用法治的理念推進國土資源綜合行政執法改革試點工作
——以嘉興市秀洲區為例

嘉興市國土資源局秀洲區分局 韓 超

用法治的理念推進國土資源綜合行政執法改革試點工作
——以嘉興市秀洲區為例

嘉興市國土資源局秀洲區分局 韓 超

根據《浙江省人民政府辦公廳關于在嘉興市、舟山市全面開展綜合行政執法試點工作的通知》（浙政辦函〔2014〕35號），自2014年8月開始，嘉興市在全市范圍內開展了以整合執法主體、相對集中執法權、推動執法重心下移為重點的綜合執法改革。2014年8月19日，嘉興市政府下發試點工作方案。秀洲區在8月29日召開綜合執法改革試點工作動員會，綜合執法改革試點工作正式啟動。

一、近年來國土資源執法監察工作

近年來，秀洲區在上級國土資源部門的指導下，積極開展國土資源執法監察體制、機制創新工作，促進國土資源執法監察工作方式的轉變，2011-2012年連續兩年被市政府評為土地執法監察共同責任機制建設先進單位。2012年作為市“兩網化”建設試點區，率先開展國土資源執法監察網格化網絡化建設，實現了違法用地逐年下降的良好效果。從近兩年的土地衛片檢查違法耕占比看均在2%以下，個體工礦類違法用地得到了有效扼制。全區累計“兩網化”巡查7900多次，成功制止違法用地751起、面積達234421平方米。

表1 國土資源領域劃轉的行政處罰事項

二、扎實推進綜合執法改革試點工作

（一）改革試點的內容

從2014年9月1日起，劃轉的行政處罰權由綜合行政執法部門行使，原相關行政管理部門不再行使。國土資源領域劃轉的行政處罰事項是：依照土地管理方面法律、法規、規章規定，對違法占地、破壞農用地、改變土地用途、非法轉讓集體土地行為實施的全部行政處罰權（共18項）。如表1所示。

1.統一思想，充分認識綜合執法改革的重要性

2014年8月以前，秀洲區是以區監察大隊、基層國土資源所為主體承擔違法用地巡查、制止職能，依托鄉鎮政府力量開展后期處置工作的傳統巡查模式。該模式將巡查發現新增違法用地的任務完全交由國土資源部門一家承擔，一旦工作稍有疏漏，所有責任都集中在巡查人員身上，基層壓力很大。而綜合執法改革可以集中執法權，增強基層執法能力，整合執法資源；有助于提高行政執法效率，提升土地執法快速反應能力；能夠解決國土動態巡查和執法工作中的難點，實現由“看到管不到”向“看到管得到”的轉變，提高違法用地、違法建筑處置到位率。2014年8月29日，秀洲區召開綜合執法改革試點工作動員會，會上統一了思想，形成了共識。

2.注重法治，為綜合執法改革保駕護航

一是加強學習，充分理解相關政策法律。《嘉興市政府法制辦公室、市綜合執法局關于劃轉綜合執法行政處罰事項的公告》（嘉府法〔2014〕34號），領會4大類18項劃轉事項的內涵。對18項劃轉事項，積極配合區綜合行政執法局查處；對18項以外的國土資源違法行為，繼續履行好監管職責。二是加強法規政策指導。由于新《行政訴訟法》增加了受案范圍擴大、訴訟時效延長、復議共同被告、受理審查制變為登記制等規定，所以在推進綜合執法改革的同時注重對新法的運用，研究新法實施的應對措施，加強法規政策指導，規范各項行政行為。三是為綜合執法人員提供業務指導。考慮到國土資源違法行為的定性和處罰涉及一些專業性較強的法律法規和技術規范，分局派出2名業務骨干入駐執法局工作，全力進行配合，確保辦案質量。

3.落實措施，做好綜合執法改革各項工作

國土執法隊員在“兩網化”巡查

綜合執法改革文件

一是整合土地巡查隊伍。把全區6個國土資源執法監察中隊的執法人員移交給鄉鎮，由鄉鎮統一管理和調度，履行巡查發現、制止、處置違法用地的職責。二是及時移交違法線索。對發現的違法用地行為，經初步核實后屬違法用地行為的，由國土局配合進行現場調查、現場測繪制作現狀圖，提供地類分類表、規劃分類面積等證據材料后，把違法用地線索移交函和案件資料一并移交綜合行政執法部門。三是建立相互抄告制度。國土部門和綜合執法部門及時相互抄告上級出臺的涉及已劃轉行政執法事項的法律、法規、規章和規范性文件。兩個部門配合做好土地衛片執法檢查和其他專項行為的工作情況和數據報送。4.明確分工，積極配合區綜合行政執法一是明確綜合執法部門為執法主體，依法履行行政處罰職責。國土局負責面積測量和土地利用總體規劃和地類判定；農業經濟局專家組負責耕地破壞鑒定；鄉鎮綜合行政執法中隊負責土地巡查。二是與綜合執法部門建立協調會商機制，加強工作聯系。對執法中遇到的重大的普遍性的問題、專業技術和法律適用問題進行協商解決。三是加強指導和配合。對執法局辦案人員的國土專業業務知識進行培訓，在過渡階段由國土人員參與配合執法。同時，做好已劃轉行政執法職責事項的事中事后監管與綜合執法部門的日常巡查的對接。截至目前，秀洲區國土分局已配合區綜合行政執法局辦理158件違法用地案件，涉及土地面積401.10畝，建立了案件移送機制、協調會商機制、相互抄告機制等一系列協作配合機制。

（二）存在的問題和不足

與綜合行政執法部門配合中存在一些問題：國土執法的慣性方式還在持續，目前國土執法監察人員還在參與調查已劃轉行政處罰事項的工作。隊伍移交鄉鎮后，鄉鎮綜合執法中隊雖已開展巡查，但尚未落實專人建立、采集和上報巡查數據信息等。

三、下一步的工作打算

（一）理順新形勢下的國土執法體制

明確執法主體，按照“法無授權不可為”的原則，嚴格遵守執行《嘉興市綜合行政執法實施辦法》（市政府第49號令）。明確4大類18項行政處罰權的行使主體是綜合執法部門，而國土部門不得越權行使。

（二）進一步建立相互協作配合機制

國土部門主動配合綜合行政執法部門，做好已劃轉行政執法職責事項的事中事后監管與綜合執法部門的日常巡查、行政檢查等工作的對接，建立部門無縫銜接的監管機制。加強工作聯系，建立協調會商機制，對執法中遇到的重大的普遍性的問題、專業技術和法律適用問題進行協商解決。

（三）進一步加強國土業務指導

強化對執法局辦案人員的國土專業業務知識培訓，在過渡階段由國土人員參與配合執法，“扶上馬、送一程”，加快執法局辦案人員對國土業務知識的掌握，使綜合執法人員能夠盡快獨立地辦理國土案件。

（四）進一步推進執法信息共享

做好信息采集工作。鄉鎮綜合行政執法中隊應當及時發現制止違法用地，在區綜合行政執法局加快建立“兩網化”信息中心，及時收集、匯總巡查數據，加快推進做到信息共享。