多人，遍及全省各地，全民健身工作以前所未有的深度和廣度蓬勃發展起來[6]。

河南省第五屆農民運動會于2011年10月18日在洛陽市開幕，是河南省參賽規模僅次于省運會的綜合性運動會之一。比賽共設田徑、武術、籃球、游泳、毽球花毽、中國象棋、中國式摔跤、健身秧歌、自行車載重、釣魚、風箏、乒乓球、舞龍舞獅等13個大項，175個小項。本次運動會的參賽選手必須是農民身份，杜絕一切身份作假現象，以確保大會的公平公正。本屆農運會將展示一個全新的河南農業、農民、農村新形象，積極促進社會和諧發展，推動全省乃至全國農民體育文化交流[7]。

在調查走訪的農村體育主管部門負責人也紛紛表明主觀上支持農村體育設施的投入和建設，但是由于受到經費和專業指導力量的限制等因素，適合農村實際的健身路徑與體育器材的配備依然不能滿足農民體育鍛煉和健身的需求。農村體育公共產品非均衡戰略下城鄉二元體育公共產品供給制度障礙、農村體育公共產品供給主體制度的缺位和錯位、需求表達機制缺失與供給決策機制倒置、供給監督制度缺位等制度缺陷需要政府體育職能部門重新進行頂層制度的設計[8]。

1.3 農村居民的體育鍛煉意識薄弱

目前河南省農村居民中絕大多數青壯年勞動力都選擇外出務工，近年來，隨著城市用工荒的出現，有的鄉鎮外出務工人員農已經達到了70%左右，農村留守的只有老人和兒童，留守婦女也基本上外出務工。村干部給調查組介紹了農村工作的具體情況時，都是一肚子苦水，國家對農村越來越重視了，各種惠民政策接踵而至，但是落實各項工作需要村干部挨家挨戶進行傳達，村里每個月的黨員會議向參會的人員發放10～20元的誤工費，但不少黨員不參加，組織其他的活動就更加困難。

農民對體育鍛煉的意識淡薄，相對其他產業，我國農業生產的科技含量極低，生產的機械化、自動化程度也低。留守的老人和兒童每天要承擔繁重的家務和體力勞動，這使許多村民認為沒有必要進行健身活動。“體力勞動就等于體育鍛煉、體育鍛煉是城里人的事，是有錢人的事”等思想依然根深蒂固。農村的公共體育設施配備需要具備安裝條件的村委會提出申請，縣級政府體育職能部門上報到省體育總局，獲得批準后逐級發放、安裝。實地調查走訪發現，以“農民”冠名的許多大型賽事，比如“萬村千鄉”農民籃球賽、農民運動會等，很多都不是農民，基層政府體育職能部門也承認上述情況的存在。

2 河南省新農村公共體育設施建設的問題剖析

2.1 國家和地方政府制定的體育法規在農村遭遇執行難的困境

目前，河南省關于新農村公共體育設施建設的法律和法規健全，尤其是《河南省體育發展條例》要求健身活動場地和體育設施，無體育設施的已建居民區應當逐步配備體育設施。通過實地調查發現，仍然有很多新建的農村集中居住區沒有配套的健身場地和體育設施。在與縣級政府體育職能部門的負責人談到這種情況時，他們也是無能為力，因為法律規定了應當配備健身場地和設施，并沒有設置違反此項規定的處罰和糾正措施。對于少數有場地的村落，也是有器材和設施卻沒有活動經費，有的村落有場地、器材和設施卻沒有專業的指導人員。新農村公共體育設施建設在健全的法律和法規條文下，依然呈現出執行的困境。

政策支持與制度建設在農村體育發展中扮演著重要的“保駕護航”角色，在從經濟和區域文化的發展層面上保障有效體育服務產品供給的同時，無法不依賴于體制機制創新和宏觀政策調控。時至今日，農民的家庭經濟實力有了提高，但就整個農民群體而言，能用于娛樂、休閑和健身消費的資金仍然十分短缺，無法實現“健身活動占據個人消費的總量”大幅提升。在短缺有限的資金支撐下，農民健身工程更多地停留在“宣傳上、啟動中、做秀里”，其結果可想而知[9]。

2.2 基層政府體育主管部門開展農村體育活動面臨經費不足

農村公共體育設施建設主要是政府主導供給機制，改革30年的經濟建設取得了巨大的成就，為我國的公共產品供給提供了強有力的支撐，相對于數億人口的農民而言依然是力不從心。第五次全國體育場地普查數據顯示，截止2003年12月31日，全國共有各類體育場地850080個，其中鄉(鎮)村的體育場地僅有66446個，占全國體育場地總數的8.18%。這一數據顯然與我國農村人口比例不相適應[10]。通過調查走訪得知，全民健身工程在鄉村的項目為“一場兩臺”器材的配備，前提是具備場地安裝的村委會提出書面申請，由體育職能部門逐級上報審批，實地考察后，對符合條件的村進行安裝，提出申請的村委會組織負責場地器材的管理和維護。由于許多村級組織呈現空殼化，無力承擔場地的建設費用，正如一位村干部所言:“去年市里來了一位駐村干部，為我們村申請了一幅籃球架，上面來考察發現我們沒有符合條件的場地，就沒有安裝。修建一個1500 m2的籃球場需要幾萬塊錢，村里沒有錢。”

2.3 體育學術界對新農村公共體育設施建設研究不夠深入

學術界對于農村公共體育設施的研究數量偏少，研究內容不夠深入，從宏觀和整體上比較寬泛地做了闡述，對農村體育設施建設不足的深層次原因缺乏深入的調查和研究。農村體育公共設施是農村公共服務的重要組成部分，農村公共體育設施的建設明顯落后于教育、文化、衛生等公共設施。我國公共設施的供給表現出效率低水平趨同的特點，政府基本公共設施整體屬于“投入型”而非“效率型”，地區公共設施差距主要表現為投入差距，而非效率差距。因為從政策導向層面來看，政府與市場、非贏利性組織等供給主體的權利、責任、義務不明確，導致政府在農村公共體育設施建設中責任過重，而市場、非營利性組織的積極性不高，使得農村公共體育設施建設的靈活性不足，不能很好地適應農村體育需求的變化，最終導致效率低下。政府統一供給的體育場地設施(籃球場、乒乓球臺等)是學術界關注并研究的重點，某些經濟發達地區出現此類體育場地設施供給過剩，而農民身邊的民間公共體育設施建設不足。

2.4 農村居對體育活動缺乏了解和專業的技術指導

河南省農村是留守老人、留守婦女和留守兒童的集中居住地，有些地方留守婦女也會選擇在就近的城區務工，老人和兒童對于國家體育政策的知曉度很低。從農村公共體育服務的已有建設來看，農民體育健身工程、體育三下鄉和雪炭工程都是以建立體育場地設施為主，推行現代體育項目為主要目的。農村的留守老人流露出渴望健康、長壽的強烈愿望，但是很多老人不知道體育活動能增進健康，也不知道如何通過體育活動鍛煉身體，他們將求神、拜佛、參加迷信活動作為寄托健康的主要手段。農村學校體育的發展狀況是決定留守兒童享有體育服務水平和質量的關鍵，通過農村學校體育培養學生終身體育意識、終身體育能力，不但能源源不斷地增加農村體育人口，而且還能為當地培養體育人才，帶動當地體育的全面發展，是農村體育可持續發展的重要途徑。從實地調查情況來看，農村中小學的體育課開展狀況并不樂觀，體育教師為兼職教師的比比皆是，器材和師資無法保證，體育教學隨意性強，大多數體育課采取“放羊式”教學，學生自己跑跑步就不錯了。因此，農村的留守老人和留守兒童對體育活動知識不僅缺乏了解，而且也缺少專業的體育社會指導員。

3 結語

總之，河南省新農村公共體育設施建設需要基層政府整合公共服務資源，轉變社會服務職能，廣泛宣傳發動，爭取社會各界的支持和援助，努力實現普遍均等、惠及全民的公共體育設施，提高全民體育素質。

[1]河南省政府.河南省建設體育強省規劃綱要(2013—2020年)[EB/OL].http://w ww.henan.gov.cn/zwgk/system/2013/08/06/010415072.shtml,2013-7-10.

[2]來源于對信陽市體育局群體科負責人、信陽市平橋區教育局群體股負責人、鄉鎮文化站負責人等人員的訪談材料[Z].

[3]中國人大網.中華人民共和國體育法[EB/OL].http://w w w.sport.gov.cn/n16/n1092/n16819/312031.html,2008-05-07.

[4]國家體育總局.全民健身條例[EB/OL].http://w w w.gov.cn/zw gk/2009-09/06/content_1410533.htm,2009-09-06.

[5]河南省體育局.河南省體育發展條例[EB/OL].http://w w w.henantiyu.com/?catid=43&id=407,2009-12-01.

[6]李悅.河南全民健身網點遍城鄉共建設體育場地6萬個[EB/OL].http://sports.sohu.com/20121123/n358454863.shtml,2012-11-23.

[7]新華網河南頻道.河南省第五屆農民運動會10月18日將在洛陽舉行[EB/OL].http://w w w.ha.xinhuanet.com/add/hnnew s/2011-08/08/content_23417438_2.htm,2011-08-08.

[8]張小林,白晉湘.我國農村體育公共產品供給制度缺陷與優化[J].體育學刊,2010,17(5):21-25

[9]文燁,唐炎.我國農村體育公共服務的發展路徑及模型構建[J].天津體育學院學報,2012,27(3):230-235.

[10]第五次全國體育場地普查辦公室.第五次全國體育場地普查簡明資料[C]//.第五次全國體育場地普查辦公室.2004.